“ kafedrası Mövzu: “Dövlət və bələdiyyə idarəetməsi” kursunun predmeti və vəzifləri

Şəkil. 5.1 Klassik idarəetmə tsikli (dövrü)
İdarəetmə funksiyalarına nə dərəcədə xırdalıqlarına qədər baxmaqdan asılı olaraq bu sxem daha geniş ola bilərdi, lakin ümumi prinsip əvvəlki kimi qalmış olacaqdır: idarəetmə fəaliyyətinin uğurlu olmasının zəruri şərti 1) idarəetmə tsiklinə (dövrünə) bütün funksiyaların (funksiya qruplarının) hökmən daxil olması, 2) onların yerinə yetirilmə ardıcıllığının qorunub saxlanılması. Bu baxımdan klassik hakimiyyətlərin bölgüsü sxemini idarəetmə tsiklinin (dövrünün) fazalan kimi aşağıdakı qaydada təsvir edə bilərik.
Beləliklə, hakimiyyətlərin bölgüsü dövlət hakimiyyətinin və idarəetməsinin ən yüksək səviyyədə təşkilinin funksional ixtisaslaşdırılmasından ibarətdir.
Şaquli bölgü mərkəzi, regional, yerli və yerli özünüidarəetmə səviyyələrinin müəyyənləşdirilməsini tələb edir.
Dövlət idarəetməsinin funksional strukturunun xarakterinə və quruluşuna çox müxtəlif amillər təsir göstərir: idarə olunan obyektlərin özünüidarəetmə səviyyəsi, yerli özünüidarəetmənin inkişaf səviyyəsi, dövlət quruluşunun forması, idarəetmə forması, dövlətin özünün demokratiklik, sosial yönümlülük, hüquqilik kimi xüsusiyyətləri və.s. Buna görə də, dövlət idarəetməsinin funksional strukturunda bir tərəfdən rasionallıq və səmərəliliyin, digər tərəfdən isə dəyişən məqsədlərə uyğunlaşa bilmək və çevikliyin təmin olunmasında real çətinliklər mövcud olur. Səmərəliliyin və rasionallığın təmin olunması xüsusi ilə çətin məsələdir, çünki dövlət idarəetməsinin hər bir funksiyası dövlət orqanlarının idarəetmə funksiyaları vasitəsi ilə reallaşdırılmalı, yəni idarəetmə təsirləri dəqiq və sürətli qaydada şaquli “keçicilik” xassəsinə malik olmalıdır. Bu “keçicilik” elə olmalıdır ki, mərkəzdə yaranan idarəedici təsirlər yuxarıdan aşağıya hərəkət edərkən deformasiya olunmamalı və lazımi qaydada diferensiallaşmalı və konkretləşməlidir. Buradan isə icra hakimiyyəti vertikalının, hüquqi tənzimləmənin, qanuniliyin, dövlət qulluqçularının peşəkar hazırlığının və.s. aktuallığı irəli gəlir. Belə şəraitdə dövlət idarəetməsinin funksional strukturunun formalaşdırılmasında sistemli-funksional metodun (yanaşmanın) mühüm əhəmiyyəti vardır. Onun qayda və tələblərinə əməl olunması idarəetmə funksiyalarının obyektivləşdirilməsinə imkan verir, çünki onların müəyyənləşdirilməsi prosesi aşağıdan - idarəolunan obyektlərin tələbat və maraqlarından irəli gəlməlidir. Bu sahədə mövcud olan problemlər kifayət qədər obyektiv xarakterlidir ki, onların da mahiyyəti qısaca olaraq uyğun idarəolunan obyektlər tərəfindən təmin olunan ictimai tələbatların xarakteri, təşkili və həcmi ilə müəyyənləşdirib bilir. Tələbatların bu xüsusiyyətləri isə idarəolunan obyektlərin fəaliyyət texnologiyası, onların ixtisaslaşması və kooperasiyası məsələsini meydana çıxarır. Qeyd edək ki, idarəolunan obyektlərin bir çoxunun xüsusi və qarışıq mülkiyyətdə olması, onların azad bazar iqtisadiyyatı şəraitində və xidmət sferasında fəaliyyət göstərməsi vəziyyəti prinsipcə çox da dəyişmir. İstənilən halda dövlət ictimai prosesləri müşahidə etmək, bu proseslərin müəyyən olunmuş normalar (qaydalar) çərçivəsində gedişinə nəzarət etmək, bunlarda vətəndaşların hüquq və azadlıqlarına əməl olunmasını təmin etmək məcburiyyətindədir. Bu isə о deməkdir ki, dövlət orqanlarının hər bir səviyyəsi (həlqəsi) elə idarəetmə funksiyalarını (zəruri həcmdə) həyata keçirə və idarə olunan obyektlərə təsir edə bilər ki, bunlar bilavasitə iradəsini həmin orqanların ifadə etdiyi əhalinin tələbatlarını və maraqlarını təmin edirlər. Bu yanaşmanı aşağıdakı kimi sadə ifadə etmək olar: təkin xüsusinin, xüsusinin isə ümuminin taleyini həll etməsinə yol vermək olmaz. Uyğun olaraq, hər bir yuxarı səviyyə dövlət idarəetmə orqanı yalnız elə funksiyaları öz üzərinə götürməlidir ki, bunların yerinə yetirilməsinə aşağı səviyyənin imkanı çatmır (subsidiarlıq prinsipi).
İkinci aspekt isə dövlət orqanlarının idarəetmə funksiyalarının hüquqi rəsmiləşdirilməsi və onların dövlət orqanlarının səlahiyyətinə verilməsi ilə bağlıdır. Məlumdur ki, dövlət orqanlarının qarşısında qoyulmuş məqsədlər və bu məqsədlərə nail olmaq üçün onların həyata keçirdiyi idarəetmə funksiyaları aydın və əsaslı şəkildə həmin orqanların səlahiyyətlərində göstərilməlidir. Bu halda dövlət orqanının nə üçün yaradıldığı və real olaraq necə fəaliyyət göstərdiyi aydın olur. Dövlət orqanının idarəetmə sferasında nəyi və necə etməli olduğu ilə bağlı belə qeyri-müəyyənlik ona gətirib çıxarır ki, güclü idarəetmə aktivliyi görüntüsünün olmasına baxmayaraq (minlərlə insanlar səhərdən axşama qədər məşğul olur) idarəolunan obyektlər əhəmiyyətli idarəetmə təsirlərini hiss etmirlər. Dövlət orqanlarının idarəetmə funksiyalarının hüquqi xüsusiyyətləri və uyğun olaraq bu funksiyaların dövlət orqanlarının səlahiyyətlərində təsbit olunması bilavasitə praktiki məsələdir, çünki bu dövlət orqanının hüquqi statusunun təkmilləşdirilməsinə və onların idarəetmə fəaliyyətini yaxşılaşdırmasına gətirib çıxarır.
Sistemli yanaşma metodikası dövlət idarəetməsinin funksional strukturunun müxtəlif həlqələri üçün idarəetmə funksiyalarının tipik modellərinin əsaslandırılması məsələsinin həllinə də imkan verir. Belə ki, idarəolunan obyektlər və ya onların sahə və ərazi alt sistemləri nə qədər özünəməxsus olsalar da, onlarda dövlət orqanlarının bir və ya bir neçə səviyyəsinə xas olan müəyyən tələbatlar və idarəedici təsirlər çoxluğunu, bunlara uyğun idarəetmə funksiyaları toplusunu ayırmaq olar. Bir çox ölkələrdə sənaye sahələrinin, aqrar sektorun, sosial-mədəni sahələrin dövlət idarəçiliyinin tipik sxemlərinin işlənib hazırlanması və praktiki mənimsənilməsi təcrübəsi mövcuddur. Dövlət orqanlarının idarəetmə funksiyalarının bir tərəfdən idarəetmənin məqsədləri ilə, digər tərəfdən isə idarəolunan obyektlərin idarəetmə tələbatlan ilə razılaşdırılmış qaydada seçilmiş belə kombinasiyası dövlət idarəetməsinin təsirliliyinə çox kömək edir. Məhz dövlət orqanlarının idarəetmə funksiyalarının təsnifatına əsaslanan belə peşəkar modelləşdirmə dayanıqlı funksiyaları dəyişkənlərdən, ümumini xüsusidən, daxilini xaricidən, uzunmüddətlini qısamüddətlidən və.s. ayırmağa imkan verir. Bu isə köhnəlmiş idarəetmə funksiyalarını ləğv etməyə, yeni, perspektiv funksiyaların daxil edilməsinə və bununla da hər bir tarixi məqamda dövlət idarəetməsinin funksional strukturunun ictimai tələbatlara və gözləmələrə uyğunluğuna nail olmağa imkan verir.
Dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturu. Məlumdur ki, dövlət idarəetməsinin subyekti kimi bütövlükdə dövlət çıxış edir. Lakin bu heç də о demək deyildir ki, onun hər bir orqanı, müəssisə, idarə və təşkilatı hökmən idarəetmədə iştirak edir. Dövlətin funksiyalarının müxtəlifliyi, onun cəmiyyətlə əlaqələrinin müxtəlifliyi ayrı-ayrı dövlət orqanlarının, onların bölmələrinin və qulluqçularının fəaliyyətinin müxtəlif istiqamətli və müxtəlif xarakterli olmasını, onların dövlət-idarəedici təsirlərinin formalaşması və reallaşmasındakı iştirak dərəcəsinin və üsullarının müxtəlifliyini müəyyənləşdirir.
Dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturunun sisteməmələgətirici elementi kimi dövlət orqanı çıxış edir. Elmi ədəbiyyatda dövlət orqanının müxtəlif xüsusiyyətlərinə rast gəlmək olar: Dövlət orqanı - funksional xüsusiyyətlərə (dövlətin müəyyən funksiyalarını yerinə yetirən struktur kimi); sosioloji xüsusiyyətlərə (ictimai əmək bölgüsü yolu ilə dövlət idarəetməsinin uyğun sferasında cəmiyyət tərəfindən üzərinə qoyulmuş dövlət tapşırıqlarını yerinə yetirmək üçün təşkil olunan kollektiv kimi); hüquqi xüsusiyyətlərə (müəyyən struktura (kollektivə) zəruri səlahiyyət və funksiyaların və ya dövlət-hakimiyyət səlahiyyətlərinin verildiyini göstərən), təşkilati xüsusiyyətlərə (verilmiş strukturun dövlət aparatına mənsub olduğunu, onun quruluşunu, yəni elementlərinin təşkili və qarşılıqlı əlaqələrini göstərən) malikdir. Burada biz yalnız dövlət orqanının təşkilati xüsusiyyətləri və onların dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturuna təsirlərinə diqqət yetirəcəyik.
Beləliklə, dövlət orqanı üzərinə qoyulmuş məqsəd və funksiyaları həyata keçirmək üçün dövlət tərəfindən formal qaydada yaradılmış vahid hakimiyyət strukturudur. Dövlət orqanmı dövlət mülkiyyəti əsasında iqtisadi fəaliyyət göstərən dövlət müəssisəsindən; bir qayda olaraq, sosial və mənəvi xidmətlər göstərən dövlət idarələrindən, adətən ictimai həyatın müxtəlif sferalarında təşkilati funksiyaları yerinə yetirən dövlət təşkilatlarından fərqləndirmək lazımdır. Dövlət orqanlarında idarəetmə qərarları və hərəkətləri, digərlərində isə maddi, sosial və mənəvi məhsullar və xidmətlər yaradılır və reallaşdırılır. Konstitusiyaya görə, hakimiyyət bölgüsünün mövcud olduğu dövlətlərdə dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturu müxtəlif dövlət orqanlarının demokratik əsaslarla idarəetmə proseslərinə cəlb olunduğu sistem təşkil edir.
Konstitusiya ilə hakimiyyət bölgüsünün (üfüqi istiqamətdə çəkindirmə və tarazlaşdırma mexanizmləri təmin olunmaqla qanunverici, icra və məhkəmə hakimiyyətinə və şaquli istiqamətdə mərkəzi, regional, yerli dövlət idarəetmə və yerli özünüidarəetmə orqanları) həyata keçirildiyi dövlətlərdə dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturu özünəməxsus quruluşa malik olur ki, bu da idarəetmə proseslərinə demokratik əsaslarla müxtəlif dövlət orqanlarının və ictimai sistemin komponentlərinin cəlb olunmasına imkan verir. Çünki demokratiya şəraitində dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturu xalqın (ölkənin bütün vətəndaşlarının) həqiqi suverenliyini və hakimiyyətin yeganə mənbəyi olmasını təmin etməlidir.
Dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturunun əsasmı icra hakimiyyəti orqanları təşkil edir. Bu orqanlar dövlət aparatının praktiki olaraq bütün idarəetmə informasiyasını və mühüm dövlət məcburetmə vasitələrini özündə cəmləşdirən ən iri həcmli və ən mürəkkəb hissəsini əhatə edir. İcra hakimiyyəti idarəetmə informasiyasının (xüsusilə direktiv, məcburi informasiyanın) qəbul olunduğu ən yüksək hakimiyyət səviyyəsindən icra hakimiyyəti orqanlarının bütün ierarxiyası və yerli özünüidarəetmə üzrə yayılmasını, diferensasiya olunması və konkretləşməsini, bu informasiyanın icraçıya qədər çatdırılmasını və onun davranışının uyğun tələblərə (normalara) tabe etdirilməsini təmin etməli olan şaxələnmiş və hər şeyi əhatə edən vertikala malik olmalıdır.
Qeyd etmək lazımdır ki, dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturunda yerli özünüidarəetmə öz idarəetmə obyektinə, səlahiyyətlərinə, təşkilolunma prosedur və formalarına, maddi-maliyyə təminatına, heyətinin fəaliyyət texnologiyalarına və digər elementlərinə malik xüsusi alt sistem kimi çıxış edir. Lakin bu alt sistem “aşağıdan” hakimiyyətin mənbəyi və daşıyıcısı olan əhali ilə (o cümlədən, yuxarı idarəetmə orqanlarına münasibətdə), “yuxarıdan” isə dövlət hakimiyyət orqanları ilə bağlıdır. Bu isə dövlətin, cəmiyyətin və dövlət idarəetməsinin sistemliliyini qoruyub saxlayan və möhkəmləndirən amildir.
Dövlət hakimiyyətinin nümayəndəli orqanları və uyğun olaraq şaquli istiqamətdə icra hakimiyyəti orqanları arasındakı təşkilati əlaqələrin qiymətləndirilməsində müxtəlif yanaşmalar müşahidə olunur. Bəziləri belə hesab edir ki, nümayəndəli orqanlar guya dövlət idarəçiliyində iştirak etmir və hətta icra hakimiyyəti orqanlarına heç bir təsir göstərmirlər. Təşkilati əlaqələrin belə şərhi ilə razılaşmaq olmaz. Birincisi, bu orqanların qarşılıqlı asılılığı çəkindirmə və tarazlaşdırma mexanizmləri vasitəsi ilə özünü göstərir ki, bu da kadr məsələlərinin həlli və qanunların qəbulu zamanı xüsusilə hiss olunur. İkincisi, nümayəndəli orqanlar büdcə vasitəsi ilə, о cümlədən maliyyə, kredit, vergi və digər tənzimləmə vasitələrindən istifadə etməklə icra hakimiyyətlərinə kifayət qədər təsir göstərir və bir çox hallarda onların fəaliyyətini məqsədəuyğun şəkildə istiqamətləndirilər. Üçüncüsü, nümayəndəli orqanlar qanunların və digər normativ aktların qəbul olunması yolu ilə ictimai həyatın hüquqi əsaslarını formalaşdırır və icra hakimiyyəti orqanlarının fəaliyyəti üçün normativ baza yaradırlar. Belə qarşılıqlı asılılıqları inkar etmək, üfüqi təşkilati əlaqələrin əhəmiyyətini qiymətləndirməmək dövlət idarəetməsi kimi mürəkkəb, sistemli ictimai hadisənin mahiyyətini azaltmaq olardı. Bu həm də dövlət idarəetməsini zəiflətmək olardı, çünki bu halda həmin orqanlar arasında əməkdaşlıq, qarşılıqlı dəstək əvəzinə rəqabət və qarşıdurma yarana bilər.
Məhkəmə sistemi ilə dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturunun münasibətləri məsələsində vahid fikir mövcud deyildir. Hakimiyyətlərin bölgüsü prinsipi bəzilərinin belə qənaətə gəlməsinə səbəb olur ki, məhkəmələr (hətta prokurorluq) idarəedici təsirlərin formalaşdırılması və reallaşdırılmasında iştirak etmirlər. Lakin yaddan çıxarmaq lazım deyil ki, məhkəmələr şikayət qaydasında idarəetmə qərarlarını dayandıra və ya ləğv edə bilər, vətəndaşların müraciəti əsasında idarəetmə qərarlarından fərqlənən və ya hətta ona zidd olan öz aktlarını qəbul edə bilərlər. İdarəetmə qərarlarının qanuniliyinə nəzarət hüququ isə prokurorluğa verilmişdir. Hüquqi dövlətdə məhkəmə müdafiəsinin həcmi kifayət qədər geniş, məhkəmə aktlarının nüfuzu kifayət qədər yüksək olur. Buna görə də, məhkəmələrin və prokurorluğun dövlət-idarəetmə proseslərinə təsirini nəzərə almamaq məqsədəuyğun olmazdı.
Beləliklə, əgər dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturu kimi yalnız ənənəvi olaraq sırf idarəetmə ilə məşğul olan icra hakimiyyəti orqanlarını deyil, həm də idarəetməyə təsir edən təşkilati əlaqələr sistemini də qəbul etsək, onda etiraf etmək lazımdır ki, bu struktur praktiki olaraq bütün dövlət hakimiyyəti orqanlarının, dövlət-idarəedici təsirlərin formalaşması və reallaşdırılmasında bu və ya digər dərəcədə iştirak edən yerli özünüidarəetmə orqanlarının müxtəlif təzahürlərini, cəhətlərini, asılılıqlarını da idarəetmə prosesinə daxil edir.
Dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturunda müxtəlif elementlərin yerləşməsi və qarşılıqlı fəaliyyəti, onların üfüqi və şaquli asılılığı, əlaqə formaları və imkanları bir çox obyektiv və subyektiv, xarici və daxili amillərin təsirindən asılıdır.
Dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturuna güclü və bir çox hallarda həlledici təsir göstərən amil idarəetmə obyektinin vəziyyəti və yerləşdirilməsidir. İdarəetmə subyekti özündə ictimai sistemin bütün elementlərini və əlaqələrini əks etdirməməlidir. Burada aktual idarəetmə obyektlərinin müəyyənləşdirilməsi və onların idarəedici parametrlərinə təsirin təmin olunması kifayətdir. Əgər bu iş yerinə yetirilmişsə və dövlət bu və ya digər ictimai prosesin idarə olunması ilə bağlı funksiyaları öz üzərinə götürmüşsə, onda özünün təşkilati strukturunda bu proseslərlə zəruri qarşılıqlı əlaqələri nəzərə almalı və onlara tələb olunan idarəedici təsiri göstərə bilməlidir. Ənənəvi olaraq dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturunda obyekt əsasına görə idarəetmə orqanlarının müxtəlif bloklarını müəyyənləşdirirlər: a) iqtisadi proseslərin; b) sosial-mədəni proseslərin; c) inzibati-siyasi proseslərin idarə olunması. Bu baxımdan hər şey idarə olunan obyektlərin idarəetmə tələbatlarının strukturundan asılı olur.
Dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturuna münasibətdə dövlətin ictimai funksiyaları, onun yürütdüyü dövlət siyasəti və bunun əsasında meydana çıxan dövlət idarəetməsinin məqsəd və funksiyaları obyektiv amillər kimi çıxış edirlər. Aydındır ki, dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturunda cəmləşdirilən təşkilati potensial о qədər olmalıdır ki, bu dövlətin siyasi, sosial, iqtisadi və beynəlxalq funksiyalarının hər birinin rasional, tam və səmərəli şəkildə yerinə yetirilməsinə kifayət edə bilsin. Dövlət siyasətinin əsas istiqamətlərindən hər birinin də təşkilati təminatına ciddi ehtiyac vardır. Nəhayət, dövlət idarəetməsinin məqsəd və funksiyaları da müəyyən təşkilati imkanlara əsaslanmalıdır.
Dövlət idarəetməsinin özündə olan daxili şərtlər və amillər də çox şeyi müəyyənləşdirir. Bu, hər şeydən əvvəl dövlət aparatında çalışan, siyasi və inzibati dövlət vəzifələrini tutan insan potensialıdır. İdarəetmə kadrlarının zəif hazırlığı və peşəkarlığının aşağı olması adətən dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturun mürəkkəbləşməsinə gətirib çıxarır. Daxili amillərdən biri də dövlət idarəetməsinin informasiya təminatıdır ki, bu da bir tərəfdən idarəetmə obyektlərinin tələbatlarının və maraqlarının uyğun şəkildə əks etdirilməsi ilə, digər tərəfdən isə idarəetmə subyektlərinin idarəetmə resurslarının cəmləşdirilməsi və dövlət idarəetməsinin məqsəd və funksiyalarının praktiki reallaşdırılmasına yönəldilməsi ilə bağlıdır.
Daxili amillərdən biri də dövlət idarəetməsinin demokratikliyidir. Demokratiklik cəmiyyətə öz problem və tələblərini sərbəst şəkildə və daim dövlət (onun aparatı) qarşısında irəli sürməyə, idarəetməyə öz intellektual potensialını daxil etməyə, dövlət orqanlarını isə özünün idarəedici təsirlərinin ictimai faydalılığını hiss etməyə imkan verir. Nəhayət, dövlətin təşkilati strukturuna təsir edən amillərdən biri də dövlət idarəetmə üslubudur. Bu, idarəetmə kadrlarının idarəetmənin müasir elmi metodları və texniki vasitələrini mənimsəmək və bunlardan daha rasional və səmərəli idarəetmə məqsədi ilə istifadə etmək bacarığından ibarətdir.
Dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturunun qurulmasında bir sıra təşkilati əsaslardan istifadə olunur ki, bu da aşağıdakı kimi struktur tiplərini formalaşdırır: xətti, funksional, xətti-funksional, proqram məqsədli, matris tipli və.s.
Xətti əsas elə strukturlar yaradır ki, bu zaman dövlət orqanlarının şaquli, bir istiqamətli tabeçiliyi üstünlük təşkil edir və bu da yekun olaraq ciddi ierarxiya piramidasını əmələ gətirir. Burada adətən daha çox vahid rəhbərliyə əməl olunur ki, bu zaman hər bir şaquli idarəetmə səviyyəsində bir nəfər rəhbərlik etdiyi orqanda idarəetmə proseslərinin aparılmasını öz əlində cəmləşdirir. Bu struktur tipi icra üçün, hakimiyyət tələblərinin dəqiq şəkildə həyata keçirilməsi üçün əlverişlidir. Lakin burada əks əlaqələr zəif ifadə olunur ki, bu da onun universallığını və səmərəliliyini azaldır.
Funksional əsas xüsusi qaydada konkret idarəetmə funksiyalarını yerinə yetirməyə uyğunlaşdırılmış dövlət orqanlarının formalaşdırılmasına gətirib çıxarır. Bu, reallaşdırılan hər bir idarəetmə funksiyası üçün yüksək ixtisaslı mütəxəssislərdən ibarət aparat formalaşdırmağa imkan verir. Eyni zamanda, bu əsas funksiyalararası əlaqələndirmə kimi çox mürəkkəb problemin yaranmasına səbəb olur ki, bu da ayrı-ayrı idarəetmə funksiyalarının ixtisaslaşdırılmış şəkildə aparılmasının üstünlüklərini məhdudlaşdırır.
Xətti-funksional əsas xətti və funksional əsasların üstünlüklərini birləşdirməyi təmin edir və elə strukturların yaradılmasına imkan verir ki, burada orqanlardan bəziləri idarəetmə qərarlarını qəbul edir və hakimiyyətin gücündən istifadə etməklə onları həyata keçirir, digərləri isə onları məsləhətçi, statistik, planlaşdırıcı, əlaqələndirici və digər xüsusiyyətlərə malik informasiya ilə təmin edirlər. Nəticədə dövlət idarəçiliyinin səviyyəsi yüksəlir.

İdarəetmə obyektlərində özünüidarəetmə mexanizmlərinin inkişafı idarəetmə strukturları üçün yeni təşkilati əsasların axtarılmasını zəruri edir. Son onilliklərdə bir çox dövlətlərdə proqram-məqsədli əsas daha çox diqqəti cəlb edir ki, burada təşkilati strukturun əsası kimi hansısa bir məqsəd (məqsədlər) və ya kompleks proqram qəbul olunur, uyğun elementlər və onların qarşılıqlı əlaqələri bu məqsədə tabe etdirilir. Gözləmək olar ki, idarəetmənin, xüsusilə dövlət idarəetməsinin proqram-məqsədli strukturlarının böyük gələcəyi olacaqdır. Bu mənada matris strukturlarının da xüsusi rolu ola bilər.

Qəbul olunmuş struktur tipi bir qayda olaraq müəyyən ərazidə idarəetmə proseslərinə kompleks yanaşmanı təmin edən ərazi idarəetməsi ilə birlikdə və proqram-məqsədli strukturlarla, ayrı-ayrı problemlərin idarəetmə həlli ilə tamamlanmaqla dinamik inkişaf edən idarəetmə obyektlərinə çevik, adaptasiyalı yanaşmanı tətbiq etməyə və onların müxtəlifliyini bacarıqla əlaqələndirməyə imkan verir.
5.4. Dövlət idarəetmə orqanlarının təşkili xüsusiyyətləri
Dövlət orqanının dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturunda əsas sistem əmələgətirici element kimi qəbul olunması onun daxili təşkilini formalaşdıran (müəyyənləşdirən) tipik qarşılıqlı əlaqələrə xüsusi baxılmasını tələb edir. Elmi ədəbiyyatda qeyd edilir ki, idarəetmə strukturunun hər bir müstəqil vahidi aşağıdakıları təmin etməyə imkan verən xarici əlaqələrə malik olmalıdır:

• 
  qarşısına qoyulmuş məqsədlərə nail olmaq və ya funksiyaları yerinə yetirmək üçün hər bir idarəetmə orqanının məsuliyyətinin tamlığını;
  
• 
  müəyyən idarəetmə səviyyəsinin bütün həlqələrinin məqsədlərinin yuxan səviyyə məqsədlərinə nisbətən balanslaşdırılmış olmasını;
  
• 
  qarşıya qoyulmuş məqsədə nail olmaq üçün bütün idarəetmə funksiyalarının həm şaquli, həm də üfüqi istiqamətdə yerinə yetirilməsinin (qarşılıqlı əlaqəliliyinin) kompleksliliyinin təmin olunması;
  
• 
  yerinə yetirilən idarəetmə funksiyaları baxımından dövlət idarəetmə aparatının müxtəlif səviyyələrinin və həlqələrinin səylərinin daha rasional bölüşdürülməsi və əlaqələndirilməsinə (kooperasiyasına) nail olunması, onların təkrarlanmasının minimallaşdırılması və eyni zamanda, xətti-funksional və proqram-məqsədli struktur tiplərinin əsaslandırılmış qarşılıqlı fəaliyyətinin təmin olunması;
  
• 
  hər bir idarəetmə məsələsinin həlli zamanı hər bir idarəetmə səviyyəsində səlahiyyətlərin rasional şəkildə üfüqi istiqamətdə yenidən bölgüsü və şaquli istiqamətdə həvalə olunması hesabına hüquqların (səlahiyyətlərin) və məsuliyyətin konsentrasiyası (təmərküzləşməsi);
  
• 
  hər bir idarəetmə məsələsi ilə əlaqədar qərar qəbulu zamanı icraya nəzarətin təşkilati-iqtisadi mexanizmlərinin məsuliyyət və hüquqların (səlahiyyətlərin) həcminə tam uyğunluğunun təmin edilməsi.
  

Dövlət orqanı yaradılarkən (yenidən qurularkən) onun dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturundakı vəziyyətinə baxılmalı və bu zaman uyğun dövlət orqanlarının, xüsusilə icra hakimiyyəti funksiyalarmı reallaşdıran orqanların mövcud olan uyğun təsnifatına əsaslanılmalıdır. Dövlət idarəetmə sferasında fəaliyyət göstərən dövlət orqanlarının vahid təsnifatı yoxdur, belə ki, hər bir ölkədə və hər bir tarixi dövrdə bu orqanlar günün tələblərinə cavab verməlidir. Lakin müxtəlif tədqiqatlarda belə təsnifat aparmaq üçün müəyyən meyarlar təklif olunmuşdur ki, bunlar da aşağıdakılardan ibarətdir:

• 
  səlahiyyətlərinin ərazi miqyasına görə - hər bir orqan mərkəzi, regional orqanlara, onların yerli orqanlarına və yerli özünüidarəetmə orqanlarına bölünürlər;
  
• 
  aralarındakı qarşılıqlı tabeçilik prinsiplərinə görə - yuxarı və aşağı idarəetmə orqanları fərqləndirilir;
  
• 
  orqanın təşkil olunma qaydalarına görə - təşkil olunan (yuxarı orqan tərəfindən onun səlahiyyətləri çərçivəsində) və seçkili (əhali və ya nümayəndəli orqan tərəfindən) orqanlara bölünürlər;
  
• 
  səlahiyyətlərinin xarakter və məzmununa görə - ümumi, sahə və sahələrarası (funksional) səlahiyyətlərə malik orqanlar;
  
• 
  məsələləri həll etmək səlahiyyətlərinə görə - kollegial idarəetmə və vahid (təkbaşına) rəhbərlik orqanlarını fərqləndirirlər.
  

Maliyyələşdirmə mənbələrinə görə, bəzən büdcə orqanlarını və iqtisadi cəhətdən müstəqil orqanları (idarəolunan obyektlərdən ayırmalar hesabına) fərqləndirirlər. Lakin hesab olunur ki, hakimiyyətlə bağlı olan dövlət idarəetmə orqanları (geniş mənada) idarəetmənin keyfiyyətini şərtləndirən müəyyən stimullaşdırıcı asılılığı saxlasa da, yalnız büdcə orqanı olmalıdır.
Dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturu çoxsaylı dövlət orqanlarından ibarətdir ki, bunlar da bir-birindən fərqlənməklə yanaşı, bir sıra ümumi, tipik və eynilik təşkil edən cəhətlərə də malik olurlar. Eyni vəziyyətlə və yerinə yetirdikləri idarəetmə funksiyalarının uyğunluğu ilə xarakterizə olunan dövlət orqanlarını “dövlət idarəetmə sisteminin həlqəsi” anlayışı ilə ifadə edirlər. Bu və ya digər dövlət orqanının idarəetmə strukturunun hər hansı həlqəsinə aid edilməsi onun hüquqi statuslarının strukturları və xarici qarşılıqlı əlaqələrinin identikliyi (üst-üstə düşməsi) əlaməti ilə müəyyən olunur. Dövlət idarəetmə strukturunun həlqələri kimi aşağıdakıları ayırmaq olar: ölkə prezidenti, hökümət, digər mərkəzi icra hakimiyyəti orqanları, yerli icra hakimiyyəti orqanları, yerli özünüidarəetmə orqanları və s.
İdarə olunan sistem baxımından dövlət orqanları bu və ya digər ixtisaslaşmış əlamət üzrə birləşmiş bütöv bir tamla qarşılıqlı asılılıqda və qarşılıqlı fəaliyyətdə olur. Belə tamlıq dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturunda orqanların uyğun alt sistemini yaradır. Orqanların alt sistemlərinin çoxsaylı olmasına və müxtəlifliyinə baxmayaraq. onlar arasında alt sistemin ictimai prosesləri idarəetmədə yeri və rolunu müəyyənləşdirən bir sıra ümumi cəhətləri aşkar etmək olar:

• 
  alt sistemlərin tərkibinə səlahiyyətləri hansısa bir əsas əlamətə görə (iqtisadiyyat sahəsi, xidmət sferası, dövlət idarəetmə funksiyası, ərazi, kompleks proqram) müəyyənləşdirilmiş dövlət orqanları daxil edilir;
  
• 
  uyğun alt sistemə daxil olan orqanlar arasında birbaşa struktur-funksional subordinasiya əlaqələri yaradılır;
  
• 
  dövlət orqanlarının hər bir alt sistemi daxili mütəşəkkil (özünün xüsusi strukturuna malik), digər alt sistemlərdən ayrılmış və müəyyən mərkəzdən - bu alt sistemdəki ali orqan tərəfindən idarə olunur;
  
• 
  müəyyən alt sistemin orqanları və qarşılıqlı əlaqələri əhəmiyyətli dərəcədə dayanıqlığa, sabitliyə malik olur və kənarda (o cümlədən, dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturunda) özünəməxsus vahid tam kimi çıxış edir;
  
• 
  dövlət orqanlarının alt sistemi (və onun tərkibinə daxil olan komponentlər) idarəetmə obyektləri və dövlət orqanlarının digər alt sistemlər ilə xüsusi, yalnız ona xas olan qarşılıqlı fəaliyyət növlərinə malikdirlər.
  

Dövlət orqanlarının alt sistemi həm şaquli (mərkəzi icra hakimiyyəti orqanları), həm də üfüqi (şəhərin, rayonun ərazi idarəetmə orqanları) quruluşa malik olur. Hər bir alt sistemin imkan və məhdudiyyətlərinin rasional əlaqələndirilməsi, bir-birini tamamlaması və dövlət idarəetməsinin tarazlaşdırılmış təşkilati strukturunun formalaşdırılması tələb olunur. Bu, sistemin komponentlərinin qarşılıqlı əlaqələri ilə təmin olunur və beləliklə də alt sistemlərin tamlığına və onların təşkilati strukturda birləşdirilməsinə nail olunur. Ən əhəmiyyətli qarşılıqlı əlaqələr kimi aşağıdakıları xüsusi qeyd etmək olar:

• 
  struktur (quruluş) əlaqələri, bu əlaqələr vasitəsi ilə həm bütün təşkilati strukturun, həm də onun alt sistemlərinin, ayrı-ayrı orqanların, onların daxili təşkili və tərkibinin müəyyənləşdirilməsi və yenidən qurulması həyata keçirilir;
  
• 
  funksional əlaqələr, bu əlaqələr dövlət orqanlarının daxili idarəetmə funksiyalarının formalaşma və reallaşmasının, təşkilati strukturunun və onun tərkib hissələrinin tamlığını və dinamikliyini təmin edən kanalları əks etdirir;
  
• 
  “əks-əlaqə” tipli əlaqələr, bu əlaqələr müxtəlif həlqələrin və ayrı-ayrı orqanların aktivliyinə, hərəkətlərinin məqsədəuyğunluğuna daim nəzarət etməyə, onların obyektiv tələblərə uyğunluğunu yoxlamağa imkan verir;
  
• 
  informasiya əlaqələri, bu əlaqələr dövlət idarəetməsinin təşkilati struk­turunun bütün komponentləri arasında qarşılıqlı informasiya mübadiləsi üçün şərait yaradır.
  

Dövlət orqanının strukturu dedikdə, adətən onun bölmələrinin toplusu, onlarda mövcud olan vəzifələr, orqanın üzərinə qoyulmuş funksiya və səlahiyyətlərin bölmələr arasında bölüşdürülməsi sxemi, bu bölmələrin və vəzifələrin qarşılıqlı münasibətlər sistemi başa düşülür. Dövlət orqanının strukturu bu orqanın dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturunda tutduğu yerindən, səlahiyyətlərinin həcmi və məzmunundan və uyğun olaraq ictimai proseslərin idarə olunmasındakı rolundan asılıdır. Dövlət orqanının struk­turu tamamilə onun səlahiyyətlərinin həyata keçirilməsinə tabe olub, yuxarıdan aşağı qurulur.
Nəzərə almaq lazımdır ki, müxtəlif dövlət orqanlarının strukturları arasında təşkilati qarşılıqlı asılılıq mövcuddur. Mürəkkəb və sadə struktura malik orqanlar arasında xüsusi münasibətlər olur. Konkret dövlət orqanının strukturunun mahiyyəti yalnız onun idarəetmə obyektinin strukturu və digər dövlət orqanları ilə, о cümlədən müxtəlif funksional təyinatlı dövlət orqanları ilə əlaqələrinin açılması yolu ilə başa düşüb bilər. İdarəolunan obyektlərlə bilavasitə əlaqəli olan və ictimai proseslərə birbaşa təsir göstərən orqanlar: a) idarəolunan obyektlərin idarəedici təsirlərə olan zəruri tələblərinə cavab verən, b) yuxarı orqanlar tərəfindən edilən idarəedici təsirlərin diferensasiyası və gücləndirilməsini təmin edən struktura malik olmalıdır.
İerarxiyanın yuxarı pilləsində duran və idarə olunan obyektlərə digər orqanlar vasitəsi ilə dolayı yolla təsir göstərən dövlət orqanlarının strukturu bu məqsədlərə nail olmaq üçün uyğunlaşdırılmalıdır. Dövlət orqanının strukturu, eyni zamanda, onun öz aparatının fəaliyyətinin rasional təşkilini və səmərəli idarə olunmasını təmin etməlidir. Uyğun olaraq bu struktur bəzi tələblərə cavab verməli və müəyyən qaydalar əsasında formalaşmalıdır. Bu tələblər içərisində aşağıdakıları qeyd etmək olar: struktur mobil olmalı, operativlik tələbinə cavab verməli, qənaətcil olmalıdır.
Dövlət orqanının strukturunun formalaşması və qiymətləndirilməsi zamanı potensial idarəolunanlıq normasının müəyyənləşdirilməsi xüsusi əhəmiyyət kəsb edir. Bu norma verilmiş strukturun onun üzərinə qoyulmuş məqsədləri, funksiya və səlahiyyətləri yerinə yetirəcəyinə, uyğun prosesləri lazımi səviyyədə idarə edə biləcəyinə zəmanət verdiyini müəyyənləşdirməyə imkan verir. İdarəolunanlıq normasının müəyyənləşdirilməsinə tapşırılmış məsələlərlə müəyyən olunan, rəhbərin şəxsiyyətindən, heyətdən asılı olan, texniki xarakterli amillər təsir göstərir.
Əgər dövlət orqanının strukturuna onun rasionallığı və səmərəliliyi baxımından yanaşsaq, onda verilən səlahiyyətlərin uyğunluğu qənaətinə gəlmək üçün çoxsaylı amilləri, bəzən hətta bir-birinə zidd olan amilləri nəzərə al­maq lazım gəlir. Burada iki başlanğıc məqamı: səlahiyyətlərin reallaşdırılmasının təşkilati-hüquqi formasını və uyğun olaraq bu səlahiyyətləri lazımi formada reallaşdırmaq səlahiyyətlərinə malik rəhbər həlqəni nəzərə almaq lazım gəlir.
İxtiyari dövlət orqanının strukturunun qurulması zamanı birinci məsələ rəhbər həlqənin, yəni orqanın hüquqi statusuna görə idarəetmə qərarlarında öz əksini tapan hakimiyyət səlahiyyətlərinin istifadə olunması ilə bilavasitə bağlı olan dövlət vəzifələri çoxluğunun dəqiq müəyyənləşdirilməsindən ibarətdir. Kollegial dövlət orqanında bu, uyğun kollegiyanı - verilmiş orqanın rəhbər həlqəsini əmələ gətirən vəzifələrin tərkibindən ibarətdir. Təkbaşına rəhbərlik xarakterli dövlət orqanında isə bu, həmin orqanın rəhbəri və rəhbərin olmadığı vaxtlarda onun qərar qəbul etmək səlahiyyətləri verdiyi müavinlərindən biri ola bilər. Bəzən belə hesab edirlər ki, dövlət orqanının səlahiyyətləri onun struktur bölmələri arasında bölüşdürülməlidir. Lakin bu halda iradənin vahidliyi, qərarların məntiqiliyi və məsuliyyətin nizamlılığı pozulmuş olar. Qeyd edək ki, struktur bölmələri dövlət orqanının səlahiyyətlərini həyata keçirmir, yalnız rəhbər həlqənin fəaliyyətini təmin edirlər.
Strukturun təşkili zamanı nəzərə alınan ikinci məsələ orqanın bölmələrini elə təşkil etməkdən ibarətdir ki, bu bölmələr rəhbər həlqəyə dövlət orqanının səlahiyyətlərini tam həcmdə və keyfiyyətli icra etməyə şərait yaratsın. Bölmələrin təşkil edilməsində üfüqi və şaquli strukturlardan istifadə olunur. Analitiklər üfüqi strukturu daha rasional hesab edirlər, çünki bu struktur icraçını rəhbərlə yaxınlaşdırır, ünsiyyəti yaxşılaşdırır, çevikliyi və qarşılıqlı əvəzolunmanı təmin edir, vəzifələrin icra olunmasını qiymətləndirməyə imkan verir, məsuliyyəti aydınlaşdırır, xoş mühitin yaranmasına kömək edir. Lakin praktikada bölmələrin şaquli strukturlarından daha çox istifadə olunur ki, bu da rəhbər həlqənin üfüqi təşkilati əlaqələrinin zəifləməsinə, dövlət orqanının səlahiyyətlərinin həyata keçirilməsinə təsir göstərmək baxımından rəqabətin güclənməsinə, qrup maraqlarının dövlət orqanının ümumi maraqlarından üstün tutulmağa başlamasına gətirib çıxara bilər.
Bölmələrin yaradılması zamanı həll edilməli üçüncü məsələ vəzifələrin və iş yerlərinin müəyyənləşdirilməsindən ibarətdir.