Venice Commission Council of Europe Publishing

1a. The offence of blasphemy disappeared from French positive law in 1791.
Reintroducing it would conflict with the provisions of the Separation of Church
and State Act of 9 December 1905, which enshrined in France the secular prin-
ciple, deriving from the constitutional principle of freedom of conscience, which

Blasphemy, insult and hatred
262
has been part of our law since the Declaration of the Rights of Man and of the
Citizen of 26 August 1789 (articles 10 and 11).
The fact that Alsace and Moselle retain a relic of a specific law inherited from
the German period (1871-1918) does not seem to give rise to much debate at
national level in this respect.
1.b. Legal writers all agree on the need to maintain the separation between
church and state, given that secularism remains a founding principle of the
French Republic; see Article 1 of the 1958 Constitution:
France shall be an indivisible, secular, democratic and social Republic. It shall
ensure the equality of all citizens before the law, without distinction of origin, race
or religion. It shall respect all beliefs.
For its part, in a decision of 31 May 2000, the Conseil d’Etat laid down condi-
tions for recognising religious associations:
− their sole purpose must be to practise a religion;
− all their activities must be related to that purpose;
− they must not be involved in activities that might interfere with public order.
1.c. The establishment of the Equal Opportunities and Anti-Discrimination Com-
mission (HALDE) in 2005, under the Act of 30 December 2004, reinforced this
traditional approach, which reflects a consensus on the necessary relationship
between equality, secularism and freedom of conscience.
2. An Act of 1 July 1972 inserted a provision into the general Freedom of the
Press Act of 29 July 1881, prohibiting incitement to hatred or violence towards
a person or a group of people on account of their origin or their membership or
non-membership of a particular ethnic group, nation, race or religion (Section 24
of the 1881 Act). Here, too, religion is just one of the elements establishing
the general offence of discrimination. In respect of discrimination, defamation,
insults and violence, French positive law establishes a general offence that may
be aggravated by specific circumstances, of which religion is just one example.
As in respect of the first question, the existence of offences involving religion is
meaningful only in the context of the exercise of freedom of conscience: both
the legislature and the courts are guided by the need to balance the primacy of
secularism with freedom of conscience; what is prohibited is not attacks on reli-
gion as such, but rather the hurtful, intolerable impact that religious criticism can
have on others by interfering with their freedom of conscience, within the limits
of freedom of expression.
The principle that has been established for two centuries is that of general legis-
lation subject to strict interpretation by the courts; specific laws, including those
that broaden the scope of discrimination, simply afford updated indications of
individual or collective interests which, for historical and sociological reasons,

Appendices
263
warrant particular vigilance in the light of the continual reaffirmation of the need
to safeguard freedom of expression.
Successive amendments to the Press Act, which contains the bulk of the provi-
sions pertaining to religion, were consequently incorporated in the wake of
topical events that had had a significant public impact, such as “targeted” profa-
nation of graves or violence against representatives of a specific community.
3. Criminal law does not contain any specific references to a constitutionally
guaranteed principle that systematically guides the judgments handed down
in such cases: the principle is that of freedom; the exception to it is the prohibi-
tion of discriminatory, insulting or defamatory behaviour or expression; accord-
ingly, in order to make a conviction, the case law requires an extremely detailed
charge sheet, and restricts the right to bring a prosecution to a very short limita-
tion period of three months (compared with three years for ordinary offences)
where such offences are committed through the press.
Under the Court of Cassation’s supervision, judges are instructed to examine
the evidence in each case in the light of the principle that the prohibition is sub-
sidiary to freedom of expression. This approach was endorsed by the Act of
15 June 2000, which inserted a preliminary article at the start of the Code of
Criminal Procedure, recalling the primacy of the principles guaranteed by the
European Convention on Human Rights.
4.a. A private member’s bill on the trivialisation of blasphemy in cartoons,
tabled by an MP in 2006, was not passed; both legal writers and representa-
tives of most denominations appear to agree that the current balance estab-
lished by law and its application by the courts suffice to prevent the proliferation
of incidents involving religious criticism.
4.b-d. The above offences attract a similar response; they have all been
addressed by means of specific legislative amendments, the courts’ approach to
which always generates interest (see, for example, the proceedings under way
in Paris concerning the cartoons of Muhammad), but without any objections
being raised in respect of legislation that is regularly applied, thereby giving rise
to judgments that are made public. The courts’ long-standing, flexible practice
in relation to the law on the press, which covers most offences pertaining to reli-
gion, contributes to the general climate of confidence in this legal approach to
what is an extremely sensitive issue impinging on freedom of thought, in which
the courts’ role is paramount.
4.e. The prohibition of “negationism” was inserted into the French Criminal
Code under the Act of 13 July 1990 (Article 24bis of the Act of 29 July 1881)
with reference to Article 6 of the Charter of the International Military Tribunal
appended to the London Agreement of 8 August 1945.
The passing of the Recognition of the Armenian Genocide Act sparked a debate
on the possibility of extending the offence of “negationism” to include that

Blasphemy, insult and hatred
264
genocide, but Parliament has not taken any action to date. With the exception
of this idea of broadening the concept of “negationism” to include all forms of
genocide, the existing legislation is not being challenged to any great extent.
5. There are naturally no established precedents in respect of blasphemy, since
it is not an offence under criminal law.
It is impossible to distinguish offences involving religious insults or defamation,
or incitement to religious hatred, from the generic offence (see above). Convic-
tion statistics do not include a separate total for the religious ground, which is
bundled together with the grounds of origin, race, ethnic group and nationality.
Nevertheless, figures for the offences of discriminatory insults and defamation
and incitement to hatred show that they are prosecuted and do result in con-
victions. The table gives the latest available figures from the Justice Ministry’s
database.
Offence prosecuted
2004
convictions
2005
convictions
Violence on religious grounds
3
3
Discriminatory defamation (including on
religious grounds)
3
8
Discriminatory insults (including on religious
grounds)
162
193
Inciting discrimination (including on reli-
gious grounds)
16
53
Discrimination (including on religious
grounds)
6
6
Inciting hatred during sporting events
2
3
“Negationism”
1
1
6. Aside from the fact that blasphemy is not an offence and that insults, defa-
mation, incitement and discrimination on religious grounds are meaningful only
in the context of the generic offence to which they pertain, on the same basis
as the concepts of race, ethnic group, origin and nationality, the distinctions
established under criminal law between different forms of discrimination have
at least two advantages. Firstly, they make it easier to identify various situations
and types of infringement and thus to fulfil the requirement that the application
of the law be tailored to individual circumstances, by clarifying its relationship
to the legitimate interests harmed and thus enhancing public understanding of
the ensuing exceptions to freedom of expression. Secondly, they require more
precision from judges when they charge suspects with the offences in ques-
tion, thereby affording an additional motivation to give reasons for decisions to

Appendices
265
convict, which is consistent with the principle that the prohibition is subsidiary to
freedom of expression.
Through, inter alia, the various publications aimed at law students, prevailing
opinion emphasises the legitimacy of specific legislation dealing with what
amounts to abuses of freedom of expression. It notes that the establishment of
the generic offence (insults, defamation, incitement or discrimination), in accord-
ance with the normal rules for assessing whether the constituent elements have
been established in each case, must be subject to the greatest possible scrutiny,
and that aggravating circumstances (such as religious or racial grounds) must be
assessed only once the general offence has already been established (see Juris-
Classeur Periodique (JCP) 1998, Vol. 70; JCP 2005, Vol. 110; Eerera Gazette
du Palais, 1995, No. 697; and Lesclous and Marsal, Droit Pénal, 1998, Chron-
icles 21 and 23).
Legal writers regularly recall that, particularly in respect of legislation restricting
freedom of expression, the rule of law requires that the latter may be limited only
by an explicit legal provision (see Burgelin submission, Dalloz, 1998, p. 154;
Régis de Gouttes, Gazette du Palais, Doctrine Spécial Droits de l’Homme, com-
munication of 23 May 2000; Thierry Massis, Dalloz, 1992, p. 113, “La liberté
de conscience, le sentiment religieux et le droit pénal”).
7. Since the overall reform of the French Criminal Code in 1994, the element
of intent has had to be established in respect of all offences (Article 121-3 of
the Criminal Code). This means that the court must establish its existence before
it can find a suspect guilty. Intent is often inferred from the circumstances of the
case, but the decision must still demonstrate it.
With regard to the foreseeability of the effects of the offences in question, it
depends whether they are committed in public (including by electronic means),
in which case they attract a more severe penalty on the grounds that the damage
to the victim’s legitimate interests is disseminated more widely.
Simply establishing that the offence was committed suffices to make it punish-
able, without any need to establish that specific damage was actually caused:
a breach of the law may be found even where no complaint is lodged by an
individual victim.
8. It follows from the preceding principle that the prosecution of such offences
is not subject to a complaint being lodged by a victim able to demonstrate a
direct personal interest. Such offences are therefore subject to the general princi-
ple governing French criminal procedure, which allows the public prosecutor to
prosecute any breach of criminal law proprio motu.
This is the meaning of articles 31 et seq. of the Code of Criminal Procedure,
and Article 40-1 in particular, which deals with the expediency of prosecution,
that is, the scope for the public prosecutor to decide whether or not to prosecute

Blasphemy, insult and hatred
266
breaches that come to his or her notice. This freedom is subject to a number of
conditions:
–
Should the public prosecutor decide not to prosecute, he or she must
notify the victims and the persons targeted, where the latter are identified
(Article 40-2);
–
The person having reported the offence may appeal against a decision
to refrain from prosecuting (Article 40-3). Such appeals are lodged with
the Attorney-General, who may decide to order the public prosecutor to
prosecute;
–
The public prosecutor may opt for an alternative to prosecution or non-
prosecution (Article 41-2), such as penal mediation, a “penal arrange-
ment” or reparation measures;
–
He or she may receive written instructions, which go on file, from his or her
immediate superior (the Attorney-General) to prosecute, but not to refrain
from prosecuting (Article 36);
–
The Attorney-General may take action proprio motu on the instructions of
the Minister of Justice (Article 30) or in response to an appeal lodged by
the complainant;
–
The victim may bring criminal proceedings in his or her own right (Art-
icle 1.2), either by lodging an application for damages with the investigat-
ing judge (Article 85) or by bringing a private prosecution before the court
(Article 392).
Accordingly, such offences are not prosecuted solely at the public prosecutor’s
discretion: where the public prosecutor decides not to take any action, the victim
can either bring a prosecution proprio motu or challenge that decision before
the prosecutor’s immediate superior.
9. See above: criminal offences, particularly those with religious overtones,
are normally subject to the principle of expediency of prosecution available to
the public prosecutor; the principle is therefore that the prosecuting authorities
are free to prosecute or to refrain from prosecuting, irrespective of the victim’s
attitude.
This follows from the rules governing public prosecutor’s offices, which are
responsible for upholding the public interest (within the meaning of Recommen-
dation Rec(2000)19 of the Committee of Ministers of the Council of Europe)
rather than individual interests. Only in a few exceptional cases does the law
make prosecution subject to the lodging of a complaint; these are explicitly and
exhaustively stipulated by law, for instance in the customs and taxation fields.
With regard to the press, the specific status of the persons or institutions con-
cerned gives rise to a number of exceptions under Section 48 of the 1881 Act,
where the insults or defamation in question are directed at a corporate body,

Appendices
267
a court, a member of parliament, a public officer, a juror, a witness, a head of
state or a foreign diplomat. In such cases, the prosecution is valid only if a com-
plaint is first lodged, or the offence explicitly reported, by the person or institu-
tion concerned. On the other hand, it should be noted that where an individual
is defamed on account of his or her religion, inter alia, the prosecuting authori-
ties can prosecute proprio motu. The principle is therefore that offences involving
religious discrimination are not subject to the lodging of a complaint.
Except where the impact or unusual nature of the breach in question requires
the prosecuting authorities to take action in order to uphold the public interest,
the application of the principle of expediency of prosecution often prompts the
public prosecutor to opt, at least in the case of general offences involving insults
or defamation against individuals, to leave it up to the latter to initiate a prosecu-
tion. On the other hand, where the offence involves one of the forms of discrimi-
nation specifically covered by law, the public prosecutor will generally initiate a
prosecution proprio motu.
By and large, this dual stance derives from general instructions on prosecution
policy, issued by the Ministry of Justice (see the table) and implemented by the
principal public prosecutor’s offices, aimed at encouraging public prosecutors to
tailor their procedural decisions to the seriousness of criminal offences.
Circular of
16 July 1998
Action against Racism and Xenophobia
Circular of
13 October 2000
Judicial Responses to Urban Violence with Racist
or Anti-Semitic Overtones
Circular of
2 March 2002
Judicial Responses to Urban Violence with Racist
or Anti-Semitic Overtones
Circular of
18 April 2002
On Racist and Anti-Semitic Acts
Memorandum of
June 2002
Evaluation of Measures to Test for Racial
Discrimination
Circular on the Act of
3 February 2003
Establishment of Racism, Xenophobia and Anti-
Semitism as Aggravating Circumstances
Fact sheet of
May 2002
Discrimination in the Workplace
Circular of
18 November 2003
Judicial Responses to Anti-Semitic Acts
Dispatch of
13 August 2004
Profanation of Graves
Dispatch of
21 March 2003
Racist, Anti-Semitic and Xenophobic Acts

Blasphemy, insult and hatred
268
Annual summary sheets
of April 2004
Definitions of Anti-Semitic Acts
Guide to Criminal Provisions on Racism, Anti-
Semitism and Discrimination
Appointment of Referring Prosecutors in Principal
Public Prosecutor’s Offices
On several occasions in recent years, the growing number of offences involving
discrimination, including on religious grounds, has prompted the Minister of Jus-
tice to issue numerous instructions aimed at ensuring more consistent action by
the French Republic’s 35 principal public prosecutors and 182 public prosecu-
tors in respect of what is regarded as a sensitive issue, which brings into play
important democratic interests and strikes a deep chord with the public. Like-
wise, the annual report on prosecution policy, which is compiled at the local,
regional and national levels, includes a section on such offences, thereby afford-
ing an annual overview of both preventive and punitive policies (see dispatch of
21 December 2006 in relation to the compilation of the 2007 report).
10. Like other European countries, France regularly experiences such incidents,
which may involve sporting fixtures, desecration of graves, urban violence or the
publication of opinion pieces or cartoons.
The degree of public emotion is reflected in both the increasing number of spe-
cific legal provisions making the most unacceptable forms of such discrimination
an offence and the growing number of cases leading to a prosecution and/or a
conviction, although the latter account for just a tiny fraction of the cases brought
before the criminal courts each year: some 5 400 000 complaints and police
reports, resulting in 450 000 convictions. The fact remains that such offences
are systematically investigated. Thanks to the careful, targeted prosecution pol-
icy pursued by the prosecuting authorities, the mobilisation of victims, individu-
als and associations and the fact that the perpetrators are frequently identified,
the proportion of such cases on which no action is taken is estimated to be
considerably lower than for criminal offences in general (about 25% of those
cases in which prosecution is an option), while the ratio of acquittals to convic-
tions is estimated to be higher than for other offences, precisely because of the
greater need for particular formalities and the statement of specific facts in order
to outweigh the higher principle of freedom of expression. Moreover, it is sig-
nificant that neither the principal state prosecutors’ reports nor legal or media
commentators make any allusion to major trends in public opinion or waves of
appeals against court decisions pertaining to the prosecution or judgment of
such offences.
A significant recent example is the judgment handed down by the plenary Court
of Cassation on 16 February 2007 in response to a complaint from the Central
Consistory of the Union of Jewish Communities of France against the humorist

Appendices
269
Dieudonné, which noted that, while there could be “free criticism of religion dur-
ing a debate of general interest”, punishment of the statements complained of
(“the Jews are a sect, a fraud”) “constituted a necessary restriction on freedom
of expression in a democratic society”; in this case, the conviction was justified
solely on the ground of an intolerable attack on the honour and standing of a
group of people on account of their origin.
11. Court cases have traditionally attracted significant media coverage in
France, and are currently estimated to account for nearly 20% of prime-time
broadcasting.
Court cases with a religious dimension do not stand out against this general
background, although cases of religious intolerance are regularly given news
coverage as and when they occur. On the whole, media coverage of such cases
focuses on social, political and sociological issues rather than purely judicial
aspects.
Given that they feel strongly about respect for freedom of expression, quality
journalists working for major media outlets have little inclination to criticise a
judicial approach that clearly weighs the legitimacy of protecting religious inter-
ests against that of rejecting punishment of any attack on religious sensibilities.
The tempered attitude adopted by judges appears to be matched by relatively
tempered media coverage, in which one senses the same cautious resolve to
avoid fuelling an inherently heated debate on a subject that involves deeply-held
beliefs, between people who are extremely committed to those beliefs. Accord-
ingly, the idea that the media might step up their coverage in order to offset or
counter judicial inaction does not appear to reflect the current situation, at least
in the field covered by the questionnaire.
Greece
199
1. Chapter 7 of the Greek Penal Code, entitled Plots against Religious Peace,
contains four articles. According to Article 198 on Malicious blasphemy:
1. One who publicly and maliciously and by any means blasphemes God shall be
punished by imprisonment for not more than two years.
2. Except for cases under paragraph 1, one who by blasphemy publicly manifests
a lack of respect for the divinity shall be punished by imprisonment for not more
than three months.
199
.
Reply by Mr Dimitris Christopoulos, Associate Professor, Department of Political Science and
History of the Panteion University.

Blasphemy, insult and hatred
270
According to Article 199 on Blasphemy concerning religions:
One who publicly and maliciously and by any means blasphemes the Greek Ortho-
dox Church or any other religion tolerable in Greece shall be punished by imprison-
ment for not more than two years.
According to Article 200 on Disturbance of a religious assembly:
1. One who maliciously attempts to obstruct or intentionally disrupts a religious
assembly for service or ceremony permitted under the Constitution shall be pun-
ished by imprisonment for not more than two years.
2. One who commits blasphemous, improper acts in a church or in a place devoted
to a religious assembly permitted under the Constitution shall be subject to the same
punishment.
According to Article 201:
One who wilfully removes a corpse, parts of a corpse or the ashes of the dead from
those who have lawful custody thereof, or one who commits an offence with respect
to a corpse or acts blasphemously and improperly toward a grave, shall be pun-
ished by imprisonment for not more than two years.
Chapter 7 of the Greek Penal Code is a rather obvious indication that the Greek
criminal order is a religionist one. The Greek legal order is marked by a very
high level of religious devotion, a result of the particular position of the Greek
Orthodox Church in the state, according to the Greek Constitution. Furthermore,
the solid historical links between Eastern Orthodox Christianity and the emer-
gence of the Greek nation are used to justify a high level of interference of the
Church in state affairs, at all levels. The very existence of Chapter 7 of the Greek
Penal Law can be seen as solid evidence of the integration of Orthodox religion
into the penal machinery. It should not be regarded as accidental, therefore, that
the Greek case law related to crimes contained in Chapter 7 of the Code is non-
existent when it comes to condemnation of blasphemous acts against “any other
religion tolerable in Greece”.
It should be noted finally that the target of punishing blasphemy in Greek penal
law is neither the protection of religious feeling nor the protection of social
peace, as is often alleged in parts of the legal doctrine. Article 198 of the Penal
Code does not refer to the victim of the insult nor to the religious convictions of
third parties witnessing a blasphemous act. The object of the penal interest here
is solely the concept or the existence of God, as a value per se deserving penal
protection regardless of the sacred beliefs of any individual. This rather peculiar
situation for penal law means that God’s protection by penal means is recog-
nised as an independent legal value, integrated in the state’s order, regardless
of the persons’ beliefs. The victim of the crime of blasphemy is not a specific
religion, an individual believer or a group of believers but the divine, as such.

Appendices
271