Venice Commission Council of Europe Publishing

6. Not as such. In a Danish context, it is a matter of either Section 140 on blas-
phemy or Section 266.b on hate speech against a certain group of people, or
the prohibition of defamation as stipulated in Section 267 in the Criminal Code.
The prevailing opinion seems to be an acknowledgement of a differentiation
between protection of vulnerable groups of people, which to a significantly
larger extent should be protected, vis-à-vis the protection of religious dogmas,
which should endure criticism, almost without limits. Generally, religious insult is
not a term which is used in a Danish context, where the focus is on the protection
of tangible interest and not feelings, dogmas or ideas.
A practical issue is, however, that it is possible indirectly to harass minorities by
aiming the criticism at the religion and not at the people. By making a concrete
186
.
Sixteenth and Seventeenth Periodic Report on Denmark concerning the International Convention
on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, June 2005.

Appendices
255
assessment of the motives as seen in the two convictions in relation to Sec-
tion 266.b, this issue can be limited.
7. In relation to mens rea, the alleged perpetrator must have an intention to
publish or disseminate to a wider circle the statements, that is, he or she must
be aware that a journalist is recording or quoting his or her statements. He must
have intent to all parts of the crime.
In relation of the content of the statement, that is, whether the statement is
severe enough to violate the provisions, the practice is more of an “objective”
assessment on whether the statement generally can be characterised as being
degrading. However, in relation to Section 266.b, in a recent publication
187
from the Director of Public Prosecution it is recommended that the person who
has expressed himself in an alleged derogatory way should be questioned to
uncover the motives behind the expression,, unless the complaint is manifestly
ill-founded. This administrative change of procedure was due to the opinion of
the CERD Committee Communication No. 34/2004, Mohammed Hassan Gelle
v. Denmark.
8. According to the Danish Act on the Administration of Justice, the police refer-
ring to Section 749, subsection 2 of the Administration of Justice Act can decide
to discontinue an investigation. According to this provision it may be decided to
discontinue an investigation, if there is no reasonable suspicion that a criminal
offence indictable by the state has been committed.
188
Prosecuting authority: According to Section 719, subsection 2, No. 3 in the Act
on the Administration of Justice, offences committed in relation to (for example)
sections 140 and 266.b are liable to public prosecution only (by the regional
public prosecutor). This is an exception from the normal rule, where it is the
Chief of Police that decides whether to initiate proceedings. The reason behind
this specific authority is the consideration of the importance of these cases in
relation to civil liberties in the Danish constitution.
The Director of Public Prosecutions in September 1995 stipulated that he must
be notified of all violations of Section 266.b of the Criminal Code that are dis-
missed by the police on the grounds that no offence is assumed to have been
187
.
Director of Public Prosecutions, Meddelelse No. 9/2006 of 14 December 2006.
188
.
See also Section 721.1 of the Administration of Justice Act, which provides: “Charges in a case
may be withdrawn in full or in part in cases: (i) where the charge has proved groundless; (ii) where
further prosecution cannot anyway be expected to lead to conviction of the suspect; or (iii) where
completion of the case will entail difficulties, costs or trial periods which are not commensurate with
the significance of the case and with the punishment, the imposition of which can be expected in case
of conviction.” Section 722.1.iv of the Administration of Justice Act provides that: “Prosecution in a
case may be waived in full or in part in cases … where Section 89 of the Criminal Code is applicable
when it is deemed that no punishment or only an insignificant punishment would be imposed and that
conviction would not otherwise be of essential importance.” Section 89 provides: “Where a person
already sentenced [for another offence] is found guilty of another criminal offence committed prior to
the judgment, an additional sentence must be imposed provided that simultaneous adjudication would
have resulted in a more severe sentence.”

Blasphemy, insult and hatred
256
committed. It is further stipulated that all cases in which a charge has been made
must be submitted to the Director of Public Prosecution together with a recom-
mendation on the question of prosecution.
With the aim of achieving a uniform application of Section 266.b the Director
of Public Prosecutions in December 2006 stipulated that all cases on complaints
and investigations are initiated in relation to Section 266.b, should be submitted
to the Regional Prosecutor, before a case is closed. Cases where a charge has
been raised should still be submitted to the Director of Public Prosecution.
In relation to Section 266.b the police have full (however, see above) discretion
whether or not to open criminal proceedings, subject to appeal to the Regional
Public Prosecutor, whose decision is final and cannot be appealed against to
another administrative authority (cf. Section 101 of the Act on the Administra-
tion of Justice).
189
The Regional Public Prosecutor can request the Police Chief to
carry out further investigations
The public prosecutors supervise the processing of criminal cases by the chiefs
of police and hear complaints of decisions made by the chiefs of police concern-
ing prosecution. The decision is final and cannot be appealed against in the
administrative system (cf. Section 101.2, second sentence, of the Administration
of Justice Act).
190
The Director of Public Prosecutions hears appeals against decisions made by the
public prosecutors as first instance. A decision made in an appeal by the Direc-
tor of Public Prosecutions cannot be appealed against to the Minister of Justice
(cf. Section 99.3 of the Administration of Justice Act).
According to the Act on the Administration of Justice, Section 98, the Minister
of Justice acts as the superior and supervises the public prosecutors and can (cf.
subsection 3) order the prosecutor in a specific case to initiate, continue, omit
or stop prosecution.
191
The instruction has to be in writing, stating the reasoning
for the decision. Furthermore, the Chairperson of Parliament has to be informed
(this safeguard was introduced in 2005). The potential political interference in
prosecution and in specific cases has rightly been criticised by legal scholars;
however the actual use of the provision is very limited.
189
.
Section 101, paragraph 2, of the Administration of Justice Act reads, in pertinent parts: “The
decisions of the Regional Public Prosecutors on appeals cannot be appealed to the Director of Public
Prosecutions or to the Minister of Justice.”
190
.
Section 101, paragraph 2, of the Administration of Justice Act reads, in pertinent parts: “The
decisions of the Regional Public Prosecutors on appeals cannot be appealed to the Director of Public
Prosecutions or to the Minister of Justice.”
191
.
Section 98 of the Administration of Justice Act reads, in pertinent parts: “The Minister of Justice
is the superior of the public prosecutors and supervises these. (2) The Minister of Justice may lay down
conditions governing the execution of the work of the public prosecutors. (3) The Minister of Justice
may issue orders to public prosecutors concerning the processing of specific cases, including whether
to commence or continue, refrain from or end prosecution. (4) The Minister of Justice hears appeals
of decisions made by the Director of Public Prosecutions as first instance.”

Appendices
257
Section 63 of the Danish Constitution enables decisions of administrative author-
ities, including the Director of Public Prosecutions and the Ministry of Justice, to
be reviewed as to their lawfulness before the courts. A person can apply to the
courts for a review of whether the Director of Public Prosecutions’ view of the
scope of Section 266.b.1 or of the Ministry’s view of his standing is correct.
Obviously there exist complaints mechanisms at the European Court of Human
Rights and the individual complaint system in the UN Committee system.
There have been several cases before the UN CERD committees on the Dan-
ish approach and administrative tradition of being somewhat restrained about
initiating proceedings in relation to Section 266.b.1,
192
and the alleged lack of
effective action and investigation of racial discrimination. The reasoning behind
this interpretation can be summed up by the following quotation from the deci-
sion by the Regional Public Prosecutor who, on 18 November 2004, upheld the
decision of the Copenhagen police in a case which later was decided upon at
the UN CERD Committee:
Although the statements are general and very sharp and may offend or outrage
some people, I have considered it essential … that the statements were made as
part of a political debate, which, as a matter of principle, affords quite wide limits
for the use of unilateral statements in support of a particular political view. Accord-
ing to the preliminary work on section 266.b of the Criminal Code, it was par-
ticularly intended not to lay down narrow limits on the topics that can become the
subject of political debate, or on the way the topics are dealt with in detail.
193
9. If the public is entitled to take proceedings and if it is suspected that a crime
has been committed, for example in cases described in the media, the police
can on their own initiative start investigations (cf. the Act on the Administration
of Justice, Section 742, subsection 2). Section 275, paragraph 1, of the Crimi-
nal Code reads: “The offences contained in this Part shall be subject to private
prosecution, except for the offences referred to in sections … 266.b.”
If prosecution under Section 266.b.1 of the Criminal Code has not been pur-
sued, a private prosecution under Section 267 of the Criminal Code (7) protect-
ing personal honour is available.
194
The plaintiff must in such a case convince
the court that he has an essential, direct and individual interest in the case to
be considered as an injured party. This criterion can be somewhat difficult if the
alleged violation is abstract, or the target aimed at is the group or the religion.
192
.
This was acknowledged in the explanatory notes to the Act amending the Criminal Code in
1995 (No. 3009 of 17 May 1995), introducing Section 266.b.2 on propaganda, recommending
the prosecutor to show less restraint in severe cases.
193
.
Communication No. 34/2004, submitted by Mohammed Hassan Gelle to the UN CERD
Committee.
194
.
Section 267, paragraph 1, of the Criminal Code reads: “Any person who violates the personal
honour of another [person] by offensive words or conduct or by making or spreading allegations of
an act likely to disparage him in the esteem of his fellow citizens, shall be liable to a fine or to impris-
onment for any term not exceeding four months.”

Blasphemy, insult and hatred
258
10. In the case of the twelve cartoons published in a Danish newspaper, the
above-mentioned approach according to Section 267 of the Criminal Code pro-
tecting personal honour was tried in Aarhus district court, where various Muslim
organisations sued the editors for violation of Section 267. According to the
judgment some of the plaintiffs could not be considered injured parties, since
the founding documents of some associations were not submitted; hence it could
not be assessed whether they had a real legal interest in the case. For the other
organisations, the court concluded that the motive behind the publication could
not be assessed as being aimed at degrading Muslims in the public eye. The
editors were acquitted.
195
Sections 140 and 266.b of the Criminal Code were also invoked. Jyllands
Posten printed the twelve cartoons of the Muslim prophet Muhammad on 30 Sep-
tember 2005. According to the newspaper, the aim of the publication was to
raise debate about a growing self-censorship in Denmark and abroad, which,
according to the newspaper, threatens freedom of expression. The publication
of the drawings was perceived as offensive by the Danish Muslim community
and occasioned response not only in Denmark among Muslims but also in the
rest of the world. The newspaper was reported to the district attorney for having
violated provisions in the Criminal Code 266.b regarding hate speech and pro-
vision 140 regarding blasphemy.
The Regional Public Prosecutor did not find that there was a reasonable suspi-
cion that a criminal offence indictable by the state had been committed. In his
decision the Regional Public Prosecutor stated that he attached importance to
the fact that the article in question concerns a subject of public interest, which
means that there is an extended access to make statements without these state-
ments constituting a criminal offence. Furthermore, according to Danish case
law, journalists have extended editorial freedom when it comes to subjects of
public interest. For these reasons the Regional Public Prosecutor did not find a
basis for concluding that the content of the article constituted an offence under
Section 140 or Section 266.b of the Criminal Code.
The Regional Public Prosecutor stated that, when assessing what constitutes an
offence under sections 140 and 266.b, the right to freedom of speech must be
taken into consideration and the right to freedom of speech must be exercised
with the necessary respect for other human rights, including the right to protec-
tion against discrimination, insult and degradation.
196
The Director of Public Prosecutions concluded on 15 March 2006 that there
was no basis for instituting criminal proceedings and therefore rejected the com-
195
.
Aarhus District Court Judgment BS 5-851/2006. October 26; 2006.
196
.
Copenhagen 23 January 2006, Response by the Danish Government to letter of 24 Novem-
ber 2005 from UN Special Rapporteur on Freedom of Religion or Belief, Ms Asma Jahangir, and
UN Special Rapporteur on Contemporary Forms of Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and
Related Intolerance, Mr Doudou Diéne, regarding cartoons representing the Prophet Muhammad
published in a newspaper.

Appendices
259
plaints. The Director of Public Prosecutions did not find any basis for changing
the decision made by the Regional Public Prosecutor and therefore concurred in
the decision and stated, in relation to Section 140:
Also taking into account that, according to the legislative material and prece-
dents, section 140 of the Danish Criminal Code is to be interpreted narrowly, the
affront and insult to the Prophet Muhammed, which the drawing may be under-
stood to be, cannot accordingly with the necessary certainty be assumed to be
a punishable offence under section 140 of the Danish Criminal Code.
In the same decision, the Director of Public Prosecutions stated in relation to Sec-
tion 266.b:
The text section of the article does not refer to Muslims in general, but mentions
expressly “some” Muslims, i.e. Muslims who reject the modern, secular society
and demand a special position in relation to their own religious feelings. The latter
group of people must be considered to be comprised by the expression “a group
of people” as mentioned in section 266.b, but the text in the article cannot be con-
sidered to be scornful or degrading towards this group – even if seen in the context
of the drawings.
(…) [A]ccording to the heading, the drawings in the article depict Muhammad.
The drawings that must be assumed to be pictures of Muhammad depict a religious
figure, and none of them can be considered to be meant to refer to Muslims in gen-
eral. Furthermore, there is no basis for assuming that the intention of drawing 2 [the
face of a grim-looking bearded man with a turban shaped like an ignited bomb]
was to depict Muslims in general as perpetrators of violence or even as terrorists.
The drawings depicting persons other than Muhammad do not contain any general
references to Muslims. Furthermore, the depiction of Muslims in these drawings is
not scornful or degrading. Not even when the drawings are seen together with the
text section of the article is there any basis to assume that the drawings make state-
ments referring to Muslims in general. Accordingly, the Director of Public Prosecu-
tions does not find that in the case of the article “The Face of Mohammed” there
has been any violation of section 266.b of the Danish Criminal Code. Based on this
the Director of Public Prosecutions also concurs in the decision to discontinue the
investigation with regard to violation of section 266.b of the Danish Criminal Code.
Finally it was stated that:
Although there is no basis for instituting criminal proceedings in this case, it should
be noted that both provisions of the Danish Criminal Code – and also other penal
provisions, e.g. about defamation of character – contain a restriction of the free-
dom of expression. Section 140 of the Danish Criminal Code protects religious
feelings against mockery and scorn and section 266.b protects groups of persons
against scorn and degradation on account of their religion. To the extent publicly
made expressions fall within the scope of these rules there is, therefore, no free and
unrestricted right to express opinions about religious subjects. It is thus not a correct
description of existing law when the article in Jyllands-Posten states that it is incom-
patible with the right to freedom of expression to demand special consideration for

Blasphemy, insult and hatred
260
religious feelings and that one has to be ready to put up with “scorn, mockery and
ridicule”.
197
In an appendix to the actual decision there is an assessment of the historical
legal traditions and legal interpretation, as well as reference to the following
case law from the European Court of Human Rights on freedom of expression
and religious feelings: I.A v Turkey, judgment of 13 September 2005; Wingrove
v. the United Kingdom, judgment of 25 November 1996 and Otto-Preminger-
Institute v. Austria, judgment of 20 September 1994.
11. Generally the media do not restrain themselves in the coverage of signifi-
cant news events. For example, all of the cartoons in the above-mentioned case
have been re-published in other newspapers and media, typically not as an act
of support but rather as part of the news coverage. However, there has generally
not been an agreement on the wisdom of the original publication and during
the last year there has been an extensive public debate on freedom of speech,
minority rights and the scope of freedom of religion.
In relation to ordinary coverage of crime-related news, some newspapers abide
more strictly by the press ethical rules than others. The rules of the Danish Press
Council, Press Ethical Rules, National Code of Conduct on Court Reporting, stip-
ulate that the mention of persons’ family history, occupation, race, nationality,
creed or membership of organisations should be avoided unless this has some-
thing directly to do with the case.
In criminal cases against journalists and editors, the courts have made a specific
assessment of the purpose of reproducing racist statements, including whether
the protection of persons who are exposed to gross contempt by the statements
reproduced is stronger than the need for conveying the statements to the pub-
lic. However, the European Court of Human Rights judgment of 23 Septem-
ber 1994 in the case Jersild v. Denmark made a significant impact in Denmark
and in the country’s jurisprudence. It is now generally accepted that the press
enjoys a wide freedom of expression when reproducing racist statements, given
its role as a “public watchdog”.
France
198
1. France does not have any specific legislation in this area. In respect of
eight criminal offences, however, religion is a factor that establishes a generic
offence on the same basis as other grounds of discrimination, such as origin,
ethnic group and race.
197
.
File No. RA-2006-41-0151, 15 March 2006: Decision on possible criminal proceedings in
the case of the Jyllands-Posten article “The face of Muhammed” at: www.rigsadvokaten.dk/media/
bilag/afgorelse_engelsk.pdf.
198
.
Reply by Mr Yves Charpenel, Solicitor General at the Court of Cassation.

Appendices
261
Inciting discrimination, in private, on
grounds of origin, ethnic group, nation-
ality, race or religion
Petty offence
R 625-7.1
Criminal Code
Discriminating on grounds of religion in
respect of the supply or provision of a
good or service
Misdemeanour Article 225-1,4
Criminal Code
Publicly insulting an individual on
account of his or her race, religion or
origin
Misdemeanour Sections 23, 29,
33
Act of
29 July 1881
Defaming an individual on account of his
or her race or religion
Misdemeanour Sections 23, 32,
42
Act of 29 July
1881
Violence on grounds of religion, not
causing unfitness for work
Misdemeanour Article 222-13
Criminal Code
Violence on grounds of religion, causing
unfitness for work
Misdemeanour Article 222-12
Criminal Code
Desecrating a grave and interfering with
a corpse on grounds of race, religion,
ethnic group or nationality
Misdemeanour Article 225-18
Criminal Code
Publicly inciting discrimination, hatred
or violence on grounds of race, religion,
ethnic group or nationality
Misdemeanour Section 24
Act of
29 July 1881
Two courts of appeal, those of Colmar and Metz (Alsace and Moselle), have
special legislation deriving from the German Criminal Code of 1871, the valid-
ity of which was endorsed by an Act of 17 October 1919 and a decree of
25 November 1919, under which “public blasphemy against God” is an
offence (Article 166).
The comprehensive database held by the national criminal records office con-
tains no trace of any convictions on this count; it may be said to be a local his-
torical relic without practical effect. The Court of Cassation has acknowledged
its applicability (FROMM judgment of 30 November 1999) to the two courts in
question by endorsing a conviction based on Article 167, under which interfer-
ence with freedom of religion is an offence.