Functional Classification of Roads and Streets

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Functional Classification of 

Roads and Streets

J

o h n

 

E. 

B

aerw ald

Professor  of  Transportation  and  Traffic  Engineering 

Director,  Highway  Traffic  Safety  Center 

University  of  Illinois,  Urbana-Champaign

INTRODUCTION

The  highway  transportation  network  in  the  State  of  Indiana,  like 

that  in  any  other  state  or  country,  consists  of  a  conglomerate  of  roads, 

streets,  highways,  paths,  alleys,  and  freeways.  The  mileage  of  each 

type  of  facility  as  well  as  the  service  provided  by  and  the  use  made 

of  each  section  of  roadway  varies  from  region  to  region  as  well  as 

within  any  particular  region.

The  situation  is  complicated  by  various  layers  of  administrative 

responsibility  of  differing  management,  legal,  technical  and  fiscal  abili­

ties  and  resources.

Conditions  are  further compounded  by  the  fact  that  the  number  of 

drivers  and  vehicles  utilizing  various  highway  facilities  is  increasing 

at  a  much  higher  rate  than  the  improvement  of  the  facilities  them­

selves.  For  example,  in  1969  Americans  traveled  slightly  more  than 

one  trillion  vehicle  miles  and  it  is  estimated  that  the  amount  of  yearly 

travel  will  increase  from  14  to  24  percent  within  the  next  five-year 

period.  This  rapid  growth  can  easily  be  compared  with  the  seemingly 

deliberate  capability  for  improving  our  highway  transport  system.

Thus,  it  is  imperative  that  all  levels  of  government  be  able  to 

cooperatively  develop,  operate,  and  maintain  a  comprehensive  highway 

transportation  network  wrhich  is  capable  of  accommodating  motor 

vehicle  travel  in  an  efficient,  safe,  and  economical  manner.

CONCEPTS  OF  ROAD  CLASSIFICATION

An  essential  component  of  effective  highway  management  is  the 

classification  of  roads  and  streets.  This  classification  may  be  on  such 

widely  divergent  bases  as  traffic  volumes,  administrative  responsibility, 

method  of  financing,  or  design  characteristics.

The  functions  of  any  roadway  are  twofold  and  often  in  opposition 

to  each  other.  First,  the  roadway  should  provide  for  the  safe  and

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expeditious  through  movement  of  persons  and  goods  (mobility). 

Second,  it must provide accessability to  abutting property  (land  access).

Obviously,  the  conflict  which  exists  between  effectively  serving 

through  traffic movements and  yet providing access to  a wide variety of 

land  uses  necessitates  diverse  types  of  roadways.  This  difference  in 

the  character  of  service  provided  by  a  given  roadway,  or  its  function, 

is  the  basis  for  a  classification  procedure  known  as  functional 

classification.

Fundamental  to  this  procedure  is  the  knowledge  that  travel  re­

quirements  are  not  independently  served  by  individual  roads  and 

streets  but  by  a  network  of  roadways.  Functional  classification  is  used 

to  determine how this travel  can  be  logically  and  efficiently channelized 

along  the  various  individual  components  within  the  roadway  network.

FUNCTIONAL  CLASSIFICATION  IN  INDIANA

Through  the  mandate  of  1968  Federal  legislation  and  1969  In­

diana  legislation,  all  Indiana  highway  officials  are  required  to  imple­

ment  two  parallel  programs  for  classifying all  streets,  roads,  and  high­

ways  within  the  state.  Because  these  two  programs  have  similar 

objectives,  a  thorough  approach  will  satisfy  the  requirements  of  both 

programs.

Procedures  have  been  developed  to  assure  the  uniform  functional 

classification  of  all  roadways within  the  state  and  nation.  This  activity 

is being coordinated  through  each  of  the  State  Highway District offices.

ELEMENTS  OF  FUNCTIONAL  CLASSIFICATION

The  concentration  of  traffic  on  a  limited  mileage  of  arterial  road­

ways  is  a  basic  goal  of  functional  classification.  Therefore,  the  proper 

“function”  of  any  roadway  is  determined  by  consideration  of  numer­

ous  complex  factors  which  help  to  identify  the  relative  importance  of 

each  segment  in  the  total  road  network.

Consideration  is  given  to  a  roadway  section’s  contribution  to  traffic 

mobility,  land  access,  and  the  general  social,  economic,  and  cultural 

welfare  of  the  public.  Three  basic  types  of  roads  and  streets  are 

identified  in  the  functional  classification  process:  arterials,  collectors, 

and  locals.

The  classification  of  a  given  roadway  into  one  of  these  three 

groups  involves  the  determination  of  the  level  or  type  of  service  that 

the  road  is  expected  to  provide.  Certain  specific  factors  must  be 

evaluated  before  the  classification  of  a  road  can  be  established.  These 

factors  are:

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1.  Length  of  trips  traveled  on  the  road;

2.  Speed  of  operation;

3.  Directness  of  routing;

4.  Degree  of  access  control;

5.  Degree  of  land  service;

6.  Freedom  of  movement;

7.  Service  to  activity  centers  or  traffic  generators;

8.  System  continuity;

9.  Traffic volume;  and

10.  Route  spacing.

Characteristics  which  are  attributable  to  arterial,  collector,  and  local 

routes  relate  to  these  ten  specific  factors.

For  example,  arterials  are  expected  to  provide  direct  routings  for 

large  volumes  of  traffic  traveling  long  distances  at  high  operating 

speeds.  Collector  roads  serve  a  dual  function:  they  provide  some 

degree  of  mobility  and  they  also  serve  abutting  property  while  servic­

ing  shorter  trips  and  acting  as  feeders  to  the  arterials.  The  roads  in 

the local system provide direct access to abutting property  for relatively 

short  trips  and  low  volumes  at  the  expense  of  free-flowing  movement.

W HAT  HAPPENS  AFTER  FUNCTIONAL 

CLASSIFICATION?

After  all  of  a  state’s  roadway  mileage  has  been  functionally  classi­

fied,  it  is  then  necessary  to  determine  the  administrative  responsibilities 

of  the  state,  counties,  and  cities  for  the  resulting  road  classifications.

Joint  discussions  and  hearings  are  held  to  obtain  agreement  on 

highway  classifications  within  individual  jurisdictions.  One  of  the 

most controversial  points is  always  the  transferring  of  responsibility  for 

existing  roads  from  one  jurisdiction  to  another.

In  Illinois,  for  example,  the  Highway  Study  Commission  recom­

mended  the  following  changes  in  current  mileage  responsibilities:

In  order  to  assist  local  jurisdictions  to  properly  undertake  their 

new  responsibilities  under  the  reclassified  systems,  the  Study  Com­

Jurisdiction

Existing  System 

Mileage-1967

Recommended  System 

Mileage-1970

State

16,321

12,564

County

16,962

17,847

Township

73,205

76,603

City

21,991

21,465

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mission  recommended  modifications in  user  imposts  and  their  allocation 

among  the  various  governmental  jurisdictions.

The  Commission  also  recommended  the  following  annual  mileage 

allowances  for  a  five  year  period  for  transfers  from  the  State  system 

to  local  jurisdictions:

1.  $2,500  per  mile  for  transfers  to  cities  and  urban  counties 

(counties  with  populations  of  180,000  persons  or  more  accord­

ing  to  the  1960  U.S.  Census) ;

2.  $2,000  per  mile  for  transfers  to  other  counties;

3.  $1,000  per  mile  for  transfers  to  townships  and  road  districts; 

and

4.  An additional $1,000 per mile for transfers of 4-lane  pavements.

It was estimated  that the  mileage  transferred  from  the  State  system 

would  be  900  miles  to  cities,  925  miles  to  urban  counties,  2,385  miles 

to  other  counties,  and  700  miles  to  townships.  Total  costs  over  the 

five  year  period  were  expected  to  be  approximately  $52  million.

The  Illinois  legislature  has  not  acted  on  these  recommendations  of 

the  Highway  Study  Commission  concerning  functional  classification.

Another  problem  which  faces  the  different  governmental  units  is 

the  case  where  an  existing  road  will  be  reclassified  to  a  lower  system 

as soon  as  a  new  roadway is  developed.  In  their  interim  period,  which 

governmental  unit  should  be  responsible  for  the  existing  roadway?

For  example,  suppose  an  existing  rural  state  highway  now  classi­

fied  as  an  arterial,  will  be  paralleled  by  a  programmed  freeway  de­

velopment.  When completed,  the  freeway will  then  become  the  arterial 

and  the  existing  route  reclassified  as  a  collector.  If  the  state  has 

responsibility  for  arterials  and  the  county  has  responsibility  for  col­

lectors,  should  the  state  or  the  county  be  responsible  for  the  old  road 

while  the  freeway  is  being  built?

Problems  such  as  these  clearly  indicate  the  necessity  for  close 

cooperation and continuous,  full  participation  in  functional  classification 

by  all  units  of  government.

BENEFITS  DERIVED  FROM  FUNCTIONAL 

CLASSIFICATION

In  general,  the  development  of  integrated  state,  county,  and  city 

roadway  systems  provides  state  and  local  legislators,  highway  adminis­

trators,  engineers,  and  planners  with  a  firm  foundation  for:

1.  The establishment of administratively practical highway systems;

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2.  The  designation  of  minimum  design  and  safety  standards  for 

each of the functional highway systems;

3.  A  logical  and  orderly  basis  for  determining  and  evaluating 

present  and  future  highway  needs  and  improvement  priorities; 

and

4.  The  equitable  apportionment  of  highway  fiscal  resources.

Stated  another  way,  the  functional  classification  of  streets,  roads 

and  highways  produces  several  administrative  advantages:

1.  It  allows  consistency  of  planning,  design  and  operation  for 

similar  types of  facilities;

2.  It  allows  units  of  government  more  efficiently  and  economi­

cally  to  provide  for construction,  maintenance  and  traffic  opera­

tion  because  responsibilities  are  limited  to  particular  classes  of 

facilities ;

3.  It  allows  more  uniform  assignment  of  responsibilities  to  the 

same  type  of  governmental  unit;  and

4.  It  prevents  inefficient  “skip”  maintenance  and  operation.

All  of  the  basic  premises  of  functional  classification—the  “level  of 

service”  concept—the  trip  length—and  the  extent  of  access  control  are 

designed  to  accomplish  one  result,  the  most  efficient  total  highway 

network.  In  other  words,  functional  classification  is  intended  to  result 

in  the  “highest  and  best”  use  of  highway  funds.

Functional  roadway  system  classification  is  not  a  static  plan.  It 

provides  an  orderly  basis  for  the  gradual  reallocation  of  roadway  re­

sponsibility  among  the  various  governmental  units.  It  must  be  applied 

to  existing  and  proposed  routes.

When  combined  with  highway  needs  determinations  and  fiscal 

plans,  present  and  future  functional  classification  of  roadway  enables 

the  development  and  implementation  of  the  most  desirable  highway 

policies  by  all  levels  of  government.

BIBLIOGRAPHY

“Developing  and  Analyzing  Functionally  Classified  Networks 

Utilizing  Traffic  Simulation—Phase  I,”  Highway  Planning  Technical 

Report  No.  3,  U.  S.  Department  of  Commerce,  Bureau  of  Public 

Roads,  Washington,  D.  C.,  February  1966.

“1968  National  Highway Functional  Classification  Study  Manual,” 

U.  S.  Department  of  Transportation,  Federal  Highway  Administra­

tion,  Bureau  of  Public  Roads,  Washington,  D.  C.,  April  1969.

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