Masarykova univerzita

4.3. Praktický rozměr přístupu italské vlády v kontextu imigrační krize z roku 2011

Italský systém vypovídání/vyhošťování je v tomto období obecně postavený primárně na imperativech veřejného pořádku a bezpečnosti a je ho tak možné charakterizovat jako veskrze nacionalistický (Di Martino et al. 2013, 21). Jedním z dominantních aspektů italského řešení problému s neregulérní imigrací bylo, před krizovým rokem 2011, především upřednostňování strategií k zamezování vstupu migrantům na italské území a jejich vytlačování (tzv. push-back operace). Tyto operace užívala Itálie i k hromadnému vytlačování migrantů ve Středozemním moři, pročež byla silně kritizována,³³ především pro důvodné podezření na porušování zásady nevydání (non-refoulement). To bylo v roce 2012 potvrzeno rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva, který v případu Hirsi a ostatní vs. Itálie 23. února 2012 odsoudil hromadné push back operace italské vlády v případu nuceného navrácení 24 imigrantů směřujících do Itálie přes Středozemní moře zpět do Libye. Tento rozsudek Evropské soudu pro lidská práva nebyl ojedinělý a Itálie byla pro vážné porušování lidských práv kritizována opakovaně, viz (Di Martino et al. 2013, 25-30).

V souvislosti s navracením příslušníků třetích zemí umožňuje italský zákon o imigraci kromě push back operací také vyhošťování.³⁴ Možnosti vyhošťování byly výrazně rozšířeny dříve popsanými bezpečnostními balíčky. Vyhoštění může probíhat v administrativním anebo v trestním režimu, nicméně bezpečnostní novelizace imigračního zákona mezi těmito dvěma režimy rozlišovala nedostatečně, což v praxi způsobilo, že Itálie využívala trestního režimu vyhošťování jako alternativy administrativního vyhošťování (když k tomuto nebylo možné přistoupit), čímž do značné míry obcházela povinnost dodržovat repatriační standardy stanovené v návratové směrnici (Di Martino et al. 2013, 30-31). V dubnu 2011 Evropský soud pro lidská práva (ESLP) označil italskou kriminalizaci neregulérní imigrace a zadržování na základě této logiky za v rozporu s návratovou směrnicí (European Migration Network 2012b, 58).

Pro zajištění úspěšného vyhoštění bylo v Itálii hojně přistupováno k zajišťování cizinců z třetích zemích v detenčních centrech. Ta jsou rozdělena na Centra první pomoci a přijetí (CPSA),³⁵ Centra pro identifikaci a vyhoštění (CIE)³⁶, která slouží účelu detence pro zajištění efektivního vyhoštění³⁷ a Příjímací centra pro žadatele o azyl (CARA)³⁸ (Campesi 2014). Především standardizace zadržování v CIE a zakotvení normality takového postupu v italském zákoně marginalizuje otázky jejich lidských práv a jednoznačně ilustruje institucionalizaci silně sekuritizovaného přístupu k nim.³⁹ Bezpečností balíček z roku 2011 i přes svou implementaci návratové směrnice maximálně využil prostor, který tato ponechávala členským státům k maximální možné sekuritizaci vlastního přístupu a co nejvyššímu zachování původní bezpečnostní logiky přístupu zakotvené v zákoně Bossi – Fini (Savio 2011). Návratová směrnice totiž považuje přistoupení k detenci za řešení poslední instance, přičemž ale v rámci italského přístupu představovala dominantní způsob administrace neregulérních imigrantů (Manieri 2015). Především z počátku roku 2011 bylo kromě těchto center v rámci krizového zvládání situace přistoupeno i k mnoha ad hoc řešením.

Počáteční reakcí italské vlády bylo zamezení všem cestám z Lampedusy, na které se běženci koncentrovali především, což z ní v podstatě vytvořilo detenční tábor pod širým nebem a do značné míry to také legitimizovalo pozdější zvládání problému v rámci krizové logiky (Campesi 2011, 10; Manconi and Anastasia 2012, 26). Vzhledem k neustále rostoucímu počtu běženců a zhoršující se situaci na ostrově byli běženci následně letadly distribuováni do detenčních zařízení po celé Itálii a začaly být zřizovány i detenční tábory pod širým nebem či v bývalých armádních prostorech a jiných marginalizovaných lokalitách s velice pochybnou legitimitou takovéto detence (Çetin 2012; Campesi 2011). Vzhledem k neschopnosti řešit problémy s neustále se zvyšujícím počtem neregulérních imigrantů a bezesporu také vzhledem k tomu, že většina běženců dorazivších do Itálie plánovala postupovat dále do Evropy (především do Německa a Francie),⁴⁰ bylo v dubnu uděleno šestiměsíční povolení k pobytu z humanitárních důvodů na požádání všem příchozím od začátku roku 2011 do 5. dubna 2011, což vyvolalo velký přesun běženců z Itálie, konflikt s Francií (Colombo 2012, 151), debaty o revizi schengenského systému a významně to přispělo italskému úsilí docílit co nejvyšší angažovanosti evropských institucí (EU Observer 2011).

Tento krok byl nicméně významně provázán s další strategií Itálie zaměřené na externalizaci kontroly hranic. 5. dubna se Itálii podařilo obnovit dohodu s Tunisem, jež zakotvovala spolupráci na potírání nelegální imigrace směřující do Itálie. Ta umožnila, kromě rozšíření spolupráce policejních složek obou států, výměnou za poskytnutí finanční a technické pomoci novému režimu v podstatě okamžitou repatriaci všech nově příchozích Tunisanů do Itálie (Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale 2011). Velice podobnou dohodu, která rovněž existovala i s předešlým režimem, se Itálii podařilo docílit i podpisem společného memoranda s Libyí, které v prosinci vyústilo v obnovení vzájemné smlouvy o přátelství a spolupráci s Libyjským národním kongresem (National Transitional Council) (Paoletti 2012). Se stejným cílem (repatriace) bylo pak v květnu podepsáno memorandum také s Egyptem (Il Sole 24 Ore 2011). Existovalo však i mnoho dalších smluv zaměřených na kontrolu neregulérní imigrace a boj s pašeráky s třetími státy ustanovujícími jak spolupráci policie, tak jiných orgánů a institucí (European Migration Network 2013a, 37).

Významným výsledkem italské reakce na migrační krizi směrem k EU bylo dosažení rychlého nasazení agentury FRONTEX,⁴¹ nejmarkantnější především v rámci operace Hermes (Martin 2011), vyslání policejní delegace organizace EUROPOL (Carrera, den Hertog and Parkin 2012, 5) a dosažení významné finanční pomoci Evropské komise. Hlavní cíl italské vlády v tomto směru, tedy aktivace klauzule o sdílení následků imigrační krize (bruden sharing)⁴² se Itálii v tomto období ještě dosáhnout nepodařilo, nicméně její aktivity vyústily v debatu o nutnosti společného postupu v otázkách migrační a azylové politiky a o revizi schengenského systému (European Council 2011) na celounijní úrovni.⁴³

Specifickým aspektem italského přístupu k neregulérní imigraci je pak také dlouhodobé využívání krizového režimu pro její zvládání, které jednoznačně implikuje výrazně sekuritizovaný přístup. 12. února 2011 v reakci na nárůst imigrace z afrického kontinentů vyhlásil předseda vlády Silvio Berlusconi stav výjimečné humanitární krize, čímž řešení výjimečného přílivu migrantů přešlo pod správu Odboru civilní obrany,⁴⁴ a bylo tedy vyděleno ze standardních politických procesů. Její platnost byla následně prodloužena až do 31. prosince 2012.⁴⁵ V souvislosti s jejím přijetím byly specifikovány způsoby přijímání a identifikace imigrantů, určeny budovy k jejich umisťování a specifikována pravidla vydávání povolení k pobytu z humanitárních důvodů (Di Martino et al. 2013, 17). V tomto kontextu je nicméně nutné zdůraznit, že již v roce 2002 byl vyhlášen krizový stav pro vypořádání se s mimořádnou imigrační vlnou do Itálie, který tedy byl následně každoročně prodlužován až do 31. prosince 2012 (Di Martino et al. 2013, 17-20). Lze to tedy považovat za specifický aspekt italského přístupu k imigraci, neboť krizový stav pro zvládání migrační vlny zahrnující celé území Itálie trval 10 let i přes to, že jeho vyhlášení upravující zákony jednoznačně implikují předpoklad jeho dočasnosti. To jen potvrzuje již dříve uvedený závěr, že v legislativní oblasti docházelo především od roku 2002 k zjevnému prohlubování provázanosti bezpečnosti s neregulérní imigrací, přičemž je cíleně udržován krizový přístup nutně implikující potřebu nasazení výjimečných prostředků.

Do strategií zamezování neregulérní imigraci Itálie je pak bezesporu nutné zahrnout i četné informační kampaně ve vybraných startovních zemích, cílících primárně na odrazování od neregulérních vstupů, rozmanitý repertoár technologických, informačních i akčních nástrojů a iniciativ pro potírání, vyhledávání a kontrolování neregulérní imigrace, jejichž systém je velice komplexní a navázaný ne postupy v rámci společné kontroly vnějších hranic EU a dalšími komunitárními politikami.⁴⁶