Yttrande vid Konkurrensrådets möte 2002-09-10 Konkurrensrådet

Bilaga 2
Yttrande

vid Konkurrensrådets möte 2002-09-10

Konkurrensrådet

(N1997:08)


Ifrågasatt underentreprenörsverksamhet inom Marks kommun (dnr 6/02)

Till Konkurrensrådet har inkommit en anmälan från företaget Ragn-Sells AB, som ifrågasätter vissa förhållanden som uppkommit i samband med en upphandling av renhållningstjänster i Marks kommun för perioden 1 september 2002 till 31 augusti 2006. Anmälan har också sänts till Nämnden för offentlig upphandling (NOU).

LBC i Borås AB är ett privat företag i renhållnings- och transportbranschen som vann den aktuella upphandlingen. Efter upphandlingen har framkommit att företaget tecknat avtal om att använda Borås Renhållningsverk, ägt av Borås kommun, som underentreprenör avseende den största delentreprenaden inom det aktuella uppdraget, nämligen insamling av hushållsavfall i plastkärl.

Ragn-Sells hävdar att Borås Renhållningsverk bryter mot kommunallagen genom att producera tjänster gentemot den privata marknaden och i detta fall även utanför den egna kommunen. Ragn-Sells hävdar vidare att upphandlingen bör ogiltigförklaras, då LBC Borås AB baserat sina anbudspriser på underentreprenören Borås Renhållningsverks prisuppgifter.

I ärendet har framkommit att Marks kommun– som svar på en skriftlig förfrågan från Ragn-Sells – bekräftat att Borås Renhållningsverk kommer att anlitas som underentreprenör av LBC i Borås och att detta framgick redan av offerten. Vidare framhöll Marks kommun att förfrågningsunderlaget hade en sådan utformning att det tillät en entreprenör att använda underentreprenörer.

Synpunkter från Borås kommun:

Konkurrensrådet har i ärendet tillskrivit Borås kommun. Kommunstyrelsen har härvidlag uppgivit bl.a. följande:

Inom kommunen har en bestämmelse införts som innebär att uppdrag i annan kommun förutsätter att kommunstyrelsens tillstånd först inhämtats. För den aktuella verksamheten i Marks kommun har något sådant tillstånd inte prövats. Kommunstyrelsen framhåller att man inte just nu har för avsikt att pröva gatukontorets beslutsunderlag utan istället översänder detta till Konkurrensrådet.

Gatukontoret framhåller i sin bedömning följande bakgrund till det aktuella fallet:

Borås kommun har under en 10-årsperiod investerat 125 miljoner kronor i sin renhållningsanläggning, Sobacken. Kraven på moderna anläggningar är så höga att mindre kommuner saknar resurser till att göra sådana investeringar. De får istället förlita sig på att köpa tjänster av detta slag från andra kommuner. Av detta skäl har Marks kommun valt att nyttja tjänsterna på Sobacken och betala Borås kommun härför.

För närvarande pågår en utredning om att göra Sobacken till en regional anläggning för kommunerna i Sjuhäradsbygden. Ett konkret förslag väntas under hösten 2002. För att detta skall kunna fungera måste man kunna erbjuda tjänster i regionen även utanför den egna kommunen/regionen. Dessa tjänster måste även vara av typen helhetslösningar, dvs. att omfatta både insamling och behandling, beroende på de omfattande miljökrav som nu ställs. Om man även i fortsättningen skall kunna klara långsiktiga investeringar måste man, om kompetens och möjligheten till en sund ekonomi skall upprätthållas, i vissa sammanhang kunna utföra insamlingstjänster även utanför kommunens gränser. Myndigheter som länsstyrelse, naturvårdsverk och miljönämnd, trycker hårt på att man måste skapa regionala lösningar.

När det gäller frågan om Borås kommuns insamling av avfall i Marks kommun framhåller Gatukontoret följande:

En modern anläggning för mottagande, kompostering och rötning för utvinnande av metangas är en avancerad och känslig anläggning. Det är av största vikt att det material, avfallet, som levereras till anläggningen är av den kvalitet som förutsätts. Hela processen äventyras om det avfall som levereras till anläggningen inte uppfyller ställda krav. Borås kommun är dessutom i stort sett ensam om att utnyttja den aktuella tekniken i fullskala. Delar av processen står fortfarande under prövning inför slutliga villkor från tillståndsmyndigheterna. Det är därför av vikt att Borås kommun har möjlighet att kontrollera alla leden i processen för att verksamheten skall bli så miljömässigt bra som möjligt utan störningar från omgivningen. Eftersom Borås kommun har ett legitimt intresse av att kunna kontrollera även insamlandet av avfallet har också kommunen erbjudit sig att som underleverantör till LBC ta omhand om insamlingen av sopor i Marks kommun.

Renhållningsverkets verksamhet är indelad i sju verksamhetsområden, varav ett heter ”kundtjänst”. Den senare tjänsten avser sådan verksamhet som utförs utanför kommunens monopolverksamhet. Bland annat tillhandahålls behandlings- och insamlingstjänster åt andra kommuner och företag (i Marks, Bollebygds och Svenljunga kommuner). Exempel på sådana tjänster är hämtning av avfall från företag, insamling och mellanlagring av farligt avfall från företag och kranskommuner samt insamling, mellanlagring och transport av producentansvarsmaterial. Den sistnämnda tjänsten utförs som underleverantör åt företag med producentansvar.

Varje verksamhetsområde, med respektive underkonton, budgeteras och redovisas separat i Borås kommuns ekonomisystem. Varje verksamhetsområde finansierar gemensamma kostnader som administration, kapitalkostnader, övergripande kommunadministration m.m. Ingen verksamhetsdel finansieras med skattemedel.

Konkurrensrådets bedömning

I ärendet kan konstateras att Borås kommun, genom kommunens gatukontor, säljer tjänster till privata företag som underleverantör och därtill i en annan kommun. För en verksamhet av detta slag gäller kommunallagens lokaliseringsprincip, dvs. en kommun skall inte bedriva försäljning av varor och tjänster utanför den egna kommunen. Den aktuella försäljningen innebär därför en överträdelse av kommunallagen som snarast bör upphöra. Den innebär också en överträdelse av kommunallagens krav på att kommunal näringsverksamhet skall vara allmännyttig

Gatukontoret hävdar, som ett skäl till försäljningen, att det finns ett behov av att kontrollera distributionen av sopor, dels ekonomiska skäl. Konkurrensrådet vill här framhålla att inget hindrar Borås kommun att, om man så önskar, själv sköta alla transporter av sopor insamlade i den egna kommunen. Inget hindrar heller kommunen att ställa krav på hur transport av sopor sker till den egna anläggningen, när sådana transporter utförs av andra. Däremot kan givetvis inte Borås kommun kräva att också utföra transporter i angränsande kommuner, oavsett om dessa utförs på uppdrag av den angränsande kommunen eller av privata företag som den angränsande kommunen anlitat.

Gatukontoret hävdar vidare vissa ekonomiska skäl som motiv till försäljningen, nämligen att man investerat i en kapacitet som behöver utnyttjas och att viss överkapacitet i anläggningen finns i förhållande till den egna kommunens behov. Konkurrensrådet vill här framhålla att rådande rättspraxis i princip inte godtar annan överskottsförsäljning än sådan som är av tillfällig art, i syfte att bättre utnyttja kapitalintensiva anläggningar i vid situationer då efterfrågan snabbt vikit (se RÅ 1993 ref 12). Konkurrensrådet har också tidigare framhållit att överskottsförsäljning enbart bör kunna ske i situationer när det uppkommer tillfälliga och oavsiktliga överskott av begränsad karaktär. Det åligger därför Borås kommun att dimensionera sin kapacitet efter kommunens eget behov.

En bakgrund till det aktuella fallet är att omfattande investeringar skett i Borås kommuns renhållningsanläggning, samtidigt som vissa närliggande kommuner inte har råd att göra motsvarande satsningar. Det har kommit att innebära att Borås kommun förfogar över en överkapacitet i sin anläggning, medan vissa andra angränsande kommuner har en underkapacitet. Det innebär i praktiken att de angränsande kommunerna köper tjänster från Borås kommun. Sådan försäljning står dock – som redovisats ovan - i strid med kommunallagens lokaliseringsprincip.

Av ärendet framgår att det pågår en utredning om ett mer formaliserat samarbete mellan kommunerna runt Borås, genom att låta Sobacken bli en regional anläggning för kommunerna i Sjuhäradsbygden. Enligt Konkurrensrådet är det – med nuvarande kapacitetsskillnader mellan kommunerna – nödvändigt med ett sådant samarbete för att kommunallagen inte skall överträdas. Sådana samarbeten mellan grannkommuner är relativt vanliga när de enskilda kommunerna är för små för att kunna utföra en viss verksamhet på ett effektivt sätt. Samarbetet kan t.ex. formaliseras som kommunalförbund. Genom sådan samverkan överlåter varje kommun enligt 3 kap 20 § kommunallagen vården av en viss verksamhet till förbundet. Grundprincipen är då en gemensam finansiering av förbundets samlade verksamhet, med utgångspunkt från en lämplig fördelningsnyckel för hur mycket varje kommun skall svara för.

Med ett sådant samarbete behövs ingen försäljning mellan kommunerna av det slag som sker idag. Lokaliseringsprincipen överträds därmed inte. Inom ramen för en sådan modell finns däremot – i likhet med vad som gäller idag - inget som hindrar att lämpliga delar av renhållningsverksamheten läggs ut på privata företag efter ett anbudsförfarande.

Rådet rekommenderar sålunda Borås kommun att snarast möjligt upphöra med att utföra transporttjänster som innebär en överträdelse av kommunallagens lokaliseringsprincip, i det aktuella fallet som underleverantör åt LBC i Borås i Marks kommun. Med nuvarande kapacitetsskillnader mellan de aktuella kommunerna är det också nödvändigt att renhållningsverksamheten inom det aktuella området organiseras i ett formaliserat samarbete mellan kommunerna.