Venice Commission Council of Europe Publishing

inter alia, all the powers of a head of state, including authority over the armed
forces, without being answerable to parliament.
As for the legislature, the parliament elected by the people from a shortlist must
have regard to the official ideology of the Islamic Republic of Iran. Accordingly,
all laws passed by parliament must be submitted to the Guardian Council so that
its six religious members can check that they comply with “Islamic precepts”. If a
majority of the religious leaders on the Council consider a law passed by parlia-
ment to be incompatible with “Islamic precepts”, it is deemed null and void. Yet
these precepts are not defined in either the Constitution or any other legal instru-
ment. Nor does the Guardian Council have to give reasons for its decisions.
Lastly, the judiciary is headed by a religious leader appointed by the Supreme
Leader. The head of the judiciary in turn appoints a religious leader as president
of the Supreme Court, and another as attorney-general.
The people’s elected representatives are thus supervised by the clerics, who
do not have a political mandate obtained by universal suffrage. The Supreme
Leader, who governs as the “12th Imam’s representative”, exercises ultimate
authority. Iran is therefore a state in which religion has become an ideology, and
theocracy is coupled with oligarchy.

Conference on Art and Sacred Beliefs: from Collision to Co-existence
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It is on this basis that its Supreme Leader, its sovereign by divine right, takes
the liberty of sentencing an individual to death even though the latter does not
belong to his people or his community (Ummah) or live in his country.
In September 1988, four months before the fatwa against Rushdie, this deposi-
tary of divine legitimacy and public authority ordered a purge in which more
than 3 000 political prisoners and prisoners of conscience were executed after
partially serving the prison terms to which they had been sentenced following
their refusal to repent and swear allegiance to the regime.
Twelver Shi’ite Islam (Esna Ashari), practised by 80% of the population, is the
official state religion of this “republic”, but non-Shi’ite and non-Twelver Iranians
do not enjoy the same rights as their Twelver compatriots. Non-Muslim Iranians
have even fewer rights. Christians, Jews and Zoroastrians are deemed to be
“recognised minorities”, with the status of second-class citizens. Other minorities
and atheists do not enjoy any social or political rights, or freedom of conscience,
and nor do they have access to higher education or the civil service.
It follows that the freedom of conscience and religion set out in Article 18 of the
International Covenant on Civil and Political Rights, ratified by Iran in 1976, is
not recognised by the Islamic Republic of Iran. Worse still, exercising the right
“to manifest one’s religion or beliefs” can attract severe penalties, including the
death penalty. Indeed, the Iranian authorities recognise only positive conversion:
a non-Muslim Iranian can convert to Islam, but the converse is not permitted
and is severely punished. An Iranian who has a Muslim father but converts to
another religion or commits apostasy may be sentenced to death. Furthermore,
blasphemy carries the same penalty.
Balancing the freedoms
Unfortunately, the Iranian example is not an isolated case: in a number of Mus-
lim countries, along with many non-Muslim countries, as yet neither the state nor
the religious authorities show tolerance or demonstrate a political commitment to
balancing freedom of expression with freedom of thought, conscience and reli-
gion, tolerating criticism in the context of debate and public statements, particu-
larly in the media, or respecting the dignity, rights and freedoms of all citizens
regardless of their religious beliefs and intellectual opinions.
Let us come back to our democratic societies, which must permit “open debate
on matters relating to religion and religious beliefs” (Recommendation 1805 of
29 June 2007 of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe).
In addition to these recommendations, however, given that Muslim communities
in a number of European countries are subject to various forms of social and
economic discrimination, states need to bear in mind that, in a democracy, the
principle of freedom of conscience and religion has to go hand in hand with the
principle prohibiting discrimination on religious or spiritual grounds.

Blasphemy, insult and hatred
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On the other hand, religious groups whose fundamentalism is criticised in a
speech or a written or artistic work must never take it upon themselves to incite
the public to confrontation or issue death threats against writers or artists.
Lastly, in a democratic society, individuals must be regarded as being capable
of autonomy and independent thought. When an idea is attacked in a speech,
article or literary or artistic work, it is wholly legitimate for its proponents either
to respond, even in a shocking or offensive manner, or to reflect upon the mes-
sage in question and possibly be persuaded by it, thus changing their minds.

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Given that all human rights are universal, indivisible, interdependent and inter-
related, it follows that freedom of expression and freedom of belief, being two
fundamental human rights, are of equal value and are related to, and dependent
on, each other, must co-exist in harmony with each other and must be respected,
protected and promoted in equal measure.
Neither right should, however, be respected, protected or promoted at the
expense of the other. One person’s freedom of expression, through any known
expressive medium, has to co-exist in harmony with the exercise of freedom of
belief (including theistic, non-theistic, atheistic and agnostic or any other belief)
by others, and vice versa.
Moreover, the co-existence of these two rights implies that permissible limita-
tions, or restrictions on specific grounds, may be placed on the exercise of either
right provided that they do not put in jeopardy the very right itself. Limitations
or restrictions must not, however, be imposed for discriminatory purposes or be
applied in a discriminatory manner.
Permissible restrictions on freedom of expression
or freedom of belief
The International Covenant on Civil and Political Rights (the Covenant) pro-
vides that in the exercise of their freedom of either belief or expression, indi-
viduals have (for example) to respect the rights of others, whereas the exercise
of freedom of expression carries with it special duties and responsibilities (vide
Articles 18.3 and 19.3) that indeed permit a restricted range of compelling
countervailing considerations, interests or values or pressing social needs to be
invoked to justify restrictions on the rights to freedom of belief and free speech.
Any limitation on the right to free speech or the right to freedom of belief is only
permissible if it is convincingly established in evidence by a compelling counter-
vailing consideration, interest or value or pressing social need which it is neces-
sary for the state to protect.
The scope of the restriction on the right to free speech or the right to freedom of
belief must, however, be proportionate to the consideration, interest, value or
6. The intersection between freedom of expression and
freedom of belief: the position of the United Nations
Ariranga G. Pillay,
Legal Consultant, former Chief Justice of Mauritius, Vice Chairperson
and member of the UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights

Blasphemy, insult and hatred
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social need which ought to be protected in order that the restriction does not put
in jeopardy that very right itself.
The 2007 Report of the UN Special Rapporteur
In her last report of July 2007, the UN Special Rapporteur on Freedom of Reli-
gion or Belief, Ms Asma Jahangir (AJ), referred to the joint press statement issued
by her and the UN Special Rapporteur for the Promotion and Protection of the
Right to Freedom of Opinion and Expression, Mr Ambeyi Ligabo, along with the
UN Special Rapporteur on Contemporary Forms of Racism, Racial Discrimina-
tion, Xenophobia and Related Intolerance, Mr Doudou Diène (DD) (together, the
special rapporteurs), in response to what they called the “offensive” publication
of cartoons of the prophet Muhammad by the media in some countries in 2005.
In that statement, the three special rapporteurs had expressed concern at the
grave offence caused by the cartoons and at the violent response provoked by
them. While accepting that freedom of religion and freedom of expression must
be equally respected, they underlined the fact that the exercise of the right to
freedom of expression carries with it special duties and responsibilities.
Such an exercise requires, according to the special rapporteurs, “good judg-
ment, tolerance and a sense of responsibility”. Moreover, while the peaceful
expression of opinions and ideas should always be tolerated to promote not
only a free flow of news and information, within and across national frontiers,
but also debate and dialogue,
the use of stereotypes and labelling [as in the case of the published cartoons]
that insult deep-rooted religious feelings do[es] not contribute to the creation of
an environment conducive to constructive and peaceful dialogue among different
communities.
Joint report of the special rapporteurs
In their joint report of September 2006, AJ and DD (special rapporteurs) restated
that the right to freedom of religion or belief in international law does not include
the right to have a religion or belief that is free from criticism or ridicule; and the
right to free speech can legitimately be restricted for expressions that not only
do not respect the right to freedom of religion or belief of individuals, groups of
individuals or communities, but also incite imminent acts of discrimination, hostil-
ity or violence against them on the basis of their religion (vide Article 20.2 of the
Covenant). The threshold for the acts mentioned in Article 20.2 of the Covenant
is, according to AJ and DD, relatively high since the acts must constitute “advo-
cacy of national, racial or religious hatred”.
AJ, in her 2007 Report, also cautioned that any attempt to lower this threshold
would be counterproductive and would promote a climate of religious intoler-
ance since it would “not only shrink the frontiers of free expression but also limit
freedom of religion or belief itself”.

Conference on Art and Sacred Beliefs: from Collision to Co-existence
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Both AJ and DD in their joint report, however, agreed that the question of whether
any criticism, derogatory statement, insult or ridicule of one religion may actu-
ally have a negative impact on the right to freedom of religion of individuals,
groups of individuals or communities can only be determined objectively and, in
particular, by examining whether the different aspects of the manifestation of the
right to religion on their part have indeed been negatively affected.
In other words, it is for an independent and impartial judiciary to strike a fair
balance on the particular facts of a given case between the competing rights to
free speech and to freedom of religion, in light of the permissible and restricted
limitations placed on such rights.
Both AJ and DD also took the view that the published Danish cartoons
seem to reveal intolerance and absence of respect for the religion of others, particu-
larly in the aftermath of 11 September 2001 and may constitute threats to the reli-
gious harmony of a society and the source of incitement to discrimination, hostility
or violence on the basis of religion
under Article 20.2 of the Covenant.
Blasphemy laws
In her report of July 2007, AJ made certain interesting observations on blas-
phemy laws. She deplored the fact that blasphemy laws are used in a discrim-
inatory and disproportionate manner to punish members of religious minorities,
dissenting believers and non-theists or atheists, and to censure all inter-religious
and intra-religious criticism.
AJ agreed with the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, which rec-
ommended in 2007 that blasphemy as an insult to religion should be decrimin-
alised and that instead statements should be penalised that call for individuals,
groups of individuals or communities to be subject to hatred, discrimination or
violence on ground of religion or any other ground.
AJ suggested that a useful alternative to blasphemy laws would be to legislate
to protect individuals against advocacy of national, racial or religious hatred
(including, possibly, hatred for lack of a religious belief) where such hatred con-
stitutes incitement to imminent acts of discrimination, hostility or violence under
Article 20.2 of the Covenant.
Defamation of religions
AJ also considered, in her report of July 2007, that criminalising defamation of
religions would: (a) be difficult, especially on account of the existence of a large
number of religions and beliefs and of the differences of opinion among their
believers; (b) be counterproductive because it might create a climate of intoler-
ance, fear and persecution against religious minorities, dissenting believers and
non-theists or atheists; and (c) stifle legitimate debate, discussion or research on

Blasphemy, insult and hatred
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religious practices and laws that might infringe human rights, thus having also a
negative impact on free speech.
After all, the right to freedom of religion or belief protects individuals, groups of
individuals or communities, but it does not protect religions or beliefs as such,
least of all religious or other ideas.
In this regard, it is interesting to note that section 29J of the UK’s Racial and
Religious Hatred Act 2006, which makes it illegal to stir up hatred against indi-
viduals by reason of their religious belief or lack of it, expressly specifies that, in
order to protect free speech, nothing in this Act should be interpreted in any way
that would restrict debate or prevent criticism of any religious belief.
Actual restrictions on freedom of expression or freedom of belief
We now examine the interplay between the right to freedom of belief or the right
to freedom of expression and the permissible and restricted limitations placed
on such a right under Articles 18.3 and 19.3 of the Covenant, since it is the
interaction between a particular right and the limitations placed on it that deter-
mines the actual scope of enjoyment of that right. Reference will, in this connec-
tion, be made to two important decisions of the Human Rights Committee (the
Committee).
Ross v. Canada (2000)
In Ross v. Canada (2000), the author of the communication, a teacher, claimed
to be a victim of violation by Canada of Articles 18 and 19 of the Covenant,
since he was transferred to a non-teaching position after having been put briefly
on leave without pay for allegedly having expressed in public, whilst off-duty,
anti-Jewish views and denigrated the Jewish faith, in defence of his Christian
religion.
The Committee first observed that, in accordance with Article 19.3 of the
Covenant, any restriction on the right to freedom of expression must cumulatively
meet several conditions specified therein. Second, the loss of a teaching position
by the author was, according to the Committee, a significant detriment, even if
no, or only insignificant pecuniary damage, was incurred. Since this detriment
was imposed on the author on account of the expression of his views, this restric-
tion must be justified under Article 19.3 of the Covenant.
The Committee next examined whether the restriction on the author’s right of
freedom of expression met the conditions of Article 19.3, namely that it must
be provided by law, it must address one of the aims set out therein (viz respect
for the rights and reputations of others; protection of national security or pub-
lic order; or protection of public health or morals) and it must be necessary to
achieve a legitimate purpose.

Conference on Art and Sacred Beliefs: from Collision to Co-existence
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With regard to the requirement that the restriction must be provided by law, the
Committee had no difficulty in finding that there was a legal framework for the
proceedings leading to the removal of the author from a teaching position.
In determining whether the restrictions placed on the author’s freedom of expres-
sion were applied for the purposes set out in Article 19.3, the Committee noted
that such restrictions may be permitted in a case of respect for the rights or repu-
tations of others (meaning other persons or a community as a whole) and
that both the Board of Inquiry and the Supreme Court [of Canada] found that the
author’s statements were discriminatory against persons of the Jewish faith and
ancestry and that they denigrated the faith and beliefs of Jews and called upon true
Christians to not merely question the validity of Jewish beliefs and teachings but to
hold those of the Jewish faith and ancestry in contempt as undermining freedom,
democracy and Christian beliefs and values.
In light of such findings, the Committee came to the conclusion that the restric-
tions imposed on the author were for the purpose of protecting the “rights or
reputations” of people of Jewish faith, including the right to have an education
in the public school system free from bias, prejudice and intolerance.
The final issue decided upon by the Committee was whether the restriction on the
author’s freedom of expression was necessary to protect the rights or reputations
of people of the Jewish faith.
The Committee recalled that the exercise of the right to freedom of expression
carries with it special duties and responsibilities that are of particular relevance
within the school system, especially with regard to the teaching of young stu-
dents. Given that the Supreme Court of Canada found that there was a causal
link between the expressions of the author and the “poisoned school environ-
ment” experienced by Jewish children, the removal of the author from a teach-
ing position could be considered a restriction “necessary to protect the right and
freedom of Jewish children to have a school system free from bias, prejudice
and intolerance”. Moreover, since the author was appointed to a non-teaching
position after only a minimal period of leave without pay, the restriction was not,
in the opinion of the Committee, disproportionate (that is, it did not go any fur-
ther than what was necessary to achieve its protective object). Consequently, the
facts did not disclose a violation of Article 19.
As for the author’s claims under Article 18 of the Covenant concerning his
right to freedom of religion, the Committee noted that the actions taken against
the author were not directed at his thoughts or beliefs per se, but rather at the
manifestation of those beliefs.
Since the freedom to manifest religious beliefs may be subject to limitations that
are prescribed by law and are necessary to protect the fundamental rights and
freedoms of others, the issues under Article 18.3 are therefore substantially the
same as under Article 19.3. Consequently, the Committee held that there was
no violation of Article 18.

Blasphemy, insult and hatred
102
It is significant that the Committee also stressed that restrictions placed on the
freedom of expression for the respect of the rights of others (meaning other per-
sons or a community as a whole, under Article 19.3 of the Covenant) were also
permitted under Article 20.2 of the Covenant “in order to uphold the Jewish com-
munities’ right to be protected from religious hatred” since the public statements
of the author were amply found to be of such a nature as to raise or strengthen
anti-Semitic feeling, as was also the case in Faurisson v. France (1996).
Faurisson v. France (1996)
In Faurisson, the author of a communication, a professor of literature, claimed
a violation of his right to free speech after having been convicted under the
Gayssot Act (hereafter, the Act) of denying certain aspects of the Holocaust in
an interview published in a magazine.
The French courts had examined the statements made by the author and came
to the conclusion that the author was not engaged in historical research, but that
his statements were of such a nature as to raise or strengthen anti-Semitic ten-
dencies. In a strong concurring opinion, three members of the Committee stated
that, although the Act was too broad in its objective and would appear to pro-
hibit even publication of bona fide research connected with matters decided by
the Nuremburg Tribunal in order to protect the right of others to be free from
incitement to anti-Semitism, and was thus capable in abstracto of being dispro-
portionate in its impact, they were concerned only with the restrictions placed
on the freedom of expression of the author by his conviction for his statements
in the interview.
The restrictions on freedom of expression permitted under Article 19.3 of the
Covenant may, they went on to point out, relate to the interests of other persons
or a community as a whole, especially when the right protected is the right to
be free from racial, national or religious incitement under Article 20.2 of the
Covenant. They consequently held that the restrictions on the author’s freedom
of expression in the particular circumstances of the case
did not curb the core of his right to freedom of expression, nor did they in any way
affect his freedom of research; they were intimately linked to the value they were
meant to protect – the right [of the Jewish community in France] to live free from fear
of incitement to racism or anti-Semitism and thus met the proportionality test and
were necessary in order to protect the right of others.
The following pertinent observations were also made by the three distinguished
members:
a. There may be circumstances in which the right of a person, a group of persons
or a community to be free from incitement to discrimination, hostility or violence on
grounds of race, religion or national origin cannot be fully protected by a narrow,
explicit law on incitement that falls squarely within the ambit of Article 20.2 of the
Covenant.

Conference on Art and Sacred Beliefs: from Collision to Co-existence
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b. In a particular social and historical context, statements that do not meet the strict
legal criteria of incitement may, however, be shown to constitute part of a pattern of
incitement against a specific racial, religious or national group, especially when it
is borne in mind that those interested in spreading hostility and hatred often adopt
sophisticated forms of speech that may not always be punishable under an existing
law against racial, national or religious incitement, even though their effect may be
as pernicious as explicit incitement, if not more so.
c. The power given to state parties under Article 19, paragraph 3, to place restric-
tions on freedom of expression, must not be interpreted as a licence to prohibit
unpopular speech, or speech that some sections of the population find offensive.
Much offensive speech may be regarded as speech that impinges on one of the val-
ues mentioned in Article 19, paragraph 3a or b (the rights or reputations of others,
national security, public order, public health or morals).
d. The Covenant therefore stipulates that the purpose of protecting one of those
values is not, of itself, sufficient reason to restrict expression. The restriction must be
necessary to protect the given value. This requirement of necessity implies an ele-
ment of proportionality. The scope of the restriction imposed on freedom of expres-
sion must be proportional to the value which the restriction serves to protect. It must
not exceed that needed to protect that value. As the Committee stated in its General
Comment 10, the restriction must not put the very right itself in jeopardy.
Conclusions
The position of the UN is, in my opinion, practically the same as that of the
European Court of Human Rights. In this regard, we may usefully refer to,