Dsti/iccp/cisp(2007)2/final



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2. 

Regulators  can  be  proactive  and  determine  where  bottlenecks  are  likely  to  emerge  and  take 

action accordingly  

Much  of  the  debate  around  new  network  investment  has  focused  on  the  fact  that,  since  such 

investment is new, this implies that the incumbent does not have ipso facto dominance, whereas the actual 

issue  is  whether  the  existing  dominance  is  transferred  to  the  new  network.    Many  incumbents  in  the 

communication market still have market power which arises from their former monopoly position so that, 

even though investment in fibre networks is “new”, incumbents are still leveraging their historical market 

power and there is a risk that, if exempt from regulation, such investment would result in the creation of 

new dominant positions. 

Under  this  second  scenario  regulators  would  maintain  ex  ante  regulation  and  be  proactive  by 

ascertaining  potential  bottlenecks  where  regulatory  action  is  required  as  fibre  is  brought  closer  to  the 

consumer.  Increasingly, a number of incumbent operators that are subject to asymmetric regulation have 

argued  that  with  respect  to  next  generation  access  networks  there  should  be  asymmetric  geographic 

regulation, that is, regulatory forbearance should be adopted in geographic areas (usually the more densely 

populated cities) where facility-based competition is developing.

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 At the same time, it could be possible 



to  explore  whether  a  distinction  can  be  made  between  the  geographic  markets  approach,  where  multiple 

markets  are  defined,  and  a  single  national  market  approach,  with  varied  remedies  by  geography.  A 




 

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geographic market approach would require defining a  market for access and services at the geographical 

level  and  then  undertaking  market  power  assessments  for  each  of  the  designated  geographic  areas. 

Asymmetric geographic regulation may also result in geographic price differentiation at the wholesale and 

retail level – lower prices in competitive cities and higher prices in smaller cities and regions.There would 

also be an incentive for the dominant operator to try and gain market share in large cities including through 

cross-subsidisation.  In  addition,  it  may  be  difficult  to  identify  the  relevant  criteria  for  the  definition  of 

geographic markets, and the segmentation of the market may be excessive, resulting in an overly complex 

regulatory environment.  

The  purpose  of ex  ante  regulations is to  ensure that barriers to  market  entry  are  minimised.    In  this 

context, the  first requirement  is  to  define  what  ex  ante  regulation  means in  the context of the roll-out  of 

fibre  networks.  Maintaining  unbundling  as  the  cornerstone  of  regulation  is  not  helpful  if,  for  technical 

and/or economic reasons, unbundling is not possible.   Therefore, short from mandating that the network 

topology chosen by a firm with an existing dominant position in the fixed access market should allow for 

unbundling (see scenario 3 below), the main barriers to market entry in the roll-out of fibre are likely to be 

construction costs and access to homes/buildings. 

Construction  costs  (civil  engineering  costs)  are  estimated  at  around  60-80%  of total  costs in  rolling 

out  a  FTTH  network  and  constitute  a  large  percentage  of  total  network  costs.    Incumbents  have  a 

significant advantage because their historical monopoly position has given them existing rights of way and 

they usually own the ducts used by copper networks (which often means they do not pay for rights of way). 

Other utilities, such as electric power companies, also have access to rights of way and ducts. The number 

of administrative layers (local municipal councils, regional bodies, etc.) often creates difficulties for new 

entrants in obtaining  access  to  rights of  way  and  ducts.   Where  municipalities  are  pro-active in trying  to 

ensure that fibre networks are developed, they often provide access to municipal rights of way and ducts on 

reasonable terms.  For FTTN networks street cabinets and access to them are important. Several authorities 

in OECD countries are addressing this issue. In the United States the Telecommunications Act of 1996, as 

well  as  various  FCC  orders  that  implement  the  statute,  set  forth  numerous  requirements  that  US  local 

carriers  must  meet  in  order  to  provide  competitive  carriers  reasonable  and  non-discriminatory  access  to 

ducts and rights-of-way. In France the ARCEP published at the end of 2007 the results of a consultation on 

duct  sharing,  and  initiated  at  the  beginning  of  2008  technical  work  with  the  operators  on  infrastructure 

sharing  and  on  the  localisation  of  the  adequate  points  of  mutualisation.  In  Japan  a  guideline  for  use  of 

poles,  ducts,  conduits  and  similar  facilities  owned  by  public  utilities  was  amended  in  2007  to  add 

provisions regarding procedures to facilitate the installation of lines in the last mile.

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In this context, the main ex ante regulations needed to reduce bottlenecks include: 



  Ensuring  access  to  rights  of  way  at  reasonable  prices,  and  preferably  at  no  charge,  for  new 

entrants and incumbents. 

  Ensuring  access  by  new  entrants  to  existing  ducts/poles  of  both  network  operators  and  utility 

companies and municipalities. 

  Regulations  to  ensure  the  sharing  of  access  to  the  inside  wiring  of  apartment  buildings  and 

homes. 


  Facilitate access  to  street cabinets  and collocation in  street cabinets.    Regulators  need to work 

with  municipalities  to  find  solutions  to  avoid  excessive  duplication  of  street  cabinets  and/or 

restrictions on investing in street cabinets by new entrants. 

  Municipal networks can play an important role in enhancing competition in fibre networks.  If 

these  develop  governments  should  encourage  them  to  be  open  networks,  that  is  providing  dark 

fibre  to  service  providers  rather  than  becoming  themselves  service  providers.  Nor  should  the 




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existence  of  a  municipal  network  providing  dark  fibre  mean  that  investment  in  other  fibre 

networks in that municipality should be prevented. 

  Where mandated, ensuring wholesale broadband access is provided on a non-discriminatory basis 

which must ensure that the quality of service provided to wholesale service providers is the same 

as that of the owner and operator of the network. 

  Where  adequate  facilities-based  alternatives  do  not  exist,  consider  applying  local  loop 

unbundling policies to new fibre networks, in particular sub-loop unbundling since with certain 

fibre configurations (FTTN) new entrants will need access to street cabinets. 

  



 

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