“ kafedrası Mövzu: “Dövlət və bələdiyyə idarəetməsi” kursunun predmeti və vəzifləri

2.5. Dövlət idarəçiliyində maraqların təmsilçiliyi


Dövlət idarəçiliyində həm subyektlər (idarəedən yarım sistemin elementləri), həm də obyektlər (yəni idarəolunan yarımsistem və onun elementləri) qarşılıqlı əlaqələr quraraq dövlətin aparıcı rolu altında fəaliyyət göstərirlər. Fəaliyyətin mühüm hərəkətverici qüvvəsini müxtəlif subyektlərin maraqları təşkil edir. Fərqli ierarxiya səviyyəsində yerləşən müxtəlif xarakterli sosial subyektlər idarəetmə sistemi çərçivəsində fəaliyyətlərini maraq üzərində qururlar və fəaliyyətin nəticələrinin səmərəliliyini məhz maraqlar səpkisində qiymətləndirirlər. İdarəetmə subyektlərinin maraqları idarəetmənin məqsədləri və metodlarında müəyyən formada nəzərə alınır. Bütövlükdə obyekti təmsil edən sosial subyektlərin də maraqları nəzərə alınır (xatırladaq ki, əhatə edən sosial sistemin elementləri də sosial subyektlərdir). Nəticə etibarilə, idarəetmə prosesində dövlət bütövlükdə cəmiyyətin maraqlarını təmsil etməyə və güdməyə çalışır. Beləliklə, vətəndaşların, qrupların və bütün əhalinin maraqlarının idarəetmədə təzahürlərini öyrənmək, onların növlərindən asılı olaraq təmsilçilik formalarını araşdırmaq vacib əhəmiyyət kəsb edir.
Ümumi halda bütün maraqlar toplusuna qrup maraqları və ya sosial maraqlar kimi baxmaq olar, çünki dövlətin idarəetmə təsirləri əksər hallarda fərdi və institusional deyil, məhz qrup səviyyəsində yerinə yetirilir. Bu səbəbdən ilk növbədə sosial maraqların növləri, sonradan onların təmsilçilik sistemi, növbəti addımda bu sistemin daxilində siyasi və funksional təmsilçilik və nəhayət, maraqların təmsilçiliyi üsulları kimi təsisatlanmış formalar sayılan lobbiçilik, korporativlik, maraq qrupları və “klientela” (məcburi müştərilik) kimi anlayışlarla tanış olmaq zəruridir.
Cəmiyyətdə ictimai qrupların iqtisadi, sosial, ideoloji, mədəni, etnik, ekoloji, ərazi, sahə, dini, özəl, kollektiv, fərdi və s. kimi çoxsaylı maraqları vardır ki, onların hər birinin müsbət sosial yük daşıması və əslində sosial nemət olması vacibdir.
Maraq təmsilçiliyi dövlət idarəçiliyi sistemində müxtəlif maraqların toqquşması əsasında münaqişələrin həlli və müxtəlif əhali qruplarının maraqlarının yaxınlaşması vasitəsidir. Dövlət və cəmiyyətin qarşılıqlı təsirləri sistemində miqyasına görə aşağıdakı sosial maraq növlərini ayırmaq məqsədəuyğundur: ictimai, dövlət, regional, milli, peşəkar, korporativ, fərdi (özəl).
Dövlət idarəetmə sistemində təmsilçiliyin əsas təsir edən subyektləri dövlət hakimiyyət orqanlarıdır. Qərarların işlənib hazırlanması və qəbuluna təsir etməklə təmsilçilik subyektləri dövlətin cəmiyyətlə daha sıx əlaqəsini təmin edirlər. Bununla cəmiyyət dövlət hakimiyyətini qoruyur və onu tənəzzüldən qorumaqla, zorakılığa əl atmadan öz səhvlərini düzəltməyə imkan yaradır.
Müasir cəmiyyətdə təmsilçilik subyektlərini təyin edərkən nəzərə almaq lazımdır ki, demokratik dövlətlərdə hüquq və siyasətin, mülkiyyət münasibətlərinin ilkin subyekti vətəndaşdır. Dövlət idarəetməsi ictimai hakimiyyətin fəaliyyət ifadəsi kimi siyasətlə bilavasitə qarşılaşır, hüquqdan çıxış edir və mülkiyyətə arxalanır. Bu baxımdan, vətəndaş dövlət idarəetməsinin elə subyekti olmalıdır ki, birincisi, bu idarəetmədə onun siyasi, iqtisadi və digər maraqları ifadə olunsun, ikincisi, bu maraqları vətəndaş məhz siyasi-hüquqi formalarda müdafiə edə bilsin.
Dövlət idarəetməsinin subyekti simasında həm fərdi vətəndaş, həm də hakim elita, bürokratiya (məmurlar zümrəsi) kimi müxtəlif insan birlikləri çıxış edə bilərlər. Onlar idarəetmə münasibətlərində müxtəlif qrupları təmsil edə bilərlər. Onların sosial statusu, siyasi institutlar və münasibətlər sistemində oynadıqları rolları və deməli, maraqları arasında fərqlər dövlət idarəetmə sistemində tutduqlan vəzifələrlə təyin edilir və onların dövlət orqanlarına təsir üsullarını müəyyənləşdirir. Dövlət idarəetməsi prosesində ilk növbədə aşağıdakı qüvvələrin maraqlarının təmin edilməsi baş verir: a) qərar qəbul edənlər b) qərarlara təsir edənlər c) qərarları icra edənlər.
Təmsilçilik sistemi vasitəsilə cəmiyyətin dövlət qərarını tələb edən ən ağrılı problemlərinin aktual sıyahısı formalaşır. Dövlət idarəçilik sistemində belə sosial təmsilçiliyin iki vəzifəsi vardır:

1. 
   dövlət və vətəndaşlar (cəmiyyət üzvləri) arasında vasitəçilik funksiyası - vətəndaşların konkret maraqlarını ifadə və müdafiyə etmək məqsədini güdür;
   
2. 
   dövlət qərarlarının hazırlanması dövründə, icra olunmasında, həm də vaxtı çatmış növbəti dəyişiklər prosesinə təkan vermək.
   

Birinci təmsilçilik növü siyasi təmsilçilikdir, əhalinin dövlət orqanlarının işində vasitəli və ya vasitəsiz iştirakı, o cümlədən, nümayəndəliyi və siyasi liderliyi formalarında həyata keçirilir.
İkincisi - dövlətin və maraq qrupları arasında şaxələnmiş və birbaşa siyasi seçkilərlə bağlılığı olmayan əlaqələr vasitəsilə ifadə olunur ki, buna funksional təmsilçilik deyilir. Təmsilçiliyin xarakteri və məzmunu çox böyük müxtəlifliklə səciyyələnir. Lakin qeyd edilən iki təmsilçilik növü arasında əlaqə və fərqi göstərmək vacibdir - birində o, fərdin siyasi həyatda iştirakı ilə, digərində isə xüsusi təmsilçilik qruplarının yaradılması vasitəsilə yerinə yetirilir. Hər iki növ sıx qarşılıqlı əlaqələrdədir və yalnız birlikdə dövlətin və cəmiyyətin adekvat qarşılıqlı təsirlər probleminin həllinə kömək edir.
Özlərinin həqiqi və ya yanlış maraqlarına müvafiq olaraq vətəndaşlar və onların təşkilatları (iqtisadi birliklər, həmkarlar təşkilatı, ictimai birliklər, qeyri-hökümət təşkilatları və.s.) öz tələblərini ifadə etmək üçün müxtəlif kanallardan istifadə edirlər və bu prosesi siyasi mübarizə və dövlət qərarlarının qəbulu sferalarına keçirirlər.
Dövlət idarəetməsində çatışmamazlıqlar aşkar ediləndə onların təhlili göstərir ki, əsl dərin səbəblər sosial maraqların təyin edilməsi və razılaşdırılması mexanizmlərinin zəif olmasından irəli gəlir. Bu mexanizmlərin başa düşülmüsi üçün maraqların təmsilçiliyi və dövlət aparatının daxili və xaricində üstünlüklərin razılaşdırılması üsullarının öyrənilməsi lazımdır. Maraq təmsilçiliyinin əsas üsullan aşağıdakılardır: qanunvericik, partiyalılıq, regionçuluq, korporativlik, lobbiçilik üsulu.
İctimai sistemin tələbatları və maraqları əsasən iki kanal vasitəsilə dövlət idarəçiliyində bir-biri ilə uzlaşırlar: partiya xətti ilə siyasi təmsilçilikdə və sosial-iqtisadi fəaliyyət subyektlərinin xətti ilə - funksional təmsilçilikdə. Bu səbəbdən nəzəriyyədə iki əlaqəli, lakin yenə də bir- birindən fərqli maraqların təmsilçiliyi yollarını seçirlər: 1) siyasi partiyaların aparıcı rol oynadıqlan seçki sistemi çərçivəsində elektoral (seçkilər) prosesdə təmsilçilik; 2) əsas hərəkətverici qüvvə kimi çıxış edən mütəşəkkil qruplar vasitəsilə birbaşa (vasitəsiz) funksional təmsilçilik. Hər iki təmsilçilik növü ictimai xarakter daşıyır və ən əhəmiyyətli dövlət qərarlarının qəbulu səviyyəsinə çıxırlar.
Parlament təmsilçiliyi daha geniş kontekstdən nəzərdən keçirilməlidir, çünki burada həm qanunverici-təmsilçilik hakimiyyəti, həm də bütövlükdə daha geniş ictimai qanunvericilik prosesi təmsil olunur. Əslində parlamentarizm ictimai hakimiyyət olaraq ictimai marağı dövlət marağı, milli maraq və sosial maraqların qovuşması zəminində həyata keçirməyə xidmət edir. Parlamentdə maraqların təmsilçiliyi bütün cəmiyyət miqyasında dövlət əhəmiyyəti kəsb edən xarakter daşıyır. Bu maraqların bələdçiləri millət vəkilləri - deputatlardır. Öz növbəsində bunların peşəkar dövlət aparatı təmsilçilərinə - məmurlara (konkret desək parlament məmurlarına) ehtiyaclarıvardır. Məsələyə belə yanaşma dövlət qərarlarının qəbulunda lobbiçiliyin xüsusi rolu ilə bağlı olur ki, o da cəmiyyətin siyasi sisteminin və əsasən onun xüsusi institutu kimi qanunvericilik hakimiyyətinin spesifık cəhətləri ilə əlaqəli olur.
Bunlardan biri maraq qruplarının partiya siyasəti sferasına daxil olmasıdır. Bu sfera zəif olduqda maraq qrupları öz üzərinə parlament fraksiyası vəzifəsini götürürlər və parlament komitələri və komissiyalarında fəaliyyət prosesində özləri üçün də fayda güdürlər. Belə qruplar iqtisadiyyatın iri sahələri, məsələn energetika, sənaye, nəqliyyat, maliyyə və.s. üzrə xüsusən fəal olurlar. Qanunverici lobbiçiliyi deputatlarla birbaşa təmas vasitəsilə həyata keçirilir və inkişaf etmiş ölkələrdə xüsusi dövlət tənzimlənməsi obyekti kimi qanunverici aktlar və hüquqi normativlər vasitəsilə idarə olunur. Bu münasibətlərin dövlət tərəfindən hüquqi tənzimlənməsi qeyri-qanuni təzyiqlər, səlahiyyətlərdən sui-istifadə, dövlət strukturlannm kriminallaşması kimi mənfı meyllərdən qorunmağa xidmət edir. Maraqlar təmsilçiliyi sisteminin öyrənilməsinin nəzəri əsası kimi rasional seçim nəzəriyyəsi (C.Bükkenen) çıxış edir. Bu nəzəriyyənin məğzi ondan ibarətdir ki, sosial əhəmiyyətli idarəetmə qərarları qəbul edən subyektlər bu prosesdə müəyyən marağa malik olaraq öz funksional faydalılığını maksimallaşdırmağa meylli olurlar. Xüsusi halda bu nəzəriyyə insanların hökümət strukturlarından öz mənafeləri naminə necə istifadə etdiklərini izah edir. İrəli sürülən əsas tezis isə ondan ibarətdir ki, fərdi önəmlik təşkil edən maraqlardan vahid ictimai maraq formalaşdırmaq mümkün deyildir ki, demokratiyanın başlıca meyarları təmin edilmiş olsun. Başqa sözlə desək, cəmiyyətin çoxsaylı fərqli qruplardan ibarət olduğu şəraitdə, maraqlar və rəylər mütləq münaqişə zəminli olurlar. Bu səbəbdən, bir tərəfdən, liderlərin və bürokratiyaların (idarəetmə aparatlarının) mübarizəsi idarəetmə təsirlərinin nəticəsini təyin edir. Digər tərəfdən, bu nəticələr dövlət orqanları və idarəetmə institutları ilə qarşılıqlı münasibətlər şəbəkəsinin təsiri nəticəsində formalaşır. Buradan isə dövlət idarəetməsinin ən aktual problemi sayılan siyasi seçim problemi əmələ gəlir. Onun mahiyyəti dövlətin cəmiyyət tərəfındən formulə edilən sorğulara verdiyi cavabların məzmunu ilə təyin edilməsindən ibarətdir.
İctimai siyasəti hakim elita və korporativ mütəşəkkil qruplar qarşılıqlı fəaliyyət prosesində işləyib hazırlayırlar. Məhz korporativ maraq təmsilçiliyi imkan verir ki, hər iki tərəf müəyyən sferalarda öz təsirlərini tam inhisar vəziyyətində həyata keçirsinlər. Bununla belə, koprorativ qruplar dövlət tərəfindən verilən imtiyazların əvəzində onlar üçün təyin edilmiş qərarlara riayət etməlidirlər. Bu yolla maraq qrupları dövlət qərarlarının qəbulu mexanizminə inteqrasiya olunurlar. Misal olaraq, “superprezident respublikası” modelinə müvafıq yaranan dövlət idarəçilik sistemini göstərmək olar. Burada qanunverici təmsilçilik institutlarının zəifləməsi hesabına hakimiyyətin dövlət başçısının əlində təmərküzləşməsi (konsentrasiyası) müşahidə olunur. Belə sistemlərdə cəmiyyətin geniş təbəqələrinin maraqlarının tarazlaşdırılması favoritizm və ya dövlət iradəsinin aparat-məmurçuluq ifadə üsulları vasitəsilə kompensasiya olunur. Belə sistem daha çox şəxsi hakimiyyətin təmin olunmasına yönələrək, əslində hakim dairələrin konsolida- siyasına xidmət etmir və bununla siyasi sistemdə və onun ardınca idarəçilik sistemində maraq ziddiyyətləri aradan qaldırlmaq əvəzinə genişlənir və kəskinləşir. Korporativ maraqlar sistemində “kliyentar” (müştərilik) asılılıqları müşahidə olunur. Klientela (o cumlədən, nəsillilik, qan qohumluğu, klanlar) formasına malik olan fərdi və kollektiv muxtar-şaquli əlaqələrin saziş (razılaşma) münasibətləri bu asılılıqların təməlini yaradır. Hakimiyyət resurslarının qeyri-bərabər paylanması patemalist dövlətdən fərqli olaraq kliyentel münasibətlərin yaranmasına gətirib çıxarır.
Qeyd edək ki, ən yeni dövrdə müşahidə olunan qanunauyğunluq - siyasi təmsilçiliyin əvəzində funksional təmsilçiliyin ön plana çıxmasıdır və siyasi partiyaların yerini maraq qrupları tutmağa başlamışdır, dövlət bürokratiyası isə qanunverici hakimiyyəti kənara sıxışdırır.
Dövlət hakimiyyəti orqanlarının formalaşması mərhələsində artıq öz təsirlərini göstərməyə başlayan korporativ maraqlarıntə zahürü çoxsaylı sosial qrupların, maliyyə-iqtisadi və sənaye dairələrinin, siyasi partiyaların və sosial cəhətdən fəal olanların (gənclər, feministlər, “yaşıllar” və s.) müxtəlif səviyyəli hakimiyyət strukturlarına daxil olma cəhdləri ilə xarakterizə olunur. Ən çox korporativ təzyiq qanunvericilik orqanlarına seçki kampaniyaları ərəfəsində hiss olunur.
Yekun olaraq qeyd edək ki, sosial cəhətdən səbəbləndirilən təmsilçilik institutlarının əhəmiyyəti dövlət idarəçilik mexanizmlərinin vətəndaş cəmiyyətinin inkişaf meyllərinə uyğunlaşmasına xidmət etməkdən ibarətdir. Müxtəlif təmsilçilik formalarının genişlənməsi və inkişafı dövlət idarəçiliyinin səmərəliliyinin ən vacib meyarlarından biridir.
Dövlət idarəetmə sistemində maraq təmsilçili institutunun mənası ondan ibarətdir ki, bu institut bir çox sosial qüvvələr və maraqlara bölünmüş cəmiyyətdə məqsədyönlülük, düşünülmüş əlaqələndirilmə, ictimai idarəetmənin və insanların fəaliyyətinin bir-birinə uyğunlaşdırılmasını təmin edir.