Venice Commission Council of Europe Publishing

2. Article 192 of the Greek Penal Code reads as follows: “One who publicly
and by any means causes or incites citizens to commit acts of violence upon
each other or to disturb the peace through disharmony among them shall be
punished by imprisonment for not more than two years unless a greater punish-
ment is imposed by another provision.”
Furthermore, special criminal legislation – L.927/1979 amended by Article 24
of L.1419/1984 – punishes acts aiming at racial discrimination. According to
L.927:
Article 1.
1. One who publicly, orally or through the Press or written texts, pictures or by any
means intentionally incites to acts or actions potentially able to cause discrimina-
tion, hatred or violence against persons or groups of persons on the sole basis of
their racial or national origin shall be punished by imprisonment for not more than
two years or pecuniary penalty or both.
2. With the above-mentioned penalties is punished anyone who forms or partici-
pates in organisations that intend to organise propaganda or activities of any kind
aiming at racial discrimination.
Article 2.
One who publicly, orally or through the Press or written texts, pictures or by any
means, expresses insulting ideas against persons or groups of persons on the sole
basis of their racial or national origin, shall be punished by imprisonment for not
more than one year or pecuniary penalty or both.
Article 24 of L.1419/1984 adds the word “religion” next to racial or national
origin.
According to leading scholars of Greek penal law, the normative content of the
articles belonging in Chapter 6 on Plots against the public order (where Arti-
cle 192 belongs) of the Greek Penal Code was extensively used by the Greek
State immediately after the civil war (1946-49) against political dissidents. After
the fall of the dictatorship in 1974, they were used less and less.
The special “anti-racist” legislation of the late 1970s should be regarded as an
element of modernisation of Greek penal law, in line with other similar develop-
ments aiming to amplify the anti-racist legislative arsenal in western Europe and
combat anti-Semitic discourse.
3. There is no specific freedom-of-speech clause in the above-mentioned provi-
sions. Law 1419 has only been applied twice in its existence against actions
inciting to religious violence, whereas Article 192 has been rather inactive

Blasphemy, insult and hatred
272
since the 1980s. Case law applying Article 192 and punishing perpetrators is
generally perceived by the doctrine as a potential threat to the constitutionally
enshrined freedom of expression and Article 10 of the ECHR.
4. Although there are conflicting views in the doctrine of penal law, one could
give “no” as a general answer to this question. Very few scholars advocate the
need for additional legislation on negationism, especially in the light of the pro-
cedural and substantial developments in the crime of “incitement to genocide”
before the International Criminal Court. On the contrary, there is a tendency
towards abolition of the crime of blasphemy, as advocated by some senior schol-
ars of criminal law and parts of civil society.
5. Trials related to the crime of blasphemy are rather frequent in Greece. The
most famous among them have concerned public spectacles, works of art, films
and books that generally address the divine in a humiliating way in order to
provoke the public’s sacred beliefs. In general, these cases become very popu-
lar: they create scandals and are followed intensively by the media and public
opinion. However, they have become rather exceptional in the new millennium
and occur less and less. Examples are M. Scorsese’s film The Last Temptation,
the novel M
v
by M. Androulakis, Haderer’s comic The Life of Jesus Christ and a
painting by the Belgian painter Thierry de Cordier. On the contrary, the majority
of trials for blasphemy remain far from the public eye since they are not related
to works of art but to ordinary verbal insults to God, Christ or the Madonna, very
frequent in Greek daily life. In these cases, ordinary linguistic forms of modern
Greek are used to insult a specific individual by insulting his sacred beliefs. Most
of these “anonymous” trials lead to acquittal of the accused.
The procedural status of the victim(s) is the ordinary status that the Greek penal
procedure accords to any accused individual.
6. All cases of blasphemy that have been brought before the Greek judicial
authorities (articles 198 and 199 of the Penal Code) concern insults against
the Eastern Orthodox Christian religion whereas, as stressed above, the so-
called anti-racist legislation of 1979 has been applied twice against anti-Semitic
speech. Therefore, one could convincingly argue that the distinction in question
plays a role in the case law, since there has never been any incident in Greek
jurisprudence where the term “blasphemy” was used in order to proscribe insult-
ing acts against any other “tolerable” religion. Additionally, it should not be
considered accidental that the use of terms such as “religious insult”, “incitement
to religious – or racial – hatred”, “defamation” or “discriminatory speech” is not
frequent and, when used, they concern minority religious dogmas rather than
the “dominant” religion (the term “dominant” is used in the Greek Constitution).
The whole issue has not considerably attracted the attention of the leading opin-
ion of legal doctrine in the country.
7. The Code uses the term “maliciously” in order to put emphasis on the inten-
tion of the perpetrator. When first-instance criminal courts condemn perpetrators,

Appendices
273
they always refer to their “malicious intention”. However, as is indicated by the
case law and relevant doctrine, the “intention” is always obscure and therefore
hard, not to say impossible, to identify: how can one presume the “malicious”
intention of a work of art and prove it in the framework of a judicial procedure?
8. Yes.
No.
9. No, it can equally result from an ex officio investigation carried out by the
prosecutor.
10. As a rule, incidents of alleged blasphemy (cf. answer 5) are sent before
the first-instance criminal court, which regularly punishes the perpetrator, which
could be the artist, the novelist or the artistic director. Interim measures have
equally been imposed on a few occasions in recent years in order to ban the
circulation of a book or forbid showing of a film. However, it must be noted that
the appeal courts have always acquitted the perpetrators in the name of the con-
stitutionally enshrined principles of freedom of speech or freedom of art, offering
liberal answers to blasphemy in the Greek jurisprudence. Of course, acquittal of
the accused some months or even a year later cannot do much to bring things
back to their previous state of affairs. The censorship damage is already done.
As a rule, these cases provoke tensions in Greek society and attract the interest
of the electronic media. In such cases, private TV channels always find a good
occasion to see their viewing figures rise by triggering the religious feelings of
public opinion.
In contrast, a current case of incitement to religious hatred against a novelist of
a negationist book (the only such case pending before the Greek judiciary) has
not attracted equal interest from the public or the press.
11. The Greek press does not have a uniform position vis-à-vis such cases. One
could argue that populist right-wing papers and tabloids always report them,
in order to aggravate the feelings of religious sensitivity of the religious major-
ity whereas in contrast most of the papers report such cases with restraint, try-
ing to balance between the two values in question. A considerable part of the
Greek press addresses cases of prosecution of blasphemous acts with indigna-
tion against censorship. These are the only newspapers that also report the few
judicial cases of incitement to religious hatred. In general, the reporting problem
has more to do with private TV coverage than the press, which has proved to be
much more responsible.
Ireland
200
1. Although Article 40.6.1 of the Constitution declares that the publication or
utterance of blasphemy is an offence, neither the Constitution nor legislation
200
.
Reply by Ms Finola Flanagan, Member of the Venice Commission, Ireland.

Blasphemy, insult and hatred
274
provides any definition of blasphemy. This is the only crime expressly created in
the Constitution. Section 13.1 of the Defamation Act 1961 creates the criminal
offence of “blasphemous libel”. Section 7.2 of the Censorship of Films Act 1923
provides for the withholding of a certificate from a film with blasphemous content.
In Corway v. Independent Newspapers (Ireland) Ltd [1999] 4 I.R. 484, the
Supreme Court held that in the absence of a statutory definition of the offence
of blasphemy it was impossible to define what the offence of blasphemy con-
sisted of. This task of defining the crime was found to be one for the legislature
and not for the courts. In fact, no legislation had ever been enacted creating the
“crime” of blasphemy. At common law, blasphemy involved only attacks on the
established Church, namely the Anglican Church, and it did not apply to other
religions.
201
Initially, the offence involved the mere denial of Christianity, in Eng-
land at least, and scurrilous language was considered essential to constitute the
offence. In Bowman it was said that “to constitute blasphemy at common law
there must be such an element of vilification, ridicule or irreverence as would be
likely to exasperate the feelings of others and so lead to a breach of the peace”.
In the absence of Irish authority on what constitutes the actus reus in Irish law,
this definition in Bowman might well have passed into Irish law and therefore an
essential factor in the offence would be the tone of the language. An attack in
temperate terms would not constitute blasphemy.
This can be explained on the basis of historical grounds.
Firstly, Article 44 of the Constitution, deleted by referendum in 1972, recog-
nised the Catholic Church as having a “special position” and also “the Church
of Ireland, the Presbyterian Church in Ireland, the Methodist Church in Ireland,
the Religious Society of Friends in Ireland as well as the Jewish congregations
and other religious denominations existing in Ireland” being all the religious
denominations existing in the state when the Constitution came into operation.
While to a contemporary eye Article 44 appears anachronistic, in 1937 it rep-
resented a skilful endorsement of religious pluralism. In Quinn’s Supermarket
Case [1972] I.R. at 23 it was said that this “deletion … has done nothing to
alter [the] acknowledgement that, religiously speaking, the society in which we
live is a pluralist one.”
Secondly, at common law, blasphemy consisted only of attacks on the doc-
trines of the established Anglican Church and so did not embrace attacks on
other Christian denominations or other world religions. Given its discriminatory
nature, it is difficult to see how the common law offence of blasphemy could
have survived the enactment of the Constitution having regard to the constitu-
tional ban on religious discrimination in Article 44.2.3.
201
.
Bowman v. Secular Society [1917] AC 406.

Appendices
275
2. An attack on religion might, depending on the circumstances, constitute an
offence under Section 2 of the Prohibition of Incitement to Hatred Act 1989,
which criminalises actions likely to stir up hatred against a group of persons on
account of, inter alia, their religion.
Other general legislation that might be used to combat racial hatred includes the
Criminal Justice (Public Order) Act 1994, which deals with offences such as dis-
orderly conduct in a public place; threatening, abusive or insulting or obscene
material in a public place; riot; violent disorder, and so on.
The long title of the Prohibition of Incitement to Hatred Act, 1989, calls it “an
act to prohibit incitement to hatred on account of race, religion, nationality or
sexual orientation.” This is a specific anti-hate speech law. Section 2 provides
as follows:
It shall be an offence for a person
(a) to publish or distribute written material,
(b) to use words, behave or display written material,
(i) in any place other than inside a private residence, or
(ii) inside a private residence so that the words, behaviour or material are heard
or seen by persons outside the residence,
or
(c) to distribute, show or play a recording of visual images or sounds, if the writ-
ten material, words, behaviour, visual images or sounds, as the case may be, are
threatening, abusive or insulting and are intended or, having regard to all the cir-
cumstances, are likely to stir up hatred.
In proceedings for an offence under subsection 1, if the accused person is not
shown to have intended to stir up hatred, it shall be a defence for him to prove
that he was not aware of the content of the material or recording concerned and
did not suspect, and had no reason to suspect, that the material or recording
was threatening, abusive or insulting.
In proceedings for an offence under subsection 1.b, it shall be a defence for the
accused person
(i) to prove that he was inside a private residence at the relevant time and had no
reason to believe that the words, behaviour or material concerned would be heard
or seen by a person outside the residence, or
(ii) if he is not shown to have intended to stir up hatred, to prove that he did not
intend the words, behaviour or material concerned to be, and was not aware that
they might be, threatening, abusive or insulting.
This situation can be explained by 1.c: other grounds. The Prohibition of Incite-
ment to Hatred Act 1989 was passed for the purposes of incorporating the

Blasphemy, insult and hatred
276
obligations under the International Covenant on Civil and Political Rights. The
race and religious make-up of the population in Ireland has changed dramati-
cally since the time of drafting the 1989 Act.
3. The Irish Constitution (1937) provides at Article 40.6.1 for the right of citi-
zens to express freely their convictions and opinions subject to public order and
morality.
It was considered that the Prohibition of Incitement to Hatred Act 1989 met both
international obligations and domestic needs to protect the input of free speech
and recognised that the right to free speech was not an absolute one.
Ireland, having ratified the European Convention on Human Rights in 1957,
gave effect to it in domestic law by the European Convention on Human Rights
Act 2003. This was expressed as being subject to the Constitution. The Act
requires that statutory provisions must be interpreted and applied insofar as
possible in a manner compatible with the state’s obligations under the Conven-
tion. In Murphy v. Independent Radio and Television Commission [1997] 2 ILRM
467, it was stated that the rights protected by Article 10 of the Convention are
for the most part protected by the Constitution, and the limitations on the exer-
cise of those rights under the Constitution largely correspond to the limitations
expressly permitted by the Convention.
4. In general the legislation provides adequately for these matters. The criminal
law, together with the Prohibition on Incitement to Hatred Act and the Criminal
Justice (Public Order) Act, provide for appropriate offences. In addition to the
legislation outlined above, there is equality legislation which prohibits discrimi-
nation on grounds of religious belief (or the absence of belief) and on grounds
of racism.
A view has been expressed that the lack of prosecutions under the Prohibition
on Incitement to Hatred Act 1989 is due to difficulties with standards of proof.
Prosecutions may also be made under the Criminal Justice (Public Order) Act
1994. Since prosecutions under the 1994 Act do not require an intention to stir
up hatred but only an intent to cause a breach of the peace or being reckless as
to whether one may be caused, they are more likely to be successful than pros-
ecutions under the 1989 Act.
202
In the circumstances, it is important that existing
legislation be utilised.
In its Report on the Crime of Libel, in 1991, the Law Reform Commission con-
cluded “that there was no place for an offence of blasphemous libel in a society
which respects freedom of speech. The argument in its favour that the publica-
tion of blasphemy causes injury to feelings appeared to [the Commission] to
be a tenuous basis on which to restrict freedom of speech. The argument that
freedom to insult religion would threaten the stability of society by impairing the
202
.
David Cowhey, Racist hate speech law in Ireland: the need for reform, Cork on-line Law Review
2006 IV.

Appendices
277
harmony between groups seemed highly questionable in the absence of any
prosecutions.
203
The Commission recommended that in any revision that might
be undertaken by referendum of the Constitution so much of Article 40.6.1 as
renders the publication or utterance of blasphemous matter an offence should be
deleted. The Law Reform Commission recommended that, in the event of that rec-
ommendation not being accepted, a new offence entitled “publication of blas-
phemous matter” should be created governing both Christian and non-Christian
religions. Blasphemous matter, they recommended, should be defined “as mat-
ter the sole effect of which is likely to cause outrage to a substantial number of
the adherents of any religion by virtue of its insulting content concerning matters
held sacred by that religion.” No such offence has been created.
An all-party Committee of the Oireachtas was established in 1994 to review
the Constitution in its entirety. This Review Group also recommended that “the
retention of the present constitutional offence of blasphemy is not appropriate”.
They noted particularly that there had been no prosecution for blasphemy in
the history of the state. They commented that “insofar as the protection of reli-
gious beliefs and sensibilities is necessary, this could best be achieved by care-
fully defined legislation along the lines of the Prohibition of Incitement to Hatred
Act 1989 which applies equally to all religious groups, but which at the same
time took care to respect fundamental values of free speech and freedom on
conscience.”
There is no “negationism” or crime of denial in Irish law.
5. There have been very few blasphemy prosecutions in Ireland and none since
independence in 1922. The only case in Ireland on the offence of blasphemy
is Corway v. Independent Newspapers (Ireland) Ltd [1999] 4 I.R. 484. The
applicant sought leave under the Defamation Act 1961 to institute criminal pro-
ceedings for blasphemous libel against the respondents following a cartoon and
caption accompanying a newspaper article on the implications of a divorce ref-
erendum. The Supreme Court held that, in the absence of any legislative defini-
tion of the constitutional offence of blasphemy, it was impossible to say of what
the offence of blasphemy consisted. The Court found that whilst the cartoon in
question may have been in bad taste no insult to the Blessed Sacrament was
intended and no jury could reasonably conclude that such insult existed or was
intended to exist.
I am not aware of any case brought before the Irish courts on the issue of incite-
ment to religious hatred. In such a case any victim would appear in court as a
prosecution witness.
6. The distinction between “blasphemy”, “religious insult”, “incitement to reli-
gious or racial hatred”, “defamation” and “discriminatory speech” did not play
a role in the Corway case.
203
.
The Crime of Libel, Law Reform Commission (1991) at paragraph 17.

Blasphemy, insult and hatred
278
7. Under the Prohibition of Incitement to Hatred Act 1989, the accused will
be guilty of an offence if the written material, words, behaviour, visual images
or sounds, as the case may be, are threatening, abusive or insulting and are
intended or, having regard to all the circumstances, are likely to stir up hatred. It
is to be noted that the Prohibition of Incitement to Hatred Act 1989, Section 2.2,
does not rely on actual harm being caused and only requires intention. There-
fore a lack of intention is a defence. Section 4 creates an offence of preparation
or possession of material with a view to its distribution, broadcasting, etc. Not
only must the words be “threatening, abusive or insulting”, they must also be
intended or likely to stir up hatred. Defences include where an accused is not
shown to have intended to stir up hatred, or that he or she was not aware of the
content of the material and did not suspect that the material was threatening,
abusive or insulting. It is a defence in relation to threatening, abusive or insult-
ing words, behaviour or material delivered inside a private residence that the
accused had no reason to believe that they would be seen or heard outside the
private residence.
This is in contrast to the Criminal Justice (Public Order) Act 1994 (see paragraph
18 below) which, by contrast, does not require an intention to stir up hatred but
only an intent to cause a breach of the peace or being reckless as to whether
one may be caused. The point is made that prosecutions are more likely to be
successful pursuant to the Criminal Justice (Public Order) Act 1994 than the
1989 Act.
204
8. Leave of the court is required under the Defamation Act 1961 in order to insti-
tute criminal proceedings for blasphemous libel. However, as previously stated,
the offence of blasphemy is not statutorily defined in Ireland.
Offences under sections 2, 3 and 4 of the Prohibition on Incitement to Hatred
Act 1989 may be tried summarily or on indictment. In general, a file is sent to
the Director of Public Prosecution’s Office by the Gardaí Síochana on all indict-
able offences where a decision has to be taken whether to prosecute summarily
or on indictment. Subject to the right of the presiding judge to refuse jurisdic-
tion, cases may be prosecuted summarily. However, the Gardaí Síochana are
directed to refer any file to the DPP if they consider trial on indictment is war-
ranted. The Gardaí are free to refer any prosecution to the DPP for legal advice.
It appears that most offences under Section 2 are dealt with summarily.
There is no appeal against non-prosecution.