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Marcelo Lopes de Moraes

2

Mirian Rumenos Piedade Bacchi

3

Resumo – O objetivo deste trabalho é analisar o uso do etanol como combustível no Brasil, desde as 

primeiras iniciativas até o momento atual, caracterizado pela expansão da produção para o Centro-

-Oeste e pela crise depois de 2008. Com a estabilidade do preço do petróleo e diante de problemas 

internos, como os relacionados ao abastecimento e ao fim dos subsídios governamentais, o Proál-

cool ficou ‘adormecido’ (1996–2002). Em 2003, inicia-se o segundo impulso ao etanol no Brasil, 

sendo esse período denominado ‘revolução-flex’ (2003–2008). Esse impulso ocorre num cenário de 

expansão da atividade canavieira para regiões que não as tradicionais. A partir de 2008, por uma 

série de motivos, essa fase de expansão torna-se fase de incerteza/estagnação (2009–2013), frus-

trando as expectativas do setor. O abandono do mecanismo de congelamento do preço da gasolina 

como instrumento de contenção inflacionária, somada a políticas governamentais de médio e longo 

prazos para uso de biocombustíveis, poderia resultar numa retomada de crescimento da atividade 

canavieira, especialmente no Centro-Oeste. A expansão nessa região depende, em grande medida, 

de investimentos em infraestrutura, como o álcoolduto.

Palavras-chave: Centro-Oeste, flex-fuel, histórico.

Ethanol: from the beginning to the current production phases

Abstract – The objective of this study was to analyze the use of ethanol as fuel in Brazil, from the first 

initiatives until the present time, which is characterized by the production expansion to the Central-West 

Region of Brazil and by the crisis after 2008. Due to the petroleum price stability and internal problems, 

such as the ones related to supply and the end of governmental subsidies, the Proácool program remained 

stagnant in 1996–2002. In 2003, a second effort to the use of ethanol in Brazil was initiated, this period 

being named ‘flex-revolution’ (2003-2008). This effort occurred in a scenario of expansion of sugar-cane 

production to non-traditional regions. From 2008, due to several reasons, the expansion phase became 

an “uncertain and stagnant period” (2009-2013), frustrating the sector expectations. The abandonment 

of the mechanism of gasoline price ‘freezing’ as a tool to hold back inflation, associated with medium 

and long term government policies for use of biofuels, could lead to a resumption of growth in sugarcane 

production, especially in the Central-West Region of Brazil. The expansion in this region depends, to a 

large extent, on investments in infrastructure, such as ethanol pipeline, for example.

Keywords: Central-West Region of Brazil, flex-fuel, history.

Etanol

Do início às fases 

atuais de produção

1

1 

Original recebido em 25/4/2014 e aprovado em 9/6/2014.

2 

Doutor em Economia Aplicada, professor adjunto da Universidade Estadual do Oeste do Paraná (Unioeste).  

E-mail: [e-mail]

3 

Doutora em Economia Aplicada, professora titular da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (Esalq/Usp). E-mail: [e-mail]

6

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Introdução

Introduzida no Brasil em 1532 pelos 

portugueses, a cana-de-açúcar foi fundamental 

para a formação econômica e a inserção do País 

no mercado internacional via exportações de 

açúcar. O “êxito dessa primeira grande empresa 

colonial agrícola europeia” (FURTADO, 2003, 

p. 15) deve-se às condições edafoclimáticas

4

 e 

às experiências portuguesas no desenvolvimento 

de técnicas de produção nas ilhas do Atlântico. 

Porém, depois de quase cinco séculos de ciclos 

de expansão e desaceleração, a importância 

histórica do setor reflete-se nos dias atuais, 

já que o País é o maior produtor mundial de 

cana-de-açúcar.

Por aproximadamente 400 anos, o princi-

pal produto extraído da cana-de-açúcar no Bra-

sil foi o açúcar. No entanto, independentemente 

de choques externos ou questões ambientais, o 

álcool-motor começou a ser utilizado há aproxi-

madamente 100 anos.

Antes do Brasil, a França se destacava em 

pesquisas que analisaram o uso do álcool em 

motores à explosão, bem como Inglaterra, Ale-

manha, Holanda e África do Sul. Posteriormente, 

em 1914, Henry Ford utilizou álcool em um Ford 

e em 1925 fez uma previsão que foi divulgada no 

The New York Times: o álcool seria o “combustí-

vel do futuro” (MARCOLIN, 2008).

Fatores relacionados à conjuntura interna-

cional, como a crise de 1929 e a Segunda Guerra 

Mundial, impulsionaram a produção interna do 

etanol no Brasil com caráter emergencial e tem-

porário. Mas esses estímulos foram importantes 

para que, novamente diante da conjuntura exter-

na desfavorável, o País lançasse um programa de 

substituição do petróleo importado.

Os choques do petróleo da década de 

1970 incentivaram, em âmbito mundial, a busca 

por fontes alternativas de energia, e o Brasil, uti-

lizando a estrutura canavieira utilizada principal-

mente na produção de açúcar, lança o Programa 

Nacional do Álcool (Proálcool). O programa 

trouxe ganhos econômicos ao reduzir a impor-

tação de petróleo, mas sua implementação e os 

efeitos no campo foram alvo de criticas

5

.

No fim da década seguinte, o programa 

entra em colapso, sendo a queda do preço do 

petróleo o principal responsável pela crise – ha-

via também fatores relacionados a problemas 

internos, como o desabastecimento e problemas 

com os carros movidos a álcool.

Um novo e grande impulso ao etanol 

no Brasil ocorre em 2003 com o lançamento 

dos carros flex-fluel. Essa nova fase resultou 

no aumento da produção de cana-de-açúcar 

e, consequentemente, na importância do setor 

sucroenergético na economia nacional, e a re-

gião Centro-Oeste, ignorada inicialmente, passa 

a ser o centro da nova expansão da atividade 

canavieira. Mas a expansão impulsionada pela 

tecnologia flex foi interrompida em 2008, conse-

quência da crise financeira internacional.

O objetivo deste trabalho é fazer uma 

revisão sobre a evolução do uso do etanol no 

Brasil e analisar o segundo impulso de produ-

ção, possibilitando a delimitação de fases. Além 

desta introdução e das considerações finais, o 

trabalho traz, nesta ordem, tópicos que tratam: 

do histórico do início do uso do etanol no Brasil 

até a crise do Proálcool; do impulso motivado 

pela tecnologia flex e a expansão para o Centro-

-Oeste; e das possíveis causas da crise que atin-

giu o setor, em que se definem as fases atuais de 

produção do etanol.

4 

A cana-de-açúcar é originaria da Papua-Nova Guiné, que se encontra na mesma latitude do Brasil.

5 

Entre as criticas de implementação, Vian (2002) destaca a isenção da correção monetária aos financiamentos para os produtores em uma 

época de expansão da inflação. Para mais detalhes nessa linha de discussão, ver Pitta (2011). Em relação a criticas relacionas ao campo, 

Andrade et al. (2009) citam a expansão das áreas de cana-de-açúcar adiante da estabilidade das áreas de alimentos e a ociosidade dos 

boias-frias durante a entressafra.

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O início, a consolidação do mercado 

de etanol e a crise do Proálcool

A primeira iniciativa de divulgação do 

álcool no Brasil foi promovida pela Sociedade 

Nacional da Agricultura (SNA) que, em outubro 

de 1903, realizou a Exposição Internacional de 

Aparelhos de Álcool e, paralelamente, o Con-

gresso Internacional de Álcool, com o objetivo 

de apresentar propostas para ampliar o uso do 

produto na matriz energética, destacando sua 

utilização em veículos automotores (SNA, 1904 

citado por DUNHAM et al., 2011).

Em 1922, o presidente Epitácio Pessoa 

(1920–1922) criticou a dependência brasileira 

da gasolina importada e propôs sua substitui-

ção pelo álcool, prevendo que efeitos positivos 

seriam sentidos pela indústria canavieira (MAR-

COLIN, 2008). Ainda nesse ano, foi realizado o 

3º Congresso Nacional da Agricultura, que pro-

pôs as seguintes ações: formação de uma “Liga 

Nacional de Defesa e Propaganda do Álcool-

-Motor”; reconhecimento do álcool-motor como 

de “utilidade pública” e de “interesse nacional”; 

e a criação, no Ministério da Agricultura, de uma 

seção dedicada a resolver as questões técnicas 

da industrialização do álcool-motor (SANTOS, 

1982 citado por DUNHAM et al., 2011, p. 54).

A Estação Experimental de Combustíveis e 

Minérios

6

 (EECM) foi responsável pela utilização 

inicial do álcool em motores – um Ford per-

correu 230 quilômetros no Rio de Janeiro com 

álcool etílico hidratado 70% (30% de água) em 

1925 (MARCOLIN, 2008).

Segundo Mello (1942 citado por MARCO-

LIN, 2008), a Unidade Industrial Serra Grande 

Alagoas lançou, em 1927, o primeiro combustível 

nacional (álcool-motor), sendo essa uma ação 

pioneira – até então, as usinas só produziam 

açúcar.

 A crise de 1929 teve influência positiva 

na formação do mercado interno de álcool 

combustível, pois afetou o mercado externo, 

principal destino do açúcar brasileiro. Houve 

quedas expressivas dos preços no mercado in-

ternacional, e no mercado interno a demanda se 

reduziu. Em 1931, Getúlio Vargas, por meio do 

Decreto 19.717/31, definiu compulsoriamente o 

uso da mistura de 5% de álcool anidro na gaso-

lina importada

7

, e, no mesmo ano, foi criada a 

Comissão de Estudos sobre Álcool-Motor (Ceam) 

(DUNHAM et al., 2011). Em 1933, o Instituto do 

Açúcar e do Álcool (IAA), que tinha entre os 

objetivos o estimulo à produção e consumo de 

álcool, passou a operar.

Szmrecsányi (1979, p. 170) cita que a partir 

da década de 1930

8

, 

[…] o álcool passou a ganhar nova importân-

cia, deixando de constituir um simples subpro-

duto, para tornar-se um fator de equilíbrio da 

agroindústria canavieira […].

Com a eclosão da Segunda Grande Guer-

ra, conforme Moraes (2000, p. 49) a produção 

de álcool anidro aumentou por causa da escas-

sez da gasolina, que era quase que totalmente 

importada. Leis e decretos que vigoraram entre 

1937 e 1941 incentivaram a produção de álcool 

anidro e, em 1941, o teor de mistura desse pro-

duto na gasolina passou a ser de 20%. Em 1942, 

segundo esse autor, por meio de um decreto-lei 

“[…] a indústria alcooleira foi declarada de inte-

resse nacional […]” (MORAES, 2000, p. 49) e fo-

ram garantidos, por quatro anos, preços mínimos 

para o álcool e suas matérias-primas necessárias 

à fabricação. Os produtores deveriam seguir 

planos de produção definidos pelo IAA.

A criação do IAA, as políticas públicas de 

incentivo (planos e decretos) e a Segunda Guerra 

influenciaram a produção de álcool anidro (Ta-

bela 1).

6 

Orgão do governo de pesquisa que, em 1933, se torna o Instituto Nacional de Tecnologia (INT).

7 

Para os autores, esse decreto pode ser considerado o marco inicial da produção de etanol em larga escala no Brasil.

8 

Mais precisamente em 1933, com a criação do IAA, que será abordado na sequência do texto.

8

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Tabela 1. Número de destilarias e capacidade anual 

de produção de etanol anidro em anos selecionados. 

1933

1939

1941

Nº de destilarias

1

31

44

Capacidade anual 

(mil litros)

100

38.000

76.600

Fonte: Szmrecsányi (1979).

A partir da safra de 1943–1944, houve 

redução da produção de etanol por causa 

do preço favorável ao açúcar e, com o fim da 

guerra, havia oportunidade de o Brasil aumentar 

sua participação no mercado mundial de açúcar 

(SZMRECSÁNYI, 1979).

O álcool, como citado, era um produto 

secundário para o setor canavieiro, mas um fator 

externo alterou sua posição na indústria e a ma-

neira de o Estado atuar no impulso à produção 

e consumo: os dois choques do petróleo da 

década de 1970.

O Brasil dependia do petróleo importa-

do. Em 1974, o País era o maior importador de 

óleo entre os países em desenvolvimento e o 

sétimo em escala mundial. Em 1972, antes do 

choque, o Brasil gastava com a importação do 

petróleo aproximadamente 15% das receitas das 

exportações e, em 1974, esses gastos alcança-

ram cerca de 40%. Como dependia do petróleo 

importado, que representava cerca de 80% das 

necessidades energéticas, o projeto militar de 

desenvolvimento foi diretamente afetado pelo 

aumento do preço do óleo (SANTANA, 2006).

Em 1979–1980, ocorre o segundo choque 

do petróleo. As altas do preço afetaram, segundo 

Fishlow (1986), o modelo brasileiro de transpor-

te, baseado em modais escolhidos na época de 

petróleo barato. A ligação entre o interior e os 

mercados costais, como hoje, era feito por rodo-

vias, não por trem e navio. Além disso, o setor 

automobilístico desempenhava papel importante 

na indústria nacional, sendo o mais amplo entre 

os países em desenvolvimento. Consequente-

mente, o combustível era um insumo básico e 

de difícil substituição no curto prazo.

Fishlow (1986, p. 513) apresenta dados que 

evidenciam a dependência brasileira do petróleo 

importado, e que abrangem os períodos anterior 

e posterior aos dois choques do petróleo: em 

1973 o petróleo importado representava 12,9% 

do total das importações nacionais em valores 

FOB; elas continuaram a crescer nos anos 

seguintes e atingiram 52,5% em 1984. O autor 

descreve que na época do segundo choque do 

petróleo, o primeiro mal tinha sido absorvido.

Em síntese, esse cenário alterou de forma 

abrupta o rumo da economia brasileira, já que o 

período anterior ao primeiro choque é conhecido 

como milagre econômico (1968–1973). Os princi-

pais problemas econômicos depois do milagre se 

resumem no balanço de pagamento desfavorável 

e à inflação. A inflação anual medida pelo IPC/

Fipe

9

, de acordo com o Ipea

10

 (2013a, 2013b), 

cresceu de 29,26% em 1975 para 228,22% em 

1985. O déficit do balanço de pagamentos em 

transações correntes, que era de US$ 7,5 bilhões 

em 1974, chegou a US$ 16,2 bilhões em 1982.

Diante da grande dependência do petró-

leo importado e de seus derivados, o governo 

brasileiro lançou um programa, no âmbito do 

IAA, para substituir, em parte, o uso de combus-

tível fóssil na frota de automóveis e comerciais 

leves. Esse programa, denominado Proálcool, 

é considerado único no mundo, dada a sua 

abrangência.

Para alcançar esse objetivo, o governo 

tinha varias alternativas de matéria-prima

11

 para 

a produção do etanol, como sorgo, batata-doce, 

9 

Índice de Preços ao Consumidor da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas.

10 

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.

11 

Nesse caso, refere-se à produção de etanol, já que, segundo Melo e Fonseca (1981, p. 51), havia outras possibilidades de diminuir a 

dependência do petróleo, como a substituição do óleo diesel por álcool (dependendo do ciclo do motor), mistura de álcool ao óleo 

diesel e a utilização de óleos vegetais.

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eucalipto, arroz, babaçu e mandioca, que, se-

gundo Anciães (1980, p. 63), “[…] é a segunda 

matéria-prima em importância na obtenção do 

etanol […]”. A mandioca, segundo o autor, foi 

utilizada na produção de etanol nas décadas de 

1930 e 1940 – em 1938, em Divinópolis, MG, 

funcionava uma destilaria que utilizava essa 

matéria-prima. Outras duas destilarias, no Rio de 

Janeiro e em Sorocaba, SP, foram montadas, mas 

não chegaram a operar. O autor também cita a 

existência de uma usina em operação em Curve-

lo, MG, em 1981 “[…] considerada oficialmente 

como fator de estimulo da produção de álcool 

a partir da mandioca” (ANCIÃES, 1980, p. 63). 

O autor ressalta que a mandioca recebeu gran-

de atenção por causa das vantagens agrícolas, 

como maior tolerância à seca, poucos proble-

mas com pragas e baixo consumo de insumos 

(fertilizantes).

Portanto, as altas do preço do petróleo 

e seus derivados resultaram em um ambiente 

favorável ao uso do etanol como substituto ener-

gético, tanto para o governo, tendo em vista o ba-

lanço de pagamentos, quanto para os usineiros, 

que diante da crise do mercado internacional do 

açúcar viam no combustível uma possibilidade 

de garantia de renda. Assim, em 1975, é lançado 

o Proálcool, sendo a cana-de-açúcar a matéria-

-prima escolhida. Shikida (1998) define esses 

acontecimentos como uma ”orquestração” e 

descreve que o Estado assume o papel de mi-

nimizar os riscos e vira capitalista do programa 

(tomador de riscos). O autor divide o Proálcool 

em três fases

12

: a) expansão moderada, de 1975 

a 1979, com o governo investindo 75% do mon-

tante; b) expansão acelerada, de 1980 a 1985, na 

qual o governo era responsável por 56% dos in-

vestimentos; e c) desaceleração e crise, de 1986 

a 1995, com 39% de participação do capital 

estatal. Segundo Melo e Fonseca (1981, p. 12), 

para estimular a produção de cana-de-açúcar e 

álcool a partir de 1975, o governo utilizou, como 

principal instrumento, o “[…] crédito subsidiado 

concedido aos projetos aprovados pelos órgãos 

executivos do programa”.

Nos dois primeiros anos do Proálcool, o 

incentivo foi dado ao etanol anidro, para que ele 

fosse misturado à gasolina A na proporção de 

20%. Em 1977, o incentivo passa a ser dado tam-

bém ao etanol hidratado. Diante da resistência 

das montadoras em produzir veículos movidos a 

etanol, adotou-se, como estratégia para dissemi-

nar o uso desse último combustível, a conversão 

de motores a gasolina para que funcionassem 

com etanol hidratado. Em 1979, ocorre um acor-

do entre representantes do governo responsáveis 

pelo Proálcool e a Associação Nacional dos 

Fabricantes de Veículos Automotores (Anfavea) 

para início da produção de carros movido a eta-

nol, levando assim o programa à segunda fase 

(NIGRO; SZWARC, 2010).

O acordo surtiu efeito, já que a produção 

passou de pouco mais de 3.000 em 1979 para 

573.000 em 1985, e no ano seguinte (1986) 

ocorreu a maior produção da história do Brasil: 

mais de 697 mil veículos. Consequentemente, 

o incentivo à produção de etanol hidratado ge-

rou crescimento expressivo desse combustível, 

atingindo na safra de 1987–1988 11,5 bilhões de 

litros, enquanto a produção de anidro apresen-

tou oscilações. Assim, os dados explicam porque 

essa fase foi denominada ”expansão acelerada”, 

já que os incentivos incrementaram a produção 

do etanol hidratado e de veículos movidos a esse 

combustível.

A fase de ”desaceleração e crise” é carac-

terizada pela constância da produção de etanol 

hidratado e queda da produção dos veículos a 

álcool. Segundo dados da Anfavea (ASSOCIA-

ÇÃO NACIONAL DOS FABRICANTES DE VEÍ-

CULOS AUTOMOTORES, 2013), o primeiro ano 

dessa fase, 1986, representou o auge da produ-

ção de veículos movidos a álcool (697.731), e no 

último, 1995, foram produzidos apenas 40.844. 

Em relação à produção do etanol hidratado, os 

dados do Mapa (BRASIL, 2010) mostram que 

12 

Os dados referentes ao montante estatal investido são de Lopes (1996 citado por SHIKIDA, 1998).

10

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ela se manteve entre 8 e 10 bilhões de litros. Em 

síntese, nota-se que a participação do Estado 

foi importante para a utilização do etanol como 

combustível.

O principal fator que gerou a crise foi 

certamente a queda no preço do petróleo e seus 

derivados. Segundo Kohlhepp (2010), o Proálco-

ol era viável com o preço do barril acima de US$ 

40 – em 1986, o preço caiu para US$ 13. Além 

disso, a situação econômica do País motivou a 

redução das subvenções para a produção de 

etanol e a liberalização da exportação do açúcar.

Outro fator que contribuiu para a crise do 

Proálcool foi o desabastecimento ocorrido em 

1989, que afetou a confiança do consumidor. 

Vian (2002, p. 101) explica que “[…] o ano de 

1989 foi um divisor de águas na história do com-

plexo canavieiro […]”, já que, pela primeira vez 

desde o lançamento do programa, o consumo 

de álcool superou a oferta, sendo necessária a 

importação de metanol para atender à demanda.

Esse desabastecimento gerou algumas 

trocas de acusação entre o Estado, os usineiros e 

a Petrobras. Entre as acusações

13

, Vian (2002, p. 

102), referenciando-se no “discurso” de alguns 

usineiros e na utilização de dados, indica que 

o motivo mais coerente é que “[…] a oferta 

de veículos a álcool deveria ser reduzida, pois 

o setor não tinha capacidade de continuar 

atendendo à crescente demanda”. Essa crise de 

desabastecimento afetou, portanto, a confiança 

do consumidor.

Segundo Nigro e Szwarc (2010), o proble-

ma de desabastecimento de etanol

14

, a queda 

dos preços do petróleo, a deficiência da mecâ-

nica dos carros movidos a álcool e a abertura 

econômica, que possibilitou a importação de 

veículos (a maioria movida à gasolina), foram os 

fatores responsáveis pela queda na demanda dos 

carros movidos a etanol.

O licenciamento de autoveículos a álco-

ol, segundo dados da Anfavea (ASSOCIAÇÃO 

NACIONAL DOS FABRICANTES DE VEÍCULOS 

AUTOMOTORES, 2013), representou, em mé-

dia, 93,1% dos veículos novos no quinquênio 

1984–1988, mas caíram para 56,8% em 1989 

e para 12,4% em 1990. O fim do subsídio ao 

etanol em 1986 (IPEA, 2010; KOHLHEPP, 2010) 

coincide com o início da crise definida por Shi-

kida (1998).

A tecnologia flex e a expansão 

para o Centro-Oeste

Os mercados de automóveis e combus-

tíveis foram modificados a partir da introdução 

da nova tecnologia flex-fuel. Essa tecnologia foi 

desenvolvida nos Estados Unidos, e a primeira 

montadora a apresentar veículos flex foi a Ford, 

em 1984. Em 1992, a GM lançou comercialmen-

te o seu primeiro carro flex nos EUA, que possuía 

“sensor capacitivo para medição do teor de 

etanol no combustível”. Mesmo com problemas 

relacionados à infraestrutura de abastecimento, 

o incentivo fiscal e a regulamentação do governo 

americano resultaram em acréscimo de venda 

dos carros bicombustíveis nos EUA, que podiam 

utilizar a gasolina ou o E85 (etanol anidro com 

15% de gasolina) (NIGRO; SZWARC, 2010, p. 

163).

No Brasil, o desenvolvimento dessa tec-

nologia remete à participação de três empresas: 

Bosch, Magneti Marelli e Delphi, que estabelece-

ram parceiras com empresas automotivas para o 

desenvolvimento dos motores flex. Lima (2009) 

descreve cronologicamente o desenvolvimento 

da tecnologia flex no Brasil. Segundo o autor, a 

Bosch norte-americana tinha uma patente

15

 sobre 

flex fuel, de 1988, e diante da crise do Proálcool, 

engenheiros da Bosch no Brasil iniciam as pes-

13 

Para mais, ver Vian (2002, p. 101-102).

14 

Para mais, ver Ramos (2008).

15 

Lima (2009, p. 5) explica que a tecnologia flex fuel desenvolvida nos EUA não era compatível com os combustíveis nacionais e que “o 

desenvolvimento da tecnologia flex fuel ‘brasileira’ foi o que causou uma verdadeira revolução no mercado nacional de automóveis”.

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11

quisas. A empresa apresentou a três montadoras 

(GM, Fiat e VW) o projeto e estabeleceu parceria 

com a GM, que em 1994 liberou o produto final. 

Mas o sensor desenvolvido pela Bosch apresenta-

va custo elevado e inviabilizou a tecnologia. Em 

1996, a Magneti Marelli iniciou pesquisas para 

reduzir o custo do sensor ou para eliminar o com-

ponente. Em 1998, a Bosch lançou um protótipo 

sem o sensor, e ambas as empresas apresentaram 

as propostas para as montadoras, com baixa acei-

tação. No entanto, as pesquisas continuaram: a 

GM em parceria com a Delphi e Bosch; Ford e 

Fiat com a Magneti Marelli; e a VW trabalhou com 

a Delphi, Bosch e Magneti Marelli. Um estímulo 

financeiro, via tributo, ocorreu em 2002, quando 

os carros flex foram enquadrados na categoria de 

carros a álcool. Em abril de 2003, foi lançado o 

primeiro carro flex no Brasil – Gol Total Flex 1.6, 

parceria da VW com a Magneti Marelli. Em junho 

de 2003, integrou o mercado de carro flex o Corsa 

Flexpower, fruto da parceria entre GM e Delphi. 

Gatti Junior (2010) descreve detalhadamente todo 

o processo de desenvolvimento da tecnologia 

flex fuel das empresas Bosch, Magneti Marelli e 

Delphi no Brasil.

O pioneirismo norte-americano na tec-

nologia flex deve-se, provavelmente, a questões 

relacionadas à dependência do petróleo, já que 

a Ford desenvolveu a tecnologia cinco anos 

depois do segundo choque do petróleo. Nessa 

época, o Brasil vivia a fase de expansão do Pro-

álcool e, diante da crise do programa brasileiro, 

a tecnologia flex começou a ser desenvolvida 

aqui como inovação que resgataria o uso do 

etanol hidratado, fato que ocorreu. Também as 

questões ambientais ajudaram nessa proposta, 

mesmo esse não sendo o objetivo. A tecnologia 

flex teve emprego crescente, conforme a Tabe-

la 2, que apresenta dados de licenciamentos de 

veículos por tipo de combustível utilizado.

Em 2003, o licenciamento de autoveículos 

leves novos movidos à gasolina representou 

89,2% da frota de automóveis e comerciais 

leves, contra 2,8% no caso de veículos flex. A 

inversão ocorreu em 2005, quando os veículos 

flex representaram 50,2% dos licenciamentos, 

percentual que subiu para 87% em 2012. Esses 

números demonstram o mercado potencial para 

o etanol, retratando o efeito da tecnologia flex 

sobre o setor sucroenergético.

A tecnologia flex desenvolvida no Brasil 

permite que o consumidor opte pelo uso da ga-

solina ou do etanol, ou pela mistura de ambos, e 

um dos determinantes da escolha é o preço rela-

tivo dos combustíveis: para ser economicamente 

viável, o preço do litro do etanol hidratado não 

pode ser superior a 70% do preço do litro da 

gasolina. Considerando essa relação, o etanol 

ficou economicamente viável em vários meses 

em alguns estados, mas essa vantagem diminuiu 

recentemente, principalmente depois de 2009, 

por fatores que afetaram a oferta do combustí-

vel. Essa questão, discutida no decorrer do texto, 

afetou a participação das vendas de automóveis 

flex, sendo observado aumento das vendas de 

veículos à gasolina entre 2009 e 2011 e pequena 

queda nas vendas dos flex em 2011, fato inédito 

desde o lançamento da tecnologia.

A expansão da produção de cana-de-açúcar 

no Centro-Oeste foi um fator resultante do uso do 

etanol nos veículos flex no País. Economicamente, 

por causa dos custos com transporte (logística e 

armazenagem), é desejável que a produção esteja 

localizada próxima do mercado consumidor. Nes-

se contexto, Castro et al. (2010) explica que os três 

Tabela 2. Licenciamento de carros autoveículos le-

ves novos, por tipo de combustível, de 2003 a 2012.

Ano

Gasolina

Flex fuel

2003

1.152.463

48.178

2004

1.077.945

328.379

2005

697.033

812.104

2006

316.561

1.430.334

2007

245.660

2.003.090

2008

217.021

2.329.247

2009

221.732

2.652.298

2010

280.724

2.876.173

2011

376.804

2.848.271

2012

273.922

3.162.939

Fonte: elaborado com base nos dados da Associação Nacional dos 

Fabricantes de Veículos Automotores (2013).

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estados do Centro-Oeste não foram contemplados 

pelo Proálcool por estarem distante dos mais im-

portantes centros consumidores, além de possuir 

menor aptidão agrícola na época.

Mas, diferentemente da participação no 

lançamento do Proálcool, quando foi pratica-

mente ignorado pelo programa, por motivos 

já apresentados, o Centro-Oeste teve papel de 

destaque no contexto do segundo grande incen-

tivo ao etanol no País decorrente da tecnologia 

flex – a região é a principal fronteira de expansão 

dos canaviais. Com base em dados de produção 

de cana-de-açúcar divulgados pela União da 

Indústria de Cana-de-Açúcar (2013e), observa-se 

que o Sudeste é o grande produtor de cana-

-de-açúcar do Brasil e a região que apresentou 

maior aumento de produção depois de 2003. O 

Nordeste ocupava o segundo lugar, posto que 

perdeu para o Centro-Oeste depois da safra de 

2009–2010 – o Centro-Oeste participou com 

10,1% da produção de cana-de-açúcar no Bra-

sil na safra de 2003–2004 e com 16,5% na de 

2011–2012.

Na Figura 1, que mostra a participação dos 

estados do Centro-Oeste, pode-se observar que 

a produção dos três era praticamente inexpres-

siva até a safra de 1983–1984, mas apresentou 

crescimento constante até a safra de 2006–2007, 

quando o crescimento em Goiás e Mato Grosso 

do Sul foi expressivo – Mato Grosso continuou 

com taxas de crescimento semelhantes ao longo 

dos anos. No entanto, houve queda de produ-

ção na última safra (2011–2012) de Goiás e Mato 

Grosso do Sul e instabilidade na produção de 

Mato Grosso a partir da safra 2009–2010.

Shikida (2013) analisou a expansão cana-

vieira no Centro-Oeste com o objetivo de ca-

racterizar os principais limites e potencialidades. 

O autor cita que os determinantes da expansão 

na região são a busca de energia sustentável, no 

caso do etanol, e por segurança alimentar, no 

caso do açúcar, além da elevação do preço da 

terra no Estado de São Paulo. Comenta, ainda, a 

decadência de regiões tradicionais do Nordeste, 

além das perspectivas de melhorias logísticas. 

Em relação às limitações, o autor cita o cenário 

de instabilidade do etanol, a ineficiência de 

escoamento da produção baseada no modal 

rodoviário e a pouca tradição do setor na região, 

que resultam em maiores custos para o processo 

de aprendizagem.

Figura 1. Produção de etanol no Centro-Oeste, em bilhões de litros, de 1980–1981 a 2011–2012, 

Fonte: elaborado com base nos dados da União da Indústria de Cana-de-Açúcar (2013c).

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Cenário recente do etanol no Brasil

Depois da análise da história do etanol no 

Brasil, discute-se o cenário recente desse bio-

combustível: os motivos da crise do setor a partir 

de 2008 e os aspectos relacionados à produção 

de etanol, enquadrando-a em fases.

Os motivos da crise e as 

incertezas com o etanol

Os motivos que levaram à crise o setor 

sucroenergético depois de 2008 podem ser 

divididos em três grupos: financeiro, agronômi-

co e mercado. Ressalta-se que a crise veio em 

um momento de euforia em relação ao etanol 

hidratado, iniciado em 2003: carros flex repre-

sentando 87% das vendas, consumo de etanol 

hidratado ultrapassando o de gasolina e aumen-

to das exportações.

Financeiro

A crise deflagrada no segundo semestre 

de 2008, que se iniciou com o aumento das 

taxas de juros nos EUA em 2004 e causou 

grande inadimplência no mercado imobiliário 

norte-americano, gerou desconfiança do sistema 

financeiro (TORQUATO; BINI, 2009).

Atitudes oportunistas e de especulação 

passaram a fazer parte do cotidiano das empre-

sas emergentes e com fragilidades de mercado, 

como algumas empresas do setor sucroener-

gético (TORQUATO; BINI, 2009). Mas por que 

algumas empresas estavam frágeis?

Milanez et al. (2012) descrevem que o 

crescimento do setor sucroenergético de 2003 

até a safra de 2008–2009 só foi possível pelo 

aumento das dívidas dos grupos econômicos 

que operavam no setor. Mas o crescente nível 

de alavancagem e o período necessário para 

a maturação dos investimentos resultaram em 

um cenário negativo para a aquisição de novos 

débitos. Assim, a situação piorou com a crise 

internacional de 2009, já que os agentes finan-

ceiros retraíram o crédito às empresas do setor, 

inclusive o referente ao capital de giro, dada a 

maior aversão ao risco do setor privado. Durante 

a safra, a ausência de capital de giro fez com que 

as empresas acelerassem as vendas de etanol, 

deprimindo fortemente os preços e deteriorando 

ainda mais a capacidade de investimento do 

setor.

Torquato e Bini (2009, p. 2) fazem uma 

análise semelhante, acrescentando que até 2006 

a demanda pelo etanol gerou retornos oriundos 

do mercado interno e que em 2007 e 2008 gran-

des investimentos em usinas e canaviais foram 

feitos com base nas expectativas de consolida-

ção do mercado internacional de etanol, fato 

que não se concretizou. Consequentemente, 

diante da projeção irreal da demanda de açúcar 

e etanol, do erro nas interpretações dos sinais do 

mercado e das dificuldades em saldar as dívidas, 

os preços foram afetados. Segundo os autores 

[…] a retração ou paralisação dos fluxos de in-

vestimentos estrangeiros no setor não aconte-

ce somente devido à crise financeira agravada 

no atual momento, mas sim é acentuada por 

ela (TORQUATO; BINI, 2009, p. 2).

Entre os efeitos da crise, relativos ao setor 

investimento/financeiro, dois pontos merecem 

destaque. Primeiramente, segundo Alexandre 

Figliolino, diretor comercial de açúcar e etanol 

do Itaú BBA, houve aumento do endividamento 

em R$ 5 bilhões na safra 2011–2012. Esse valor 

foi apresentado em reunião no Ministério da 

Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa) 

em 17 de agosto de 2012 (FIGLIOLINO, 2012b). 

Em entrevista, o diretor ressalta que a dívida lí-

quida do setor alcançou R$ 48 bilhões por causa 

do aumento dos investimentos em mecanização 

e recuperação de canaviais, da quebra da safra 

de cana e da falta de competitividade do etanol. 

O diretor divide os 64 grupos do setor (região 

Centro-Sul) em quatro: os com pleno acesso ao 

capital, representando 36%; os nacionais com 

excelente performance e endividamento ade-

quado (29%); os em recuperação, com elevada 

alavancagem (16%); e os que precisam passar 

por processo de fusão ou aquisição (18%) (FI-

GLIOLINO, 2012a).

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O outro efeito foi a intensificação do 

processo de fusão e aquisição no setor por 

causa da queda dos preços dos ativos. Grandes 

grupos econômicos, principalmente petroleiras 

e  tranding companies, optaram pela aquisição 

(ou fusão) de empresas estabelecidas em vez de 

construir novas. Entre 2006 e 2008, a construção 

de novas unidades eram investimentos mais atra-

tivos, mas de 2009 a 2011 as fusões e aquisições 

prevaleceram. Esses investimentos se concentra-

ram em usinas paulistas que tinham condições 

de construir fabricas de açúcar (MILANEZ et al., 

2012).

Consequentemente, a concentração no 

setor aumentou. Dados da apresentação de Ale-

xandre Figliolino feita no Mapa (FIGLIOLINO, 

2012b) mostraram que a concentração, por ca-

pacidade de moagem, passou de 30% na safra 

de 2005–2006 para 43% na de 2010–2011. Ou-

tro efeito da crise sobre as usinas é relatado pela 

consultoria Datagro (2012), citado por Sociedade 

Nacional de Agricultura (2013), que estimou 

um número de 41 não operantes na safra de 

2012–2013, sendo 36 na região Centro-Sul.

A falta de investimentos também afetou a 

produção agrícola, além de outros fatores.

Agronômico

Antes de analisar como a falta de investi-

mentos afetou a produção agrícola, é necessário 

enfatizar dois pontos importantes sobre a pro-

dução da cana-de-açúcar: a sazonalidade e o 

clima.

O ano-safra da cana-de-açúcar no Centro-

-Sul compreende o período de abril a março, mas 

a colheita se concentra de abril a dezembro; no 

Norte-Nordeste, o ano-safra, para os principais 

produtores, inicia-se em setembro e termina em 

agosto – a colheita é de setembro a março.

Além da sazonalidade da produção da 

matéria-prima, problemas de clima afetaram os 

canaviais nas últimas safras. Os levantamentos 

das safras de cana-de-açúcar da Companhia 

Nacional de Abastecimento (Conab) relativos 

aos períodos 2010–2011 e 2011–2012 permitem 

fazer inferências sobre problemas gerados por 

fatores climáticos, como chuva em excesso – 

citam o clima como o principal fator que afeta 

a produtividade. Em números, o secretário de 

produção e agroenergia, Manoel Bertone

16

, do 

Mapa, afirmou que houve perda de 60 milhões 

de toneladas de cana na safra de 2011–2012 

decorrente do clima adverso.

Em relação aos efeitos da falta de inves-

timentos na área agrícola, a renovação dos 

canaviais pode ser considerada o principal. No 

primeiro levantamento da safra de 2011–2012, 

divulgado em maio de 2011, a Conab identificou 

um problema na renovação dos canaviais. A 

previsão de renovação foi de 801 mil hectares, 

mas, pelas estimativas do órgão, seria neces-

sário renovar 1.407 mil hectares. Um canavial 

renovado produz 115 t/ha contra 55 t/ha de 

um canavial no sexto corte. Como são 606 mil 

hectares não foram renovados, e cada hectare 

deixou de produzir 60 t, o resultado final é uma 

perda de 36.360 mil toneladas, o que é bastante 

significativo segundo Manoel Bertone (CONAB, 

2013). O documento afirma que o motivo da não 

renovação dos canaviais foi a falta de recursos 

financeiros.

Cabe ressaltar que depois dessa constata-

ção da Conab o governo incluiu no lançamento 

do Plano Agrícola e Pecuário 2011–2012

17

 uma 

linha de crédito para expansão e renovação 

dos canaviais, como parte de um conjunto de 

políticas públicas para a expansão produtiva, o 

que permitiria aumentar a produção e, conse-

quentemente, a estabilização da oferta de etanol 

(BRASIL, 2011a). Para atingir esse objetivo, uma 

das principais medidas foi o financiamento de 

até R$ 1 milhão pelo crédito rural para implan-

tação ou renovação de canaviais, com prazo de 

pagamento de cinco anos – com até 18 meses de 

carência (BRASIL, 2011a).

16 

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