Masarykova univerzita

4.2. Legislativní rozměr přístupu Itálie k neregulérní imigraci

První legislativní opatření, které, ač nepřímo, zakotvovalo první obrysy budoucí migrační politiky, bylo memorandum Ministerstva práce 51/1963 , které v reakci na rostoucí počty zahraničních pracovníků bez legálního statusu ustanovovalo vztah mezi pracovní smlouvou a legálním vstupem do země (Einaudi 2007, 99). Toto opatření, pak kromě důrazu na ekonomický rozměr italské migrační politiky, ilustruje i další dlouhodobý trend, kterým je tendence k řešení problému s neoprávněnými migranty na vlastním území tzv. regularizacemi (sanatorie) do té doby neregulérních migrantů (Levinson 2005). Mnoho, touto první regularizací dotčených zahraničních pracovníků, totiž v té době již v Itálii bylo a pracovalo nelegálně, jejich zaměstnavatelé tak této regularizace hojně využívali především pro legalizaci imigrantů, kteří pro ně již pracovali.

Itálie je tradičně v čele statistik států EU v počtu regularizací, jejichž prostřednictvím jen mezi léty 1986 a 2002 legalizovala pobyt přes 1.5 milionů přistěhovalců (Levinson 2005). Tento aspekt italského přístupu je zajímavý především v kontextu přístupu k imigraci v rámci italského politického spektra, které je tradičně, až na výjimku od středu vzdálenější levice, celé proti regularizacím (Chaloff 2003). Regularizace přesto byly připojeny ke všem zákonům upravujícím pobyt cizinců (Bonifazi 2007, 268), včetně těch zavádějících silně restriktivní opatření, a to především jako nástroj pro vyrovnání se s nedostatečností italské imigrační legislativy, bobtnající neformální ekonomikou a rostoucí nelegální imigrací spolu s rostoucí ekonomickou potřebou Itálie zaměstnávat cizince (Finotelli and Sciortino 2009). Během 90. let proto Itálie zavedla také vydávání každoročního dekretu přílivu migrantů (decreto flussi), jenž měl stanovovat kvóti na počty nových příchodů do Itálie. Ty nicméně v praxi také fungovaly tak, že zaměstnavatelé upřednostňovaly podepisování smluv s nelegálními imigranty, kteří v zemi již žili a nebyly tedy efektivní v  regulaci nové imigrace, protože legální dlouhodobější povolení k pobytu vyžadovalo, aby byly příchozí do Itálie „zavoláni“ zaměstnavatelem, což absolutně nereflektovalo fungování italského trhu práce (Fondazione ISMU 2014, 10).

První zákon, který se snažil komplexně řešit imigraci i výše zmiňované problémy, byl schválen v roce 1986²⁵ a druhý následoval v roce 1990²⁶ (Einaudi 2007, 433). Tyto sice usilovaly i o restrikci nových příchodů, jež byly považovány především za překážku ekonomickému růstu, jak bylo patrné z parlamentních debat o těchto zákonech. V politickém diskurzu nicméně ještě zcela absentovala jakákoliv obava z možného „střetu civilizací“ (Einaudi 2007, 119). I přes to, že článek 10 italské ústavy stanovuje, že právní status cizinců v zemi musí být zakotven v zákoně („riserva di legge”), byl status cizinců z třetích zemí (mimo EU) do 90. let definován výhradně prostřednictvím administrativní praxe. Až po roce 1990, především v reakci na první větší migrační vlnu z Albánie, začala Itálie cíleně usilovat o nastavení dlouhodobé imigrační politiky, což se ale povedlo až v roce 1998 schválením zákona Turco-Napolitano²⁷ (Di Martino et al. 2013, 8). Na jeho základě byl se zahrnutím dalších platných předpisů formulován legislativní dekret z 25. července 1998, nazvaný „Konsolidovaný text o přistěhovalectví a postavení cizince ” (dále jen imigrační zákon) (Presidente della Repubblica 1998), který je v současnosti planou legislativou o imigraci a snaží se poprvé přistupovat k imigraci jako ke strukturální otázce a nikoli jako k jednorázovému problému. Nicméně, byl mnohokrát pozměněn a jeho současná podoba tak je výsledkem mnoha různých politik, jež spolu nejsou vždy úplně v souladu (Di Martino et al. 2013, 9).

Za první legislativní opatření otevřeně zakotvující sekuritizovaný přístup k imigraci lze považovat úpravu imigračního zákona Bossi-Fini (Parlamento Italiano 2002), prosazené druhou středopravicovou vládou Silvia Berlusconiho, která v přiložené odborné zprávě návrhu explicitně vymezuje cíl „zabránit nebezpečí hrozící invaze (sic) do Evropy“ (Senato della Repubblica 2002). Tento zákon usiloval především o zamezení možnosti vyhnutí se vyhoštění prostřednictvím zavedení mechanismu okamžité nucené deportace neregulérních imigrantů k hranicím Itálie.²⁸

V dalších letech byla sekuritizační logika v přístupu k imigrantům dále prohlubována. Nejilustrativnějším příkladem postupného sbližovaní tématu neregulérní imigrace s bezpečností bylo schvalování tzv. „bezpečnostních balíčků“ (pacchetti sicurezza). První dva z roku 2008 a 2009 například ustanovily, že neregulérní pobyt bude považován za přitěžující podmínku v případě stíhaní za jiné nesouvisející zločiny, definovaly neregulérní překročení hranic a pobyt jako trestný čin (pokuta 5,000 až 10,000 euro), poskytnutí příbytku imigrantům bez povolení k pobytu nově definovaly jako zločin (vězení od 6 měsíců do 3 let a konfiskace majetku), zvyšovaly tresty za usnadnění setrvání neregulérních imigrantů v zemi a za jejich zaměstnávání, zakázaly všem osobám bez dokumentů podstupovat jakékoliv správní akty včetně manželství, zaváděly možnost občanských patrol pro potírání neregulérní imigrace (ronde), stanovily poplatky za žádosti o povolení k pobytu i jejich prodloužení (80 až 200 euro), prodlužovaly maximální možnou dobu zadržení v Centrech dočasné detence, která přejmenovaly na Centra pro identifikaci a vyhoštění (CIE)²⁹ z 2 na 6 měsíců, zaváděly povinné testy DNA pro unifikaci rodin a zvyšovaly minimální příjem pro udělení povolení k pobytu (Triandafyllidou and Ambrosini 2011, 263).³⁰

Finotelli a Sciortino považují tyto zákony za významný předěl v italském přístupu k imigraci, která je po nich rámována především jako otázka bezpečnosti a veřejného pořádku. Imigranti jsou jimi považováni za skupinu, jež je potenciálně nebezpečná a která proto musí být pod dohledem a je tolerována jen tak dlouho, dokud její přítomnost vyžaduje trh práce, s ohledem zejména na italské rodiny, které potřebují pečovatele a uklízečky, zatímco naturalizační politika je převážně restriktivní a snahy o efektivní integraci slabé (Finotelli and Sciortino 2009, 121).

V roce 2011 byl schválen další soubor opatření, některými autory označovaný za třetí bezpečností balíček, který ale již reagoval i na nutnost implementace směrnic o volném pohybu³¹ a modalitách repatriací (dále jen návratová směrnice)³², jež reflektoval zákon 129/2011 (Parlamento Italiano 2011). Ten nicméně stanovil také případy, v nichž je možné přistoupit k okamžitému vyhoštění cizinců z třetích zemí i EU, dále prodlužil maximální dobu zadržení v CIE z 6 na 18 měsíců, zavedl administrativní předběžná opatření proti útěkům (porušení pod pokutou 3,000 až 18,000 euro), ale stanovuje ve specifických případech i alternativní možnosti k zadržení v CIE, jako například odebrání cestovních dokladů, povinnost pravidelného hlášení se policejním orgánům, pobyt na předem určeném místě (porušení pod pokutou 3,000 až 18,000 euro) (Di Martino et al. 2013, 13-14). Náznaky smířlivějšího nastavení některých aspektů přístupu k migrantům v posledním bezpečnostním balíčku je nicméně bezesporu přesnější připsat na vrub nutnosti transpozice evropských směrnic, spíše nežli vnitřnímu přehodnocení sekuritizovaného přístupu italské vlády. O čemž svědčí i skutečnost, že Roberto Maroni 1. září 2011 ministerským oběžníkem zakázal přístup novinářům do CIE, pročež byl kritizován jak mnoha mezinárodními organizacemi, tak i italskou asociací novinářů (Del Grande 2011).