Venice Commission Council of Europe Publishing

Venice Commission
Council of Europe Publishing
Blasphemy, insult and hatred:
finding answers in a democratic society
Science and technique of democracy, No. 47

For a full list of other titles in this collection, see the back of the book.
The opinions expressed in this work are the responsibility of the authors and do
not necessarily reflect the official policy of the Council of Europe.
All rights reserved. No part of this publication may be translated, reproduced
or transmitted, in any form or by any means, electronic (CD-Rom, Internet, etc.)
or mechanical, including photocopying, recording or any information storage or
retrieval system, without the prior permission in writing from the Public Informa-
tion and Publishing Division, Directorate of Communication (F-67075 Strasbourg
Cedex or [e-mail]).
Cover design and layout: Documents and Publications Production Department
(SPDP), Council of Europe
Council of Europe Publishing
F-67075 Strasbourg Cedex
http://book.coe.int
ISBN 978-92-871-6678-4
© Council of Europe, March 2010
Printed at the Council of Europe

3
Foreword
Simona Granata-Menghini ................................................................... 7
I. Report by the Venice Commission .......................................... 9
The relationship between freedom of expression
and freedom of religion: the issue of regulation and prosecution
of blasphemy, religious insult and incitement to religious hatred .............. 11
1. Introduction ................................................................................. 11
2. Applicable international standards ................................................. 13
3. National legislation on blasphemy, religious insults and inciting
religious hatred ............................................................................ 18
4. General remarks .......................................................................... 22
5. Conclusions ................................................................................. 32
II. Council of Europe texts on respect for others’ culture
and beliefs ............................................................................... 35
European Commission against Racism and Intolerance: General Policy
Recommendation No. 7 on National legislation to combat racism
and racial discrimination (adopted on 13 December 2002) ................... 37
Parliamentary Assembly of the Council of Europe: Resolution 1510
(2006) Freedom of expression and respect for religious beliefs ............... 57
Parliamentary Assembly of the Council of Europe: Recommendation 1805
(2007) Blasphemy, religious insults and hate speech against persons on
grounds of their religion ..................................................................... 61
III. Excerpts from reports presented at the international
round-table conference on Art and Sacred Beliefs:
from Collision to Co-existence ............................................... 67
1. Art and Sacred Beliefs: from Collision to Co-existence
Gianni Buquicchio ........................................................................ 69
Contents

Blasphemy, insult and hatred
4
2. Art and religious beliefs: the limits of liberalism
Nicos C. Alivizatos ...................................................................... 73
3. An ethics of responsibility for artists
Boualem Bessaih .......................................................................... 77
4. Art can legitimately offend
Dimitris Christopoulos and Dimitri Dimoulis ...................................... 83
5. Whose responsibility? The case of Iran
Karim Lahidji ............................................................................... 91
6. The intersection between freedom of expression
and freedom of belief: the position of the United Nations
Ariranga G. Pillay ........................................................................ 97
7. Blasphemy in the Greek Orthodox legal tradition
Dimitris Sarafianos ..................................................................... 105
8. Blasphemy and justice in a Greek Orthodox context
Michael Tsapogas .......................................................................113
9. Conflicts between fundamental rights: contrasting views on Articles 9
and 10 of the European Convention on Human Rights
Françoise Tulkens ........................................................................121
10. Reshaping religion and religious criticism in ultramodernity
Jean-Paul Willaime ................................................................... 133
11. Conclusions
Pieter van Dijk ...........................................................................143
IV. Appendices to the Report by the Venice Commission ........ 147
Appendix I: Collection of European national laws on blasphemy,
religious insult and incitement to religious hatred.................................. 149
Summary table ............................................................................... 149
Albania ..........................................................................................151
Andorra ..........................................................................................151
Armenia ......................................................................................... 152
Austria.............................................................................................152
Azerbaijan ..................................................................................... 153
Belgium ......................................................................................... 154
Bosnia and Herzegovina ...................................................................156
Bulgaria ......................................................................................... 157
Croatia............................................................................................159
Cyprus.............................................................................................159

Contents
5
Czech Republic ................................................................................161
Denmark ........................................................................................ 162
Estonia .......................................................................................... 163
Finland ...........................................................................................164
France. ............................................................................................164
Georgia ......................................................................................... 172
Germany ....................................................................................... 174
Greece. .......................................................................................... 176
Hungary ........................................................................................ 178
Iceland. .......................................................................................... 179
Ireland.............................................................................................180
Italy.... ............................................................................................ 182
Latvia. ............................................................................................ 184
Liechtenstein ................................................................................... 185
Lithuania .........................................................................................187
Luxembourg .................................................................................... 190
Malta ............................................................................................ 193
Moldova ........................................................................................ 194
Monaco ......................................................................................... 195
Montenegro ....................................................................................197
The Netherlands ............................................................................. 198
Norway ......................................................................................... 201
Poland ........................................................................................... 202
Portugal ......................................................................................... 203
Romania ........................................................................................ 204
Russian Federation .......................................................................... 206
San Marino .................................................................................... 208
Serbia ........................................................................................... 209
Slovakia ......................................................................................... 209
Slovenia ......................................................................................... 210
Spain.... ......................................................................................... 212
Sweden ......................................................................................... 214
Switzerland .................................................................................... 215
“The former Yugoslav Republic of Macedonia” ................................... 216
Turkey ............................................................................................ 217
Ukraine .......................................................................................... 219

Blasphemy, insult and hatred
6
United Kingdom .............................................................................. 222
Appendix II: Analysis of domestic laws on blasphemy, religious insult
and inciting religious hatred, on the basis of replies to a questionnaire .. 229
Questionnaire ................................................................................. 229
Albania ......................................................................................... 231
Austria ........................................................................................... 234
Belgium ......................................................................................... 241
Denmark ........................................................................................ 246
France ........................................................................................... 260
Greece .......................................................................................... 269
Ireland ........................................................................................... 273
The Netherlands ............................................................................. 279
Poland ........................................................................................... 288
Romania ........................................................................................ 299
Turkey ............................................................................................ 304
United Kingdom .............................................................................. 306

7
Today’s Europe is a large space where opportunities for intercultural exchanges
multiply and the potential for cultural enrichment develops constantly, even as
we strive to consolidate our common values. Will we take these chances? Or
will we retreat into our traditional identities, out of fear of assimilation? Will
diversity really become the asset we claim it is, or will it engender xenophobia
and ignorance? Will intolerance and violence give way to acceptance and
open-mindedness?
The Council of Europe’s European Commission for Democracy through Law (“the
Venice Commission”) reflected on these matters when dealing with a request
from the Parliamentary Assembly to look into the issue of the regulation and
prosecution of blasphemy, religious insult and incitement to hatred.
The Venice Commission thus brainstormed with intellectuals, politicians and the
civil society. In its report on freedom of expression and freedom of religion, it
strove to propose a new ethic of responsible intercultural relations – an attitude
that starts by acknowledging that it is not always others who are the intolerant
ones: each and every one of us is often intolerant too.
Section I of this publication is that Report of the Venice Commission, on “The rela-
tionship between freedom of expression and freedom of religion: the issue of reg-
ulation and prosecution of blasphemy, religious insult and incitement to religious
hatred”, which was adopted by the Venice Commission at its 76th Plenary Session
(17-18 October 2008).
Section II contains three documents from the Council of Europe: General Policy
Recommendation No. 7 of the European Commission Against Racism and Intol-
erance (ECRI) on national legislation to combat racism and racial discrimination,
from 2002, which sets out the fundamental principles which inspired the Venice
Commission’s report; Resolution 1510 of the Parliamentary Assembly on freedom
of expression and respect for religious beliefs, from 2006; and the Assembly’s
Recommendation 1805 on blasphemy, religious insults and hate speech against
persons on grounds of their religion, from 2007.
Section III has some interesting reports that were presented at the international round-
table conference on Art and Sacred Beliefs: from Collision to Co-existence, which
Foreword

Blasphemy, insult and hatred
8
the Venice Commission organised in Athens on 31 January and 1 February 2008,
in co-operation with the Hellenic League of Human Rights.
Finally, Section IV consists of the two appendices to the Report of the Venice
Commission. Appendix 1 collects together European national laws on blas-
phemy, religious insult and incitement to religious hatred; Appendix 2 analyses
domestic laws on blasphemy, religious insult and inciting religious hatred in
various countries, on the basis of replies to a questionnaire.
Taken together, these documents help Europe to face the dilemma of getting
strong opinions to live with genuine tolerance. They show how we can live with
other people’s beliefs without sacrificing our own.
Simona Granata-Menghini
Head of the Constitutional Co-operation Division, Venice Commission

I. Report by the Venice Commission
Adopted by the Venice Commission at its 76th Plenary Session
(Venice, 17-18 October 2008)

11
1. Introduction
1. In its Resolution 1510 (2006) on Freedom of expression and respect for
religious beliefs,
1
the Parliamentary Assembly of the Council of Europe addressed
the question of whether and to what extent respect for religious beliefs should
limit freedom of expression. It expressed the view that freedom of expression
should not be further restricted to meet increasing sensitivities of certain religious
groups, but underlined that hate speech against any religious group was incom-
patible with the European Convention on Human Rights. The Assembly resolved
to revert to this issue on the basis of a report on legislation relating to blasphemy,
religious insults and hate speech against persons on grounds of their religion,
after taking stock of the different approaches in Europe, including the report and
recommendations of the Venice Commission.
2. By a letter of 11 October 2006, the Secretariat of the Parliamentary Assembly,
on behalf of Mrs Sinikka Hurskainen, Rapporteur of the Committee on Culture,
Science and Education on this matter, requested the Venice Commission to pre-
pare an overview of national law and practice concerning blasphemy and related
offences with a religious aspect in Europe.
3. A working group was promptly set up within the Venice Commission, composed
of Mr Pieter van Dijk (member, the Netherlands), Ms Finola Flanagan (member,
Ireland) and Ms Hanna Suchocka (member, Poland). Mr Louis-Léon Christians,
Professor at Louvain University, Belgium, was invited to join the group as an expert
and to collect the domestic provisions relating to blasphemy, religious insults and
incitement to hatred of the Council of Europe’s member states. Mr Christians’ pre-
liminary report was submitted to the Venice Commission in December 2006; it
was subsequently supplemented and updated, where necessary, by the commis-
sion members, and finalised by the Secretariat (CDL-AD(2008)026add). It collects
the legal provisions which are in force in all Council of Europe member states, and
contains some references to the relevant case law of the national courts.
1
.
Adopted by the Parliamentary Assembly on 28 June 2006 (19th sitting).
The relationship between freedom of expression
and freedom of religion: the issue of regulation
and prosecution of blasphemy, religious insult
and incitement to religious hatred

Blasphemy, insult and hatred
12
4. A preliminary discussion of the request submitted to the Venice Commission
took place at the meeting of the Sub-commission on Fundamental Rights, held in
Venice on 13 December 2006. At this meeting, in the light of the impossibility,
under the applicable time constraints, of gathering exhaustive information on the
practice and case law of all Council of Europe member states, it was decided
to send a more detailed questionnaire to selected countries to obtain some indi-
cation of current trends and problems in Europe, and related legal practices.
The questionnaire was sent to twelve states (Albania, Austria, Belgium, Den-
mark, France, Greece, Ireland, the Netherlands, Poland, Romania, Turkey, the
United Kingdom). Appendix II (CDL-AD(2008)026add2 – page 229) contains
the replies received from these twelve states.
5. The working group also relied on the material and information collected
by the Committee of Experts for the Development of Human Rights (DH-DEV)
relating to national legislation on hate speech.
2
6. The working group exchanged information with the above Committee of Experts
as well as with the Secretariat of the European Commission against Racism and
Intolerance (ECRI).
3
It wishes to thank them for the fruitful co-operation.
7. A preliminary report was discussed at the meeting of the Sub-Commission on
Fundamental Rights on 15 March 2007 and was subsequently adopted by the
Commission at its 70th Plenary Session (Venice, 16-17 March 2007). This pre-
liminary report was subsequently sent to the Parliamentary Assembly.
8. On 29 June 2007, the Parliamentary Assembly adopted Recommendation 1805
(2007) on blasphemy, religious insults and hate speech against persons on grounds
of their religion, which contains references to the commission’s preliminary report.
9. The commission subsequently organised, in co-operation with the Hellenic
League of Human Rights, an international round-table conference on Art and
Sacred Beliefs: from Collision to Co-existence, which took place in Athens on
31 January and 1 February 2008. At this conference, which gathered law-
yers, artists, journalists, MPs and representatives of civil society, the intersec-
tion between freedom of expression and freedom of religion was extensively
discussed, with a view to proposing constructive solutions to the conflicts which
have been occurring in recent times.
10. The present report was discussed and adopted by the commission at its
76th Plenary Session (Venice, 17-18 October 2008).
2. GT-DH-DV A(2006)008 Addendum, Human Rights in a Multicultural Society: compilation of the
replies received from the member states to the questionnaire on hate speech. This information covers
37 countries.
3
.
www.coe.int/T/e/human_rights/ecri/1-ECRI.

The relationship between freedom of expression and freedom of religion
13
2. Applicable international standards
4
11. Article 9 of the European Convention on Human Rights (ECHR) provides
that:
1. Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion; this right
includes freedom to change his religion or belief, and freedom, either alone or in
community with others and in public or private, to manifest his religion or belief, in
worship, teaching, practice and observance.
2. Freedom to manifest one’s religion or beliefs shall be subject only to such limita-
tions as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the
interests of public safety, for the protection of public order, health or morals, or the
protection of the rights and freedoms of others.
12. Article 10 of the ECHR provides that:
1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom
to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interfer-
ence by public authority and regardless of frontiers. This article shall not prevent
states from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises.
2. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities,
may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are pre-
scribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national
security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime,
for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or the rights
of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for
maintaining the authority and impartiality of the judiciary.
13. Article 14 of the ECHR provides that:
The enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention shall be
secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language,
religion, political or other opinion, national or social origin, association with a
national minority, property, birth or other status.
14. Article 1 of Protocol 12 to the ECHR provides that:
1. The enjoyment of any right set forth by law shall be secured without discrimin-
ation on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other
opinion, national or social origin, association with a national minority, property,
birth or other status.
2. No one shall be discriminated against by any public authority on any ground
such as those mentioned in paragraph 1.
15. The Additional Protocol to the Convention on cybercrime, concerning the
criminalisation of acts of a racist and xenophobic nature committed through
computer systems, provides that:
Article 3 – Dissemination of racist and xenophobic material through computer
systems
4
.
For a full review of relevant international standards, see: Anne Weber, Handbook on Hate Speech,
Council of Europe Publishing, Strasbourg, October 2009.

Blasphemy, insult and hatred
14
1. Each Party shall adopt such legislative and other measures as may be necessary
to establish as criminal offences under its domestic law, when committed intention-
ally and without right, the following conduct:
distributing, or otherwise making available, racist and xenophobic material to
the public through a computer system.
2. A Party may reserve the right not to attach criminal liability to conduct as
defined by paragraph 1 of this article, where the material, as defined in Article 2,
paragraph 1, advocates, promotes or incites discrimination that is not associated
with hatred or violence, provided that other effective remedies are available.
3. Notwithstanding paragraph 2 of this article, a Party may reserve the right not to
apply paragraph 1 to those cases of discrimination for which, due to established
principles in its national legal system concerning freedom of expression, it cannot
provide for effective remedies as referred to in the said paragraph 2.
Article 4 – Racist and xenophobic motivated threat
Each Party shall adopt such legislative and other measures as may be necessary to
establish as criminal offences under its domestic law, when committed intentionally
and without right, the following conduct:
threatening, through a computer system, with the commission of a serious crim-
inal offence as defined under its domestic law, (i) persons for the reason that
they belong to a group, distinguished by race, colour, descent or national or
ethnic origin, as well as religion, if used as a pretext for any of these factors,
or (ii) a group of persons which is distinguished by any of these characteristics.
Article 5 – Racist and xenophobic motivated insult
1. Each Party shall adopt such legislative and other measures as may be necessary
to establish as criminal offences under its domestic law, when committed intention-
ally and without right, the following conduct:
insulting publicly, through a computer system, (i) persons for the reason that they
belong to a group distinguished by race, colour, descent or national or ethnic ori-
gin, as well as religion, if used as a pretext for any of these factors; or (ii) a group
of persons which is distinguished by any of these characteristics.
2. A Party may either:
a. require that the offence referred to in paragraph 1 of this article has the effect
that the person or group of persons referred to in paragraph 1 is exposed to hatred,
contempt or ridicule; or
b. reserve the right not to apply, in whole or in part, paragraph 1 of this article.
Article 6 – Denial, gross minimisation, approval or justification of genocide or
crimes against humanity
1. Each Party shall adopt such legislative measures as may be necessary to estab-
lish the following conduct as criminal offences under its domestic law, when com-
mitted intentionally and without right:
distributing or otherwise making available, through a computer system to the
public, material which denies, grossly minimises, approves or justifies acts

The relationship between freedom of expression and freedom of religion
15
constituting genocide or crimes against humanity, as defined by international
law and recognised as such by final and binding decisions of the International
Military Tribunal, established by the London Agreement of 8 August 1945, or
of any other international court established by relevant international instruments
and whose jurisdiction is recognised by that Party.
2. A Party may either
a. require that the denial or the gross minimisation referred to in paragraph 1 of
this article is committed with the intent to incite hatred, discrimination or violence
against any individual or group of individuals, based on race, colour, descent or
national or ethnic origin, as well as religion if used as a pretext for any of these
factors, or otherwise
b. reserve the right not to apply, in whole or in part, paragraph 1 of this article.
16. Article 20.2 of the United Nations International Covenant on Civil and
Political Rights provides that:
every kind of propaganda for national, racial or religious hatred, which constitutes
incitement to discrimination, hostility or violence must be prohibited by law.
17. Article 4 of the 1965 International Convention on the Elimination of All
Forms of Racial Discrimination calls upon states party to it to
declare an offence punishable by law all dissemination of ideas based on racial
superiority or hatred, incitement to racial discrimination, as well as all acts of vio-
lence or incitement to such acts against any race or group of persons of another
colour or ethnic origin, and also the provision of any assistance to racist activities,
including the financing thereof.
18. Recommendation No. R (1997) 20 on Hate Speech
5
of the Committee of
Ministers of the Council of Europe contains the following relevant principles:
Principle 2
The governments of the member states should establish or maintain a sound
legal framework consisting of civil, criminal and administrative law provi-
sions on hate speech which enable administrative and judicial authorities
to reconcile in each case respect for freedom of expression with respect for
human dignity and the protection of the reputation or the rights of others. To
this end, governments of member states should examine ways and means to:
– stimulate and co-ordinate research on the effectiveness of existing legislation
and legal practice;
– review the existing legal framework in order to ensure that it applies in an
adequate manner to the various new media and communications services and
networks;
– develop a co-ordinated prosecution policy based on national guidelines
respecting the principles set out in this recommendation;
5
.
Adopted by the Committee of Ministers on 30 October 1997 at the 607th meeting of the
Ministers’ Deputies.

Blasphemy, insult and hatred
16
– add community service orders to the range of possible penal sanctions;
– enhance the possibilities of combating hate speech through civil law, for
example by allowing interested non-governmental organisations to bring civil
law actions, providing for compensation for victims of hate speech and provid-
ing for the possibility of court orders allowing victims a right of reply or order-
ing retraction;
– provide public and media professionals with information on legal provisions
which apply to hate speech.
Principle 3
The governments of the member states should ensure that in the legal framework
referred to in Principle 2, interferences with freedom of expression are narrowly
circumscribed and applied in a lawful and non-arbitrary manner on the basis of
objective criteria. Moreover, in accordance with the fundamental requirement of the
rule of law, any limitation of, or interference with, freedom of expression must be
subject to independent judicial control. This requirement is particularly important in
cases where freedom of expression must be reconciled with respect for human dig-
nity and the protection of the reputation or the rights of others.
Principle 4
National law and practice should allow the courts to bear in mind that specific
instances of hate speech may be so insulting to individuals or groups as not to
enjoy the level of protection afforded by Article 10 of the European Convention on
Human Rights to other forms of expression. This is the case where hate speech is
aimed at the destruction of the rights and freedoms laid down in the Convention or
at their limitation to a greater extent than provided therein.
Principle 5
National law and practice should allow the competent prosecution authorities to
give special attention, as far as their discretion permits, to cases involving hate
speech. In this regard, these authorities should, in particular, give careful consid-
eration to the suspect’s right to freedom of expression given that the imposition of
criminal sanctions generally constitutes a serious interference with that freedom. The
competent courts should, when imposing criminal sanctions on persons convicted
of hate speech offences, ensure strict respect for the principle of proportionality.
Principle 6
National law and practice in the area of hate speech should take due account
of the role of the media in communicating information and ideas which
expose, analyse and explain specific instances of hate speech and the under-
lying phenomenon in general as well as the right of the public to receive such
information and ideas. To this end, national law and practice should distin-
guish clearly between the responsibility of the author of expressions of hate
speech, on the one hand, and any responsibility of the media and media pro-
fessionals contributing to their dissemination as part of their mission to commu-
nicate information and ideas on matters of public interest on the other hand.

The relationship between freedom of expression and freedom of religion
17
Principle 7
In furtherance of Principle 6, national law and practice should take account of the
fact that:
– reporting on racism, xenophobia, anti-Semitism or other forms of intolerance
is fully protected by Article 10, paragraph 1, of the European Convention on
Human Rights and may only be interfered with under the conditions set out in
paragraph 2 of that provision;
– the standards applied by national authorities for assessing the necessity of
restricting freedom of expression must be in conformity with the principles
embodied in Article 10, as established in the case law of the Convention’s
organs, having regard, inter alia, to the manner, content, context and purpose
of the reporting;
– respect for journalistic freedoms also implies that it is not for the courts or the
public authorities to impose their views on the media as to the types of reporting
techniques to be adopted by journalists.
19. The Council of Europe’s European Commission against Racism and Intoler-
ance (ECRI), in its general policy recommendation No. 7,
6
makes, inter alia, the
following recommendations on domestic criminal legislation:
I. Definitions
1. For the purposes of this Recommendation, the following definitions shall apply:
a. “racism” shall mean the belief that a ground such as race, colour, language,
religion, nationality or national or ethnic origin justifies contempt for a person
or a group of persons, or the notion of superiority of a person or a group of
persons.
…
II. Constitutional law
2. The constitution should enshrine the principle of equal treatment, the commit-
ment of the State to promote equality as well as the right of individuals to be free
from discrimination on grounds such as race, colour, language, religion, national-
ity or national or ethnic origin. The constitution may provide that exceptions to the
principle of equal treatment may be established by law, provided that they do not
constitute discrimination.
…
IV. Criminal law
…
18. The law should penalise the following acts when committed intentionally:
a. public incitement to violence, hatred or discrimination,
6
.
ECRI General Policy Recommendation No. 7 on national legislation to combat racism and
racial discrimination, adopted by the ECRI on 13 December 2002, found at www.coe.int/t/e/
human_rights/ecri/1-ecri/3-general_themes/1-policy_recommendations/recommendation_n7/
3-Recommendation_7.asp.

Blasphemy, insult and hatred
18
b. public insults and defamation or
c. threats against a person or a grouping of persons on the grounds of their race,
colour, language, religion, nationality, or national or ethnic origin;
d. the public expression, with a racist aim, of an ideology which claims the super-
iority of, or which depreciates or denigrates, a grouping of persons on the grounds
of their race, colour, language, religion, nationality, or national or ethnic origin;
e. the public denial, trivialisation, justification or condoning, with a racist aim, of
crimes of genocide, crimes against humanity or war crimes;
f. the public dissemination or public distribution, or the production or storage aimed
at public dissemination or public distribution, with a racist aim, of written, pictorial
or other material containing manifestations covered by paragraphs 18 a, b, c, d
and e; …
23. The law should provide for effective, proportionate and dissuasive sanctions for
the offences set out in paragraph 18 …. The law should also provide for ancillary
or alternative sanctions ….
20. The Committee of Ministers’ Declaration on freedom of political debate in
the media, adopted in February 2004, holds that defamation or insult by the
media should not lead to prosecution, “unless the seriousness of the violation of
the rights or reputation of others makes it a strictly necessary and proportionate
penalty, especially where other fundamental rights have been seriously violated
through defamatory or insulting statements in the media, such as hate speech”
(emphasis added).
7
21. In its Recommendation 1805 (2007) on blasphemy, religious insults and
hate speech against persons on grounds of their religion, the Parliamentary
Assembly of the Council of Europe considers that “national law should only
penalise expressions about religious matters which intentionally and severely
disturb public order and call for public violence”.
8
3. National legislation on blasphemy, religious insults
and inciting religious hatred
22. The Venice Commission collected the criminal law provisions of Council of
Europe member states relating to blasphemy, religious insults and incitement to reli-
gious hatred.
9
This information is contained in document CDL-AD(2008)026add
7
.
The criminalisation of defamation on the ground of race, colour, language, religion, nationality, or
national or ethnic origin recommended by the ECRI does not conflict with the modern trends towards
decriminalisation of defamation, which concerns more particularly the cases of criticism of politicians
and other public figures.
8
.
Assembly debate on 29 June 2007, recommendation adopted by the Assembly on 29 June 2007.
See also Res(2006)1510 on Freedom of expression and respect for religious beliefs, adopted by the
Assembly on 28 June 2006. See also the statement of the Human Rights Commissioner: “Do not crim-
inalise critical remarks against religions”, of 11 June 2007, available at the commissioner’s website
at www.commissioner.coe.int.
9
.
The criminal legislation of several states also imposes limitations on the freedom of association and
assembly with a view to preventing hate speech.

The relationship between freedom of expression and freedom of religion
19
(see Appendix I, p. 149). The commission also sought more specific and detailed
information about the legislation and legal practice in a selected number of mem-
ber states (Albania, Austria, Belgium, Denmark, France, Greece, Ireland, the
Netherlands, Poland, Romania, Turkey and the United Kingdom); this information
is contained in document CDL-AD(2008)026add2. The commission’s analysis, set
out hereinafter (see Appendix II, p. 229), is based on this information.
23. Most states penalise the disturbance of religious practice (for instance, the
interruption of religious ceremonies).
Blasphemy
24. Blasphemy is an offence in only a minority of member states (Austria,
Denmark, Finland, Greece, Italy, Liechtenstein, the Netherlands, San Marino).
10
It must be noted in this context that there is no single definition of “blasphemy”.
In the Merriam-Webster Dictionary, blasphemy is defined as: 1: the act of insult-
ing or showing contempt or lack of reverence for God b: the act of claiming
the attributes of deity; 2: irreverence toward something considered sacred or
inviolable. According to the Committee on Culture, Science and Education, in
their report on blasphemy, religious insults and hate speech against persons on
grounds of their religion,
11
blasphemy can be defined as the offence of insulting
or showing contempt or lack of reverence for God and, by extension, towards
anything considered sacred. The Irish Law Reform Commission suggested a
legal definition of “blasphemy” as “Matter the sole effect of which is likely to
cause outrage to a substantial number of adherents of any religion by virtue of
its insulting content concerning matters held sacred by that religion”.
12
25. The penalty incurred for blasphemy is generally a term of imprisonment
(mostly, up to three, four or six months; up to two years in Greece for malicious
blasphemy) or a fine.
26. The offence of blasphemy is, nowadays, rarely prosecuted in European
states.
Religious insult
27. Religious insult is a criminal offence in about half the member states (Andorra,
Cyprus, Croatia, the Czech Republic, Denmark, Spain, Finland, Germany,
13
Greece, Iceland, Italy, Lithuania, Norway,
14
the Netherlands, Poland, Portu-
gal, Russian Federation, Slovak Republic, Switzerland, Turkey and Ukraine),
10
.
The introduction of the criminal offence of blasphemy is being discussed in Ireland in order to
implement Article 40 paragraph 6.1(I) of the Constitution.
11
.
Doc. 11296, 8 June 2007.
12
.
There exist several other definitions: see Angela Evenhuis, Blasphemous Matter: Blasphemy, Defa-
mation of Religion and Human Rights, Magenta Foundation, 2008, p. 8.
13
.
In Germany it is a condition that the offender has disturbed the public peace for the offence to
materialise. Similarly, in Portugal the offender is required to have breached the peace.
14
.
Prosecution of religious insults is only done when it is in the public interest to do so.

Blasphemy, insult and hatred
20
whereas insult as such is generally considered as a criminal or administrative
offence in all countries.
28. Although there is no general definition of “religious insult”, the relevant Euro-
pean provisions appear to cover the different concepts (often at the same time)
of “insult based on belonging to a particular religion” and “insult to religious
feelings”.
29. The penalty incurred is generally a term of imprisonment, varying signifi-
cantly amongst member states and ranging from a few months (four or six) to
one, two, three and even five years (in Ukraine). A pecuniary fine is always an
alternative to imprisonment.
Negationism
30. Negationism, in the sense of public denial of historic crimes is an offence in
a few countries (Austria, Belgium, France, Switzerland). In other countries such
as Germany, certain activity amounting to negationism may come within the
definition of the offence of incitement to hatred.
Discrimination
31. Discriminatory treatment of various kinds, including on religious grounds, is
prohibited at constitutional level in all Council of Europe member states. Some
states also have specific laws or provisions against such discrimination.
32. In some countries, the commission of any crime with an ethnic, racial, reli-
gious or similar motive constitutes a general aggravating circumstance (for
example in France, Georgia, Italy, Luxembourg, Sweden, Spain and Ukraine).
In some countries, certain specific crimes (for instance, murder) are aggravated
by a racial or similar motive (as in Belgium, France, Georgia and Portugal).
Incitement to hatred
33. Practically all Council of Europe member states (except for Andorra and San
Marino) provide for an offence of incitement to hatred.
15
However, in some of
15
.
There is no generally recognised definition of “incitement to hatred” or “hate speech”. The
Committee of Ministers, in its Recommendation No. R (1997) 20, provides the following working
definition: “the term ‘hate speech’ shall be understood as covering all forms of expression which
spread, incite, promote or justify racial hatred, xenophobia, anti-Semitism or other forms of hatred
based on intolerance, including: intolerance expressed by aggressive nationalism and ethnocentrism,
discrimination and hostility against minorities, migrants and people of immigrant origin.” The Euro-
pean Court of Human Rights referred to “all forms of expression which spread, incite, promote or just-
ify hatred based on intolerance (including religious intolerance)” in its Gunduz v. Turkey judgment of
4 December 2003, paragraph 40. Hate speech is not a so-called “hate crime”. Hate crimes always
comprise two elements: 1) a criminal offence committed with 2) a bias motive. As speech would not
be a crime without the bias motive, it lacks the first essential element of hate crimes. However, “direct
and immediate incitement to criminal acts” is prohibited in all member states: in those countries where
what is penalised is not incitement to hatred as such, but incitement to violent acts or through violent
acts, such incitement would qualify as a hate crime. General and specific penalty enhancements

The relationship between freedom of expression and freedom of religion
21
these countries (among them Austria, Cyprus,
16
Greece, Italy
17
and Portugal) the
law punishes incitement to acts likely to create discrimination or violence, not
incitement to mere hatred. In some states (like Lithuania), the law penalises both
(but incitement to violence carries more severe penalties).
34. In most member states, the treatment of incitement to religious hatred is a
subset of incitement to general hatred, the term “hatred” generally covering
racial, national and religious hatred in the same manner,
18
but at times also
hatred on the ground of sex or sexual orientation, political convictions, lan-
guage, social status or physical or mental disability. In Georgia, Malta, Slovakia
and “the former Yugoslav Republic of Macedonia”, religion is not specifically
foreseen as a ground for hatred.
35. In several states (among them Armenia, Bosnia and Herzegovina, Latvia,
Montenegro, Serbia, Slovenia, Ukraine), the fact that the incitement to hatred
has been committed through – or has actually provoked – violence, constitutes
an aggravating circumstance.
36. In the majority of member states (with the exception of Albania, Estonia,
Malta, Moldova, Montenegro, the Netherlands, Poland, Serbia, Slovenia and
Ukraine – and the United Kingdom, but with the exception of one’s private
dwelling), the incitement to hatred must occur in public. In Armenia and France,
the fact that the incitement is committed in public represents an aggravating
circumstance.
37. In Austria and Germany, the incitement to hatred must disturb the public
order in order for it to become an offence. In Turkey, it must clearly and directly
endanger the public.
38. Some states provide for specific, more stringent or severe provisions relating
to incitement to hatred through the mass media (such as Armenia, Azerbaijan,
Czech Republic, Romania).
(see para. 32 above) also qualify as hate crime legislation. See OSCE/ODIHR Hate Crime Laws:
A Practical Guide, available at www.osce.org/item/36671.html?ch=1263.
16
.
In Cyprus, incitement to acts which are likely to cause discrimination, hatred or violence is
penalised.
17
.
In Italy, the law distinguishes between incitement to commit discriminatory acts and incitement to
commit violent acts.
18
.
In General Policy Recommendation No. 7, the ECRI uses “racism” to mean “the belief that a
ground such as race, colour, language, religion, nationality or national or ethnic origin justifies con-
tempt for a person or a group of persons, or the notion of superiority of a person or a group of per-
sons”; The ECRI uses “direct racial discrimination” to mean “any differential treatment based on a
ground such as race, colour, language, religion, nationality or national or ethnic origin, which has no
objective and reasonable justification.” It must also be noted that the judges in Strasbourg have stated
that “no difference in treatment which is based exclusively or to a decisive extent on a person’s eth-
nic origin is capable of being objectively justified in a contemporary democratic society built on the
principles of pluralism and respect for different cultures.” (European Court of Human Rights, Timishev
v. Russia judgment of 13 December 2005 [final on 13 March 2006], paragraph 58).

Blasphemy, insult and hatred
22
39. The intention to stir up hatred is generally not a necessary element of the
offence, but it is so in Cyprus, Ireland, Malta, Portugal, Ukraine and England
and Wales. In some member states, recklessness is taken into account too. In
Ireland, for example, it is a defence for the accused to prove not to have
intended to stir up hatred or not to have intended or not to have been aware
that the words, behaviour or material concerned might be threatening, abusive
or insulting. In Italy, the words, behaviour or material in question must stir up,
or be intended to stir up, or be likely to stir up hatred. In Norway, the offence
of incitement to hatred may be committed willingly or through gross negligence.
40. The maximum prison sentence incurred for incitement to hatred varies
significantly (from one year to ten years) among member states:
19
one year
(Belgium, France, the Netherlands); eighteen months (Malta); two years
(Austria, Cyprus, Czech Republic, Denmark, Georgia, Iceland, Ireland, Lithuania,
Slovenia, Sweden); three years (Azerbaijan, Bulgaria, Croatia, Estonia, Hungary,
Italy, Latvia, Moldova, Norway, Poland, Slovakia, Spain, Turkey); four years
(Armenia); five years (Bosnia and Herzegovina, Germany, Monaco, Montene-
gro, Portugal, Serbia, “the former Yugoslav Republic of Macedonia”, Ukraine);
ten years (Albania). In all countries, a prison term is alternative to or cumulative
with a pecuniary fine.
4. General remarks
Scope of the reflection
41. The Parliamentary Assembly requested an overview of the legislation of the
Council of Europe member states in regard to religious offences in the context of
reciprocal limitations of freedom of expression and freedom of religion.
42. The following questions arise:
•
Is there a need for specific supplementary legislation in this area?
•
To what extent is criminal legislation adequate and/or effective for the pur-
pose of bringing about the appropriate balance between the right to free-
dom of expression and the right to respect for one’s beliefs?
•
Are there alternatives to criminal sanctions?
Criminal legislation as a basis for interference with freedom of expression
43. Freedom of expression, guaranteed by Article 10 of the European Conven-
tion on Human Rights (ECHR), constitutes one of the essential foundations of a
democratic society and one of the basic conditions for its progress and for each
individual’s self-fulfilment. Subject to paragraph 2 of Article 10, it is applicable
not only to “information” or “ideas” that are favourably received, or regarded
19
.
Information on penalties is not available for all states.

The relationship between freedom of expression and freedom of religion
23
as inoffensive or as a matter of indifference, but also to those that offend, shock
or disturb.
20
44. A democracy should not fear debate, even on the most shocking or anti-
democratic ideas. It is through open discussion that these ideas should be coun-
tered and the supremacy of democratic values be demonstrated. Mutual under-
standing and respect can only be achieved through open debate. Persuasion
through open public debate, as opposed to ban or repression, is the most demo-
cratic means of preserving fundamental values.
45. Article 10.2 of the ECHR provides for the possibility of imposing formalities,
conditions, restrictions or penalties on freedom of expression, as are prescribed
by law and are necessary in a democratic society in pursuit of specifically listed
legitimate interests.
46. In the commission’s view, however, in a true democracy, imposing limita-
tions on freedom of expression should not be used as a means of preserving
society from dissenting views, even if they are extreme. Ensuring and protecting
open public debate should be the primary means of protecting inalienable fun-
damental values like freedom of expression and religion at the same time as pro-
tecting society and individuals against discrimination. It is only the publication or
utterance of those ideas that are fundamentally incompatible with a democratic
regime because they incite to hatred that should be prohibited.
47. Measures and acts to ensure respect for the religious beliefs of others pur-
sue the aims of “protection of the rights and freedoms of others” and “protect-
ing public order and safety”. These aims can justify restrictions on the right to
freedom of expression.
21
Indeed, the European Court of Human Rights has held
that, in order to ensure religious peace, states have an obligation to avoid as
far as possible expressions that are gratuitously offensive to others and thus an
infringement of their rights, and which therefore do not contribute to any form
of public debate capable of furthering progress in human affairs.
22
Respect for
the religious feelings of believers can legitimately be thought to have been vio-
lated by provocative portrayals of objects of religious veneration or offensive
attacks on religious principles and dogmas; these may in certain circumstances
be regarded as malicious violation of the spirit of tolerance, which must also be
a feature of a democratic society.
23
48. There is a view that, to the extent that religious beliefs concern a person’s
relation with the metaphysical, they can affect the most intimate feelings and
20
.
European Court of Human Rights, Giniewski v. France, judgment of 31 January 2006,
paragraph 43.
21
.
See, inter alia, European Court of Human Rights, Murphy v. Ireland, judgment of 10 July 2003,
paragraph 64.
22
.
European Court of Human Rights, Otto-Preminger-Institut v. Austria, judgment of 20 Septem-
ber1994, paragraph 56.
23
.
Ibid., paragraph 47.

Blasphemy, insult and hatred
24
may be so complex that an attack on them might cause a disproportionately
severe shock. In this respect, it is argued that they differ from other beliefs, such
as political or philosophical beliefs, and it is argued that they deserve a higher
degree of protection.
24
49. At any rate, the concepts of pluralism, tolerance and broadmindedness
on which any democratic society is based mean that the responsibility that is
implied in the right to freedom of expression does not, as such, mean that an
individual is to be protected from exposure to a religious view simply because it
is not his or her own.
25
The purpose of any restriction on freedom of expression
must be to protect individuals holding specific beliefs or opinions, rather than to
protect belief systems from criticism. The right to freedom of expression implies
that it should be allowed to scrutinise, openly debate and criticise, even harshly
and unreasonably, belief systems, opinions and institutions, as long as this does
not amount to advocating hatred against an individual or groups.
50. Restrictions on the right to freedom of expression must be made “in accord-
ance with the law”. The nature and quality of the domestic legislation are there-
fore important, and so are the interpretation and application of the law, which
depend on practice. Domestic law is interpreted and applied by domestic
courts, which therefore play a vital role in bringing about the balance of interests
and deciding whether an interference with the right to freedom of expression is
necessary in a democratic society, and notably whether it is proportionate to the
legitimate aims pursued.
51. Member states enjoy a certain, but not unlimited, margin of appreciation in
that respect. The absence of a uniform European concept of the requirements of
the protection of the rights of others in relation to attacks on religious convictions
broadens the contracting states’ margin of appreciation when regulating free-
dom of expression in relation to matters liable to offend intimate personal convic-
tions within the sphere of morals or religion.
26
What is likely to cause substantial
offence to persons of a particular religious persuasion will vary significantly from
time to time and from place to place, especially in an era characterised by an
ever growing array of faiths and denominations: state authorities are therefore
better placed than the international judge to appreciate what is “necessary in a
democratic society”.
27
52. When looking into the extent of permissible restrictions on freedom of
expression, the commission stresses that a distinction can be drawn between, on
the one hand, works of art (in whatever form, such as painting, sculpture, instal-
lation, music, including pop music, theatre, cinema, books or poetry), and, on
24
.
See contribution by N. Alivizatos, “Art and religion: the limits of liberalism”, on p. 73.
25
.
European Court of Human Rights, Murphy v. Ireland, judgment of 10 July 2003, paragraph 72.
26
.
European Court of Human Rights, Giniewski v. France, judgment of 31 January 2006, para-
graph 44; Aydin Tatlav v. Turkey, judgment of 2 May 2006, paragraphs 26, 27.
27
.
European Court of Human Rights, Murphy v. Ireland, judgment of 10 July 2003, paragraph 67.

The relationship between freedom of expression and freedom of religion
25
the other hand, statements or publications expressing an opinion (for instance,
speech that is audible in public, journalism, public speaking or television/radio
debate). However, a work of art may contain political comment, and an osten-
sibly political expression may also be or become accepted as art. In respect
of both forms of expression, therefore, restrictions will only be possible if they
cause an undue interference in a guaranteed right of another person or group
as per Article 17 of the ECHR, having regard to the permissible limitations in
Article 10.2 of the ECHR.
53. Before proceeding with the analysis of the forms of interference with free-
dom of expression, the commission wishes to underline that what it may be
necessary to limit in a democratic society is not the freedom of artistic or intel-
lectual or other expression in itself, but the manner and extent of circulation of
the intellectual or artistic product (the ideas expressed, the work of art created,
the book or articles written, the cartoon drawn and so on). This explains why it
is, at least theoretically, possible to hold accountable for incitement to hatred or
religious insults not only and not even primarily the author of a statement or work
of art, but also those who have directly or indirectly contributed to the circulation
of such statement or work of art: a publisher, an editor, a broadcaster, a journal-
ist, an art dealer, an artistic director or a museum manager.
54. There exist several forms of sanction of freedom of expression,
28
including:
•
administrative fines;
•
civil law remedies, including liability for damages;
•
restraints on publication of periodicals, magazines, newspapers or books,
or on art exhibitions; or criminal sanctions, both fines and imprisonment.
55. Criminal sanctions related to unlawful forms of expression which impinge
on the right to respect for one’s beliefs, which are specifically the object of this
report, should be seen as last resort measures to be applied in strictly justifi-
able situations, when no other means appears capable of achieving the desired
protection of individual rights in the public interest.
56. It is beyond doubt that hate speech towards members of other groups includ-
ing religious groups “is in contradiction with the Convention’s underlying values,
notably tolerance, social peace and non-discrimination”. Consequently, the author
of hate speech “may not benefit from the protection afforded by Article 10 of the
Convention”. This arises by virtue of Article 17 of the Convention, which provides
that:
Nothing in [the] Convention may be interpreted as implying for any State, group
or person any right to engage in any activity or perform any act aimed at the
28
.
Similarly, freedom of assembly and association may be restricted in order to protect the rights
of others.

Blasphemy, insult and hatred
26
destruction of any of the rights and freedoms set forth herein or at their limitation to
a greater extent than is provided for in the Convention.
29
No one is allowed to abuse his or her right to freedom of expression to destroy
or unduly diminish the right to respect for the religious beliefs of others.
57. Hate speech thus justifies criminal sanctions. Indeed, the pan-European intro-
duction of sanctions against incitement to hatred has a very strong symbolic value,
which goes beyond the objective difficulty of defining and prosecuting the crime of
incitement to hatred. This trend is in accordance with General Policy Recommen-
dation No. 7 on national legislation to combat racism and racial discrimination,
produced by the European Commission against Racism and Intolerance (ECRI).
Similarly, the European Court of Human Rights has stated:
as a matter of principle it may be considered necessary in certain democratic
societies to sanction or even prevent all forms of expression which spread, incite,
promote or justify hatred based on intolerance (including religious intolerance), pro-
vided that any “formalities”, “conditions”, “restrictions” or “penalties” imposed are
proportionate to the legitimate aim pursued.
30
58. The application of hate legislation must be measured in order to avoid an
outcome where restrictions, which potentially aim at protecting minorities against
abuses, extremism or racism, have the perverse effect of muzzling opposition
and dissenting voices, silencing minorities and reinforcing the dominant political,
social and moral discourse and ideology.
59. The need for specific criminal legislation prohibiting blasphemy and religious
insults is more controversial. There are two opposite views on this: one advocat-
ing the repeal of legislation on blasphemy and religious insult altogether; and
one advocating introduction of the offence of religious insult or even the specific
offence of “incitement to religious hatred”.
60. In this respect, it is worth recalling that it is often argued that there is an
essential difference between racist insults and insults on the ground of belonging
to a given religion: whereas race is inherited and unchangeable, religion is not,
and is instead based on beliefs and values that the believer will tend to hold as
the only truth. This difference has prompted some to conclude that a wider scope
29
.
See European Court of Human Rights, Pavel Ivanov v. Russia, dec. 20 February 2007; see also
Günduz v. Turkey, judgment of 14 December 2003, paragraph 41, where the Court states that
“Furthermore, as the Court noted in Jersild v. Denmark (judgment of 23 September 1994, Series A
No. 298, p. 5, paragraph 35), there can be no doubt that concrete expressions constituting hate
speech, which may be insulting to particular individuals or groups, are not protected by Article 10
of the Convention”. In the case of Norwood v. the United Kingdom, the Court stated that “a general,
vehement attack against a religious group, linking the group as a whole with a grave act of terrorism,
is incompatible with the values proclaimed and guaranteed by the Convention, notably tolerance,
social peace and non-discrimination” (Norwood v. the UK (dec.), No. 23131/03, 16 Novem-
ber 2004). See also European Court of Human Rights, Garaudy v. France, dec. 24 June 2003, and
Lawless v. Ireland, judgment of 1 July 1961, Series A No. 3, p. 45, paragraph 7.
30
.
European Court of Human Rights, Gunduz v. Turkey, judgment of 14 December 2003,
paragraph 40.

The relationship between freedom of expression and freedom of religion
27
of criticism is acceptable in respect of a religion than in respect of a race. This
argument presupposes that, while ideas of superiority of a race are unaccept-
able, ideas of superiority of a religion are acceptable, because it is possible for
the believer of the “inferior” religion to refuse to follow some ideas and even to
switch to the “superior” religion.
61. In the commission’s opinion, this argument is convincing only insofar as
genuine discussion is concerned, but it should not be used to stretch unduly the
boundaries between genuine “philosophical” discussion about religious ideas
and gratuitous religious insults against a believer of an “inferior” faith. On the
other hand, it cannot be forgotten that international instruments and most domes-
tic legislation put race and religion on an equal footing as forbidden grounds for
discrimination and intolerance.
62. The Parliamentary Assembly – noting that, in the past, national law and
practice concerning blasphemy and other religious offences often reflected the
dominant position of particular religions in individual states – has considered
that “in view of the greater diversity of religious beliefs in Europe and the demo-
cratic principle of the separation of state and religion, blasphemy laws should be
reviewed by member states and parliaments” and that “blasphemy, as an insult
to a religion, should not be deemed a criminal offence. A distinction should be
made between matters relating to moral conscience and those relating to what is
lawful, and between matters which belong to the public domain and those which
belong to the private sphere.”
31
63. The commission agrees with this view.
64. The commission does not consider it necessary or desirable to create an
offence of religious insult (that is, insult to religious feelings) simpliciter, without
the element of incitement to hatred as an essential component.
32
Neither does
the commission consider it essential to impose criminal sanctions for an insult
based on belonging to a particular religion.
33
If a statement or work of art does
not qualify as incitement to hatred, then it should not be the object of criminal
sanctions.
31
.
Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Recommendation 1805 (2007) on blasphemy,
religious insults and hate speech against persons on grounds of their religion.
32
.
This finding does not appear to comply fully with UN Human Rights Council Resolution 7/19 of
27 March 2007 on “Defamation of religion”, which reads as follows: “[the Human Rights Council] …
also urges States to provide, within their respective legal and constitutional systems, adequate protec-
tion against acts of hatred, discrimination, intimidation and coercion resulting from the defamation
of any religion, to take all possible measures to promote tolerance and respect for all religions and
their value systems and to complement legal systems with intellectual and moral strategies to combat
religious hatred and intolerance”.
33
.
In its General Policy Recommendation No. 7, the ECRI recommends that public insults and defam-
ation against a person or a grouping of persons on the grounds of their race, colour, language,
religion, nationality, or national or ethnic origin be penalised. The commission recalls in this respect
that the offences of “insult” and “defamation” exist in every member state and can be used, subject to
all the relevant legal conditions, also in cases of public insults and defamation on religious grounds.

Blasphemy, insult and hatred
28
65. It is true that penalising insult to religious feelings could give a powerful
signal to everyone, both potential victims and potential perpetrators, that gra-
tuitously offensive statements and publications are not tolerated in an effective
democracy.
66. On the other hand, the commission reiterates that recourse to criminal law,
which should of itself be reserved in principle to cases when no other remedy
appears effective, should only take place with extreme caution in the area of
freedom of expression.
67. In addition, one has to be aware of certain difficulties with enforcement of
criminal legislation in this area. The intention of the accused speaker or author,
the effects of his or her action and the political, social or scientific context in
which the contested statements or publications are made constitute elements that
may be problematic to evaluate and balance for the prosecuting authorities and
the courts. For this reason or for reasons of opportunity within the discretion-
ary powers of the prosecuting authorities, new, specific legislation might raise
expectations concerning prosecution and conviction that will not be met. More-
over, too activist an attitude on the part of the latter authorities may place the
suspect persons or groups in the position of underdog, and provide them and
their goal with propaganda and public support (the role of martyrs).
68. It is true that the boundaries between insult to religious feelings (even blas-
phemy) and hate speech are easily blurred, so that the dividing line, in an insult-
ing speech, between the expression of ideas and the incitement to hatred is often
difficult to identify. This problem, however, should be solved through an appro-
priate interpretation of the notion of incitement to hatred rather than through the
punishment of insult to religious feelings.
69. When it comes to statements, certain elements should be taken into consid-
eration in deciding if a given statement constitutes an insult or amounts to hate
speech: the context in which it is made; the public to which it is addressed;
whether the statement was made by a person in his or her official capacity,
in particular if this person carries out particular functions. For example, with
respect to a politician, the Strasbourg Court has underlined that “it is of crucial
importance that politicians in their public speeches refrain from making any
statement which can provoke intolerance.”
34
This call on responsible behaviour
does not, of itself, unduly limit the freedom of political speech, which enjoys a
reinforced protection under Article 10 of the ECHR.
35
On the other hand, how-
ever, it has to be pointed out that, in most legal systems, politicians enjoy certain
immunities for their official statements.
70. As concerns the context, a factor which is relevant is whether the statement
(or work of art) was circulated in a restricted environment or widely accessible
34
.
European Court of Human Rights, Erbakan v. Turkey, judgment of 6 July 2006, paragraph 64.
35
.
European Court of Human Rights, Incal v. Turkey, judgment of 9 June 1998, paragraph 46.

The relationship between freedom of expression and freedom of religion
29
to the general public, whether it was made in a closed place accessible with
tickets or exposed in a public area. The circumstance that it was, for example,
disseminated through the media bears particular importance, in the light of the
potential impact of the medium concerned. It is worth noting in this respect that
“it is commonly acknowledged that the audiovisual media have often a much
more immediate and powerful effect than the print media; the audiovisual media
have means of conveying, through images, meanings which the print media are
not able to impart.”
36
71. The commission notes in addition that circumstances as regards publication
have changed since the arrival of the Internet. It is now possible to communicate
instantly to a vast number of people in the world at large. Therefore, the power
to incite to hatred is far greater than in pre-Internet days. Furthermore, publica-
tion is now much less in the control of the author or publisher, who may find it
impossible to limit publication in the manner he or she would have originally
intended.
72. As concerns the content, the Venice Commission wishes to underline that
in a democratic society, religious groups must tolerate, as other groups must,
critical public statements and debate about their activities, teachings and beliefs,
provided that such criticism does not amount to incitement to hatred and does
not constitute incitement to disturb the public peace or to discriminate against
adherents of a particular religion.
73. Having said so, the Venice Commission does not support absolute liber-
alism. While there is no doubt that in a democracy all ideas, even though
shocking or disturbing, should in principle be protected (with the exception, as
explained above, of those inciting hatred), it is equally true that not all ideas
deserve to be circulated. Since the exercise of freedom of expression carries
duties and responsibilities, it is legitimate to expect from every member of a
democratic society to avoid, as far as possible, wordings that express scorn or
are gratuitously offensive to others and infringe their rights.
74. It should also be accepted that when ideas which, to use the formula used
by the Strasbourg Court, “do not contribute to any form of public debate cap-
able of furthering progress in human affairs”
37
cause damage, it must be pos-
sible to hold whoever expressed them responsible. Instead of criminal sanctions,
which in the Venice Commission’s view are only appropriate to prevent incite-
ment to hatred, the existing causes of action should be used, including the pos-
sibility of claiming damages from the authors of these statements. This conclusion
does not prevent the recourse, as appropriate, to other criminal law offences,
notably public order offences.
36
.
European Court of Human Rights, Jersild v. Denmark, judgment of 23 September 1994,
paragraph 31.
37
.
European Court of Human Rights, Otto-Preminger-Institut v. Austria, judgment of 20 Septem-
ber 1994, paragraph 49.

Blasphemy, insult and hatred
30
75. Whether damage has been suffered and, if so, the extent of such damage,
is for the courts to determine (including the matter of whether the action is pos-
sibly barred by parliamentary immunity). Courts are well placed to enforce rules
of law in relation to these issues and to take into account the facts of each situa-
tion; they must reflect public opinion in their decisions, or the latter risk not being
understood and accepted, and to lack legitimisation.
76. The Venice Commission underlines, however, that it must be possible to criti-
cise religious ideas, even if such criticism may be perceived by some as hurting
their religious feelings. Awards of damages should be carefully and strictly justi-
fied and motivated, and should be proportional, lest they should have a chilling
effect on freedom of expression.
77. It is also worth recalling that an insult to a principle or a dogma, or to a
representative of a religion, does not necessarily amount to an insult to an indi-
vidual who believes in that religion. The European Court of Human Rights has
made clear that an attack on a representative of a church does not automatically
discredit and disparage a sector of the population on account of their faith in the
relevant religion,
38
and that criticism of a doctrine does not necessarily contain
attacks on religious beliefs as such.
39
The difference between group libel and
individual libel should be carefully taken into consideration.
78. A legitimate concern which arises in this respect is that only the religious
beliefs or convictions of some would be given protection. It might be so on
account of their belonging to the religious majority or to a powerful religious
minority, or their being recognised as a religious group. It might also be the case
on account of the vehemence of their reactions to insults: a reasonable fear of
uncontrollable reactions could lead to specific caution in respect of Muslims, for
example.
79. In different societies it can indeed be observed that there are different sen-
sitivities which affect the interpretation of, in the past, the offences of blasphemy
and religious insult and, nowadays, the offence of incitement to hatred.
80. Certain individuals have undoubtedly shown increasing sensitivities in this
regard and reacted violently to criticism of their religion. The commission accepts
that, in the short term, these sensitivities may be taken into due account by the
national authorities when, in order to protect the rights of others and to preserve
social peace and public order, they are to decide whether or not a restriction to
freedom of expression is to be imposed and implemented.
81. It must be stressed, however, that democratic societies must not become host-
age to these sensitivities, and freedom of expression must not indiscriminately
retreat when facing violent reactions. The threshold of sensitivity of certain
38
.
European Court of Human Rights, Klein v. Slovakia, judgment of 31 October 2006, paragraph 51.
39
.
European Court of Human Rights, Giniewski v. France, judgment of 31 January 2006,
paragraph 51.

The relationship between freedom of expression and freedom of religion
31
individuals may be too low in certain specific circumstances, and incidents may
even happen in places other than, and far away from, those where the original
issue arose, and this should not become of itself a reason to prevent any form
of discussion on religious matters involving that particular religion: the right to
freedom of expression in a democratic society would otherwise be jeopardised.
82. The commission considers that any difference in the application of restric-
tions to freedom of expression with a view to protecting specific religious beliefs
or convictions (including as regards the position of a religious group as victim as
opposed to perpetrator) should either be avoided or duly justified.
83. A responsible exercise of the right to freedom of expression should endeav-
our to respect the right to respect for religious beliefs or convictions of others.
In this and other areas, sensible self-censorship could help to strike a balance
between freedom of expression and ethical behaviour. Refraining from uttering
certain statements can be perfectly acceptable when it is done in order not to
hurt gratuitously the feelings of other persons, whereas it is obviously unaccept-
able when it is done out of fear of violent reactions.
84. As important as the role of the courts may be in deciding whether a state-
ment amounted to incitement to hatred or whether damages are incurred, the
commission is of the opinion that the relationship between freedom of expression
and freedom of religion should not per se be regulated through court rulings,
but, first and foremost, through rational consultation between people, believers
and non-believers.
40
85. For this reason, the recommendations of the Parliamentary Assembly of the
Council of Europe, the ECRI and many others as to the need to promote dialogue
and encourage an ethic of communication for both the media and religious
groups should be taken up with urgency. Education leading to better under-
standing of the convictions of others and to tolerance should also be seen as an
essential tool in this respect.
86. In the long term, every member of a democratic society should be able to
express in a peaceful manner his or her ideas, no matter how negative, on other
faiths or beliefs or dogmas. Constructive debates should take place as opposed
to dialogues of the deaf.
87. Mutual understanding and acceptance is perhaps the main challenge of
modern societies. Diversity is undoubtedly an asset; but cohabiting with people
of different backgrounds and ideas entails the need for everyone to refrain from
gratuitous provocation and insults. In the end of the day, it is the price to pay
for a new ethics of responsible intercultural relations in Europe and in the world.
40
.
See contribution by D. Christopoulos and D. Dimoulis, “Art can legitimately offend”, on p. 83.

Blasphemy, insult and hatred
32
5. Conclusions
88. The Venice Commission has examined the European legislation on blas-
phemy, religious insult and incitement to religious hatred, and has extensively
reflected on this matter, including at the international round-table conference on
Art and Sacred Beliefs: from Collision to Co-existence, which was held in Athens
on 31 January and 1 February 2008. The commission has reached the follow-
ing conclusions.
89. As concerns the question of whether or not there is a need for specific sup-
plementary legislation in the area of blasphemy, religious insult and incitement
to religious hatred, the commission finds:
a. That incitement to hatred, including religious hatred, should be the object of
criminal sanctions as is the case in almost all European states, with the exception
only of Andorra and San Marino. The latter two states should criminalise incite-
ment to hatred, including religious hatred. In the commission’s view, it would
be appropriate to introduce an explicit requirement of intention or recklessness,
which only a few states provide for.
b. That it is neither necessary nor desirable to create an offence of religious
insult (that is, insult to religious feelings) simpliciter, without the element of incite-
ment to hatred as an essential component.
c. That the offence of blasphemy should be abolished (which is already the case
in most European states) and should not be reintroduced.
90. As concerns the question of to what extent criminal legislation is adequate
and/or effective for the purpose of bringing about the appropriate balance
between the right to freedom of expression and the right to respect for one’s
beliefs, the commission reiterates that, in its view, criminal sanctions are only
appropriate in respect of incitement to hatred (unless public order offences are
appropriate).
91. Notwithstanding the difficulties with enforcement of criminal legislation in
this area, there is a high symbolic value in the pan-European introduction of
criminal sanctions against incitement to hatred. It gives strong signals to all
parts of society and to all societies that an effective democracy cannot bear
behaviours and acts that undermine its core values: pluralism, tolerance, respect
for human rights and non-discrimination. The application of legislation against
incitement to hatred must be done in a non-discriminatory manner.
92. In the commission’s view, instead, criminal sanctions are inappropriate in
respect of insult to religious feelings and, even more so, in respect of blasphemy.
93. Finally, as concerns the question of whether there are alternative options
to criminal sanctions, the commission recalls that any legal system provides for
other courses of action, which can be used in cases other than incitement to
hatred.

The relationship between freedom of expression and freedom of religion
33
94. However, as is the case with other problems of society, it is not exclusively
or even primarily for the courts to find the right balance between freedom of reli-
gion and freedom of expression, but rather for society at large, through rational
discussions between all parts of society, including believers and non-believers.
95. A new ethic of responsible intercultural relations in Europe and in the rest
of the world is made necessary by the cultural diversity in modern societies and
requires that a responsible exercise of the right to freedom of expression should
endeavour to respect the religious beliefs and convictions of others. Self-restraint,
in this and other areas, can help, provided of course that it is not prompted by
fear of violent reactions, but only by ethical behaviour.
96. This does not mean, however, that democratic societies must become hos-
tage to the excessive sensitivities of certain individuals: freedom of expression
must not indiscriminately retreat when facing violent reactions.
97. The level of tolerance of these individuals, and of anyone who would
feel offended by the legitimate exercise of the right to freedom of expres-
sion, should be raised. A democracy must not fear debate, even on the most
shocking or anti-democratic ideas. It is through open discussion that these
ideas should be countered and the supremacy of democratic values be demon-
strated. Mutual understanding and respect can only be achieved through open
debate. Persuasion, as opposed to ban or repression, is the most democratic
means of preserving fundamental values.
98. For this reason, in the commission’s opinion, the recommendations of the
Parliamentary Assembly of the Council of Europe, the ECRI and many others as
to the need to promote dialogue and encourage a communication ethic for both
the media and religious groups should be taken up by way of urgency. Educa-
tion leading to better understanding of the convictions of others and to tolerance
should also be seen as an essential tool in this respect.

II. Council of Europe texts
on respect for others’ culture and beliefs

37
Preamble