Masarykova univerzita

5. Přístup italských vlád k neregulérní imigraci po roce 2011

V této části práce bude představena analýza přístupu jednotlivých vlád k problematice neregulérní imigrace. Je rozdělena na tři hlavní složky a zaměřuje se postupně na identifikaci a rozbor dominantního rámování neregulérní migrace, souvisejících legislativních kroků a konkrétních postupů, či reakcí na aktuální vývoj situace v kontextu studované problematiky. Práce přitom přistupuje ke každé vládě zvlášť tak, aby bylo možné sledovat vývoj vládního přístupu k neregulérní imigraci v čase.

Pro identifikaci dominantního způsobu rámování problematiky jednotlivými vládami byly, na základě postupu popsaného v kapitole 3, ve zvoleném souboru dokumentů identifikovány kódy, jež vystihují konkrétní klíčová slova, fráze či výroky, které tvoří základní jednotky diskurzivního rozměru přístupu vybraných vládních představitelů. Tyto kódy byly posléze rozděleny do čtyř souhrnných logických celků, které představují hlavní tematické kategorie, jejichž prostřednictvím byla neregulérní migrace vnímána resp. prezentována. Tyto kategorie byly identifikovány jako Ekonomické, Humanitární a Bezpečnostní aspekty, přičemž čtvrtá kategorie sdružující Technicko-administrativní aspekty, slouží primárně jako doplňující soubor kódů, které se primárně zaměřují na definování administrativních či technických řešení nebo postupů a nevztahují se jednoznačně k žádnému dominantnímu tematickému celku. Tyto kódy tak například identifikují nástroje či řešení, poskytují vybrané faktické informace, případně odkazují k činnostem nebo povinnostem konkrétních entit. Na základě vzájemných vztahů mezi kategoriemi a v nich agregovanými kódy ve vyjádřeních jednotlivých vlád, pak byly s přihlédnutím k širším kontextuálním poznatkům a specifickým argumentačním schématům identifikováno specifické rámování, které tyto vlády, reprezentované vždy premiérem a ministrem vnitra, využívaly pro definování svého přístupu k neregulérní imigraci.

5.1. Vláda Maria Montiho (16. 11. 2011 – 28. 4. 2013)

Mario Monti byl premiérem jmenován prezidentem Giorgem Napolitanem po rezignaci Silvia Berlusconiho. Jeho technická vláda se věnovala primárně ekonomickým otázkám a způsobům řešení italské situace v palčivé ekonomické krizí. Otázky spojené s imigrací tak byly oproti období Berlusconiho vlády významně upozaděny a bylo k nim přistupováno opět primárně prizmatem ekonomie. To bylo způsobeno, kromě vlivu ekonomické krize a Montiho posláním tuto krizi řešit, bezesporu také významným snížením neregulérních překročení italských hranic ze Středozemního moře.⁴⁷ O imigraci se explicitně nezmiňovalo ani programové prohlášení vlády, v němž je možné nalézt pouze nepřímý a obecný cíl navíc uváděný v kontextu směřování celé EU „odmítat populismus, netoleranci, překonávat nacionalistické předsudky a bojovat s xenofobií, antisemitismem a diskriminací“ (Monti 2012). Mnohem vstřícnější přístup k imigrantům oproti minulé vládě, i její důraz převážně na již přítomné imigranty, nicméně ilustrovalo i vytvoření Ministerstva pro mezinárodní kooperaci a integraci (bez portfeje).

5.1.1. Rámování problematiky - Mario Monti a Anna Maria Cancellieri

Pro účely identifikace dominantního rámování problematiky nelegální imigrace této vlády, byl na základě kritérií stanovených v kapitole 3. vybrán vzorek 21 textů (viz příloha 1). V nich identifikované kódy byly rozřazeny do čtyř tematických kategorií (viz tabulka 1) stanovených ze všech kódů identifikovaných u všech tří analyzovaných vlád. Ze vzájemných vztahů kódů a kategorií přítomných u této vlády pak byla identifikována konkrétní argumentační schémata, která spolu konstituovala specifický způsob rámování neregulérní imigrace.

I přes to, že v první kategorii označené za Ekonomické aspekty, není v porovnání s dalšími kategoriemi nepoměrně více kódů, je důraz na ně nejvýraznější charakteristikou této vlády. Většina kódů zde zařazených pod jiné kategorie totiž byla velmi často obsažena v textech či proslovech, jejichž primárním tématem nebyla imigrace, ale ekonomie. Imigrace tak byla vládou adresována ve většině případů z ekonomických pozic a jen jako vedlejší otázka.

Druhá kategorie Humanitárních aspektů sdružuje kódy, jež se do velké míry vyznačovaly především reflexí pozic unijních a mezinárodních institucí a přejímáním jejich rétoriky v důrazu na lidská práva, přičemž tento způsob adresování imigrace byl výrazně umocněn po rozsudku ESLP v případu Hirsi a ostatní vs. Itálie z 23. února 2012. Ten byl premiérem bez výhrad akceptován, přičemž oznámil, „že bude sloužit pro definování budoucích pozic Itálie v této problematice“ (Il Fatto quotidiano 2012), podobně i ministryně vnitra se při dotazu na svou pozici nechala slyšet, že „rozsudek je třeba respektovat, nikoli komentovat“ (La Repubblica 2012).

Tyto dvě tematické oblasti adresování imigrace převažovaly, zatímco třetí zde označená za Bezpečnostní aspekty, pak sloužila převážně jako doplněk obou předchozích a bylo jí užíváno spíše pro dotváření komplexity vládní pozice a převážně ministryní vnitra Cancellieri. Ani bezpečnostní rozměr argumentace nicméně neadresoval primárně nebezpečí hrozící od samotných migrantů (tak jako tomu bylo u předešlé vlády), ale soustředil se spíše na s imigrací související vnitro-společenská bezpečnostní rizika, a kladl tedy důraz například i na hrozby pramenící z nesnášenlivosti některých částí italské společnosti vůči cizincům.
Tabulka : Kategorie kódů identifikované během vlády Maria Montiho⁴⁸

Kategorie:	Ekonomické aspekty
Kódy:	ekonomická krize {4}; ekonomická krize jako důvod snížení počtu imigrantů v Itálii {1}; imigranti jako garanti ekonomického a populačního růstu {2}; imigrace jako řešení ekonomické situace Itálie {1}; nutnost odstranit poplatek za vystavení povolení k pobytu {2}; neekonomičnost přítomnosti finančně závislých imigrantů {1}; strach o pracovní místa {1}; pro imigranty není v ekonomické krizi v Itálii místo {3};
Kategorie:	Humanitární aspekty
Kódy:	dekonstrukce my X oni {3}; apel na vzájemnou solidaritu všech lidí na území Itálie {3}; kritika nehumánních postupů aplikovaných policií při vyhošťování {1}; neúnosná humanitární situace {3}; nutnost dodržovat lidská práva v přístupu k imigraci {4}; kritika nárůstu rasistických nálad v Itálii {1}
Kategorie:	Bezpečnostní aspekty
Kódy:	nutnost zajištění bezpečnosti {2}; nutnost zefektivnit fungování policie a tajných služeb {1}; obava z eskalace kriminality {2}; problém je neregulérní imigrace {2}; problémem jsou projevy skupinové nenávisti {2}; zachování lidské důstojnosti ale nekompromisní postup proti nelegální imigraci {2}
Kategorie:	Technicko-administrativní aspekty
Kódy:	regularizace jako nástroj ověřování počtu neregulérních imigrantů v zemi {1}; kritika dlouhodobě bezpečnostního přístup k imigraci v Itálii {1}; nutnost umožnit vstup novinářům do CIE {1}; nutnost zastavit kolektivní vyhošťování {3}; imigranti jako stálá součást italské populace {1}; vhodnost zvedení ius soli {3}; škodlivost strachu a netolerance {1}; imigrace jako společenský, kulturní, občanský a lidský přínos {2}; absence strukturálních řešení imigrace {1}; navýšení kapacit CIE {2}; možnost nárůstu nelegální imigrace {2}; nutnost připravit se na případnou novou imigrační vlnu {1}

Zdroj: Autor na základě podkladů uvedených v příloze 1.

Adresování potenciální nové imigrační vlny se omezilo pouze na zmínky o její možnosti a z ní vycházející závěry o vhodnosti rozšíření kapacit Center pro zadržení imigrantů. V rámci svého ekonomického přístupu pak premiér zdůrazňoval spíše potenciálně pozitivní aspekty vlivu imigrace, případné problematiku s ní spojených nákladů, ministryně vnitra pak zdůrazňovala spíše negativní aspekty. Pravděpodobně vzhledem k technické povaze Montiho kabinetu byla problematika imigrace také adresována se zjevnou snahou o apolitickou pozici k ní, jež se vyznačovala velmi různorodými pozicemi v závislosti na konkrétním kontextu debaty. Vyjádření vládních představitelů užívala spíše expertní rétorické prostředky, s čímž souvisí i často se vyskytující protikladné hodnocení jednotlivých aspektů imigrační problematiky a snaha o neutrální vyznění celkové pozice vlády. V této oblasti tak v souladu s technickou povahou kabinetu převažoval striktně analytický tón adresování problematiky.

Dominantní argumentační schéma přístupu této vlády je možné označit za Europeisticko-technické, neboť ať již byla vyjádření tematicky orientována jakkoliv, byla vždy jasně patrná snaha vyhýbat se zaujímání jasných politických stanovisek mimo oblasti přímo související s ekonomií a o co nejužší následování směru vytyčovaném EU. V rámci tohoto argumentačního schématu byl také v podstatě úplně upozaděn rozměr nových neregulérních příchodů přes moře, hlavní pozornost byla věnována problematice imigrantů (i neregulérních) již přítomných v Itálii. Byly identifkovány tři dominantní rámy (viz tabulka 2.). První Humanitárně-europeistický se vyznačoval právě přejímáním lidskoprávního rámování mezinárodních institucí a přizpůsobováním italského přístupu k imigraci jejich standardům především v oblasti lidských práv. Druhý Ekonomický rám souvisel s adresováním imigrace z hospodářské a ekonomické perspektivy. Třetí Bezpečnostně-administrativní rám pak souvisel s adresováním potencionálních bezpečnostních problémů spojených se zvýšenou přítomností imigrantů, nicméně hlavní pozornost v jeho rámci byla přikládána především potencionálním problémům s administrací migrantů v rámci italské společnosti, neadresoval tedy primárně hrozbu představovanou migranty, ale do velké míry také zdůrazňoval nutnost zajistit i jejich bezpečnost.

Nevole zaujmout jasnou politickou pozici k problému ilustruje například Montiho odmítnutí vyjádřit se k otázce reportéra na to, jestli by bylo vhodné odstranit ze zákona pravidlo trestnosti neregulérní imigrace či jinak přehodnotit silně restriktivní zákon Bosi-Fini (Il Fatto quotidiano 2013c). I přes to se však oproti minulé vládě přístup k imigraci v rámci vládního diskurzu výrazně desekuritizoval, neregulérní imigrace sama o sobě nebyla nikdy představována jako jádro problému. Bezpečnostní argumenty zmiňovala primárně ministryně vnitra, i ta ale jen výjimečně, přičemž jako způsob zajištění bezpečnosti navrhovala zefektivnění fungování policie a tajných služeb (La Repubblica 2012e), nenavrhovala tedy nasazení nestandardních prostředků ani boj s imigrací obecně. Monti i Cancellieri taktéž narušovali dichotomické chápání imigrantů (my x oni) (La Repubblica 2012e), apelovali například na nutnost zrušení poplatků za žádost o povolení k pobytu, přičemž argumentovali, že “ekonomická krize zasahuje všechny stejně“ (La Repubblica 2012c), což například ministryně vnitra využila jako argument pro zrušení poplatku za žádost o udělení povolení k pobytu. Především Monti označoval imigraci dokonce i za možné řešení ekonomických a populačních problémů Itálie (Scelta Civica – Italiani per passione 2013), což usouvztažňoval s možností zavedení ius soli.⁴⁹ Na jeho podporu se v únoru 2013 nechal slyšet, že: „ius soli není jen otázkou práv, ale také řešením potřeby podporovat společenskou, demografickou a kulturní obnovu naší populace", “mé svědomí v této otázce neváhá, zastávám jasnou morální a politickou pozici. Jsem pro udělení italského občanství, dětem přistěhovalců narozených v Itálii“ (Stranieri in Italia 2013). Vláda také při adresování problému přejímala rétoriku lidskoprávních organizací a evropských institucí, čímž se distancovala od rétoriky svých předchůdců a odmítala veškerá xenofobní vyjádření a nenávistný populismus. Monti zdůrazňoval neúnosnou humanitární situaci v Libyi (La Repubblica 2012a) a na svém twitterovém profilu například kritizoval uvažování o imigraci jako o krizové situaci, naopak ji označil za zdroj, který je nutné zhodnotit, což reflektovala i mnohá italská média (Monti 2013). V kontextu bezpečnosti také veřejně vystoupil proti incidentům napadání imigrantů v italských městech a zdůrazňoval obavu z růstu skupinové nenávisti (La Repubblica 2012e; La Repubblica 2012b).

Tabulka : Rámování - vláda Maria Montiho⁵⁰

	Problém	Příčina	Hodnocení	Řešení
Humanitárně-europeistický rám	neúnosná humanitární situace {3}	dlouhodobě bezpečnostní přístup k imigraci {1}	apel na vzájemnou solidaritu všech lidí na území Itálie {3}; kritika nehumánních postupů aplikovaných policií při vyhošťování {1}; imigrace jako společenský, kulturní, občanský a lidský přínos {2}; absence strukturálních řešení imigrace {1}	nutnost zastavit kolektivní vyhošťování {3}; nutnost dodržovat lidská práva v přístupu k imigraci {4}; nutnost umožnit vstup novinářům do CIE {1}; zvedení ius soli {3}
Ekonomický rám	Nedostatek pracovních míst {1}	ekonomická krize {4}	dekonstrukce my X oni {3}; imigranti jako garanti ekonomického a populačního růstu {1}; neekonomičnost přítomnosti finančně závislých imigrantů {1}; imigranti jako stálá součást italské populace {1}; ekonomická krize jako důvod snížení počtu imigrantů v Itálii {1}; pro imigranty není v ekonomické krizi v Itálii místo {3}	nutnost odstranit poplatek za vystavení povolení k pobytu {2}; imigrace jako řešení ekonomické situace Itálie {1}; regularizace jako nástroj ověřování počtu neregulérních imigrantů v zemi {1}
Bezpečnostně-administrativní rám	obava z eskalace kriminality {2}; problémem jsou projevy skupinové nenávisti {2}	problém je neregulérní imigrace {2}; možnost nárůstu nelegální imigrace {2}; nárůstu rasistických nálad v Itálii {1}; strach a netolerance {1}	nutnost zajištění bezpečnosti {2}	navýšení kapacit CIE {2}; nutnost zefektivnit fungování policie a tajných služeb {1}; nutnost připravit se na případnou novou imigrační vlnu {1}; zachování lidské důstojnosti ale nekompromisní postup proti nelegální imigraci {2}

Zdroj: Autor na základě podkladů uvedených v příloze 1.

5.1.2. Legislativní rozměr přístupu vlády Maria Montiho

Nová opatření v této oblasti byla vzhledem k ekonomicky zaměřenému programu a situování se do apolitické role minimální. Vláda se primárně věnovala problematice migrantů již přítomných v Itálii, a jak nasvědčovalo i celkové rámování problematiky, zaměřila se také na implementaci směrnic EU. Za nejvýznamnější kroky Montiho vlády v kontextu neregulérní imigrace tak lze považovat umožnění legálního pobytu cizinců, již si zažádali o prodloužení povolení k pobytu, do doby než bude v této věci vydáno rozhodnutí, legislativním dekretem 201/2011.⁵¹ Dále pak vydání legislativního dekretu 108/2012⁵², který upravoval pravidla pobytu vysoce kvalifikovaných pracovníků a legislativního dekretu 109/2012,⁵³ který zaváděl nové postihy a pravidla trestání zaměstnavatelů neoprávněných imigrantů. Ten kromě snahy o rigorózní následování směrnic Evropského společenství ilustroval i proměnu v přístupu k neregulérním imigrantům, protože se zaměřoval primárně na trestání subjektů, kteří z jejich statusu profitovaly ne jich samotných (European Migration Network 2013a, 35-36). Dekret cílí především na zpřísnění trestů za zaměstnávání neregulérních migrantů, umožňuje těmto zaměstnancům nahlašovat svého zaměstnavatele a při kooperaci během trestního řízení se zaměstnavatelem jim umožňuje obdržet dočasné povolení k pobytu z humanitárních důvodů (European Migration Network 2013a, 36). Kromě toho opatření také obsahovalo další velkou regularizaci nelegálně pracujících cizinců, která měla sloužit jako nástroj pro usnadnění přechodu k nové právní úpravě a odhalit skutečný rozsah problému nelegální práce cizinců v Itálii, jak vyplývá z upřesňujícího oběžníku Ministerstva vnitra (Ministero dell´Interno 2012). Regularizace nicméně vyžadovala iniciativu zaměstnavatele a zaplacení poplatku 1000 euro za zaměstnance, což bylo kritizováno jako značně kontraproduktivní (European Migration Network 2013a, 60).

Dále vláda také odstranila limity na zaměstnávání rumunských a bulharských občanů na italském území (Stranieri in Italia 2012c), zjednodušila proces vyřizování pracovních povolení cizinců pro zaměstnavatele, odstranila poplatek na peněžní remitence neregulérních migrantů (2% z celkové odesílané částky) a umožnila prodloužení povolení k pobytu až na jeden rok i v případě ztráty zaměstnání (Stranieri in Italia 2012a). Tato opatření lze nicméně považovat za ilustraci proměny ve vnímání ústředního bodu a viníka problému, kterým tedy již nejsou neregulérní imigranti sami o sobě, protože nová restriktivní opatření již necílila na imigranty samotné.

Na konci října 2012 byl pak prostřednictvím doporučení k novému zhodnocení případů, na něž se v minulosti vztahovala možnost udělení povolení k pobytu z humanitárních důvodů, de facto prodloužena povolení k pobytu migrantům, již v roce 2011 připluli neregulérně do Itálie, v období kdy panoval Berlusconiho režim „humanitární krize“ (Consiglio dei Ministri 2012). Tím se vláda snažila o dočasné vyřešení nejisté situace imigrantů, jimž bylo během minulé vlády uděleno šestiměsíční vízum z humanitárních důvodů v rámci stavu humanitární krize, který měl spolu s vízy vypršet v prosinci 2012. K problému tedy nicméně zjevně nadále přistupovala prostřednictvím okamžitých a rychlých kroků bez ambice o hledání strukturálnějších řešení, což ale bezesporu významně souviselo s technickou povahou jeho vlády. Apolitickou pozici Montiho vlády, jež neměla vůli pouštět se do větších kroků, mimo oblast ekonomie, pak ilustruje i skutečnost, že jím dlouhodobě podporované zavedení ius soli nakonec ani nenavrhl, údajně kvůli vědomí, že velká část poslanců by byla proti (Stranieri in Italia 2012b).

5.1.3. Praktický rozměr přístupu vlády Maria Montiho

Konkrétní kroky, které by nově reagovaly na problémy spojené s imigrací do Itálie, byly v tomto období, vzhledem k významnému snížení nových příchodů přes moře, pouze minimální. I přes proměnu rétoriky o imigrační politice nicméně dále pokračovalo podepisování smluv se severoafrickými zeměmi, jimiž Itálie sledovala především omezení neregulérní imigrace a to v podobném duchu jak to činila předešlá vláda, za což byla kritizována nevládními organizacemi. Například Amnesty International (2012) vyjádřila velké znepokojení nad podpisem původně tajné dohody (Ministero dell´Interno 2012a) mezi ministry vnitra Itálie a Libyí z 3. září 2012 o spolupráci na předcházení neregulérní imigraci, která italským autoritám umožňovala předávat migranty libyjské armádě a prohlubovala italskou pomoc s výcvikem a technickým zázemím kontroly hranic Libye (La Stampa 2012). Velmi podobná dohoda byla podepsána také s Tunisem (Ministero dell´Interno 2012c), čímž Cancellieri i přes deklarovaný odklon od pozic předešlé vlády ve vztahu k zahraničním partnerům následovala kroky svého předchůdce z Ligy severu a dále upřednostňovala kontrolu hranic před lidskými právy. Podobné dohody v minulosti uzavřené s Egyptem také zůstaly nadále v platnosti.

Tuto situaci především v kontextu s Libyí, kde bylo v plánu i zřizování detenčních center pro migranty směřující do Itálie, jež mělo být spolufinancováno Evropskou komisí, kritizoval například i Vysoký komisař pro lidská práva OSN (Unites Nations 2012) či Mezinárodní federace pro lidská práva (Worldwide Movement for Human Rights 2012, 34). I přes to, že Itálie v tomto období na základě mezinárodního tlaku upustila od nekompromisního bránění vstupu migrantům na své území, pro které byla kritizovaná především (porušování zásady non-refoulment) (La Repubblica. 2012d), neodpovídala její praxe repatriací ani navracení podle nařízení Dublin II plně mezinárodněprávním standardům, na což upozorňovala například i organizace Human Rights Watch (Turned Away 2013).

Ministryně vnitra během svého působení také navýšila počet CIE prostřednictvím přiznání dlouhodobého statusu dvěma strukturám, jež sloužily jako dočasná zařízení pro zadržení migrantů během stavu humanitární krize a nařídila restrukturalizaci a navýšení kapacity vybraných stávajících zařízení (Ministero dell´Interno 2012d). Mimo to ale také, oběžníkem reagujícím na rozsudek Tribunale amministrativo regionale Lazio (obdoba krajského soudu), zrušila oběžník ex ministra vnitra Roberta Maroniho 1305/2011 (Ministero dell´Interno 2011), který zakazoval vstup do CIE novinářům a výrazně omezil možnosti přístupu neziskovým organizacím. Dále vytvořila pracovní skupinu pro evaluaci stavu v CIE s cílem unifikace podmínek zajištění tak, aby odpovídaly právním závazkům Itálie (Ministero dell´Interno 2013).

V souvislosti s fyzickou kontrolou hranic nedošlo během Montiho vlády k žádným významným změnám, dále pokračovaly všechny mise, programy a byly používány stejné systémy a technologie kontroly hranic na moři, ve vzduchu, na pevnině i letištích.⁵⁴ Itálie pokračovala ve své účasti na misi Hermes koordinované FRONTEXem, v jehož rámci vedla také čtyři společné návratové operace týkající se repatriace nigerijských občanů (European Migration Network 2013a, 38). Nově bylo ustaveno Národní koordinační centrum⁵⁵ pro koordinaci policie a složek armády, jež se podílely na kontrole národních hranic, a mělo zpravovat relevantní informací v „téměř reálném čase“ (Ministero dell´Interno 2012, 50-55). Vláda pak také vytvořila některé další monitorovací a kontrolní mechanismy financované z Fondu pro vnější hranice EU (European Migration Network 2013a, 38).

V rámci svých snah o zabraňování neregulérní imigraci nicméně vláda Maria Montiho víceméně následovala model nastavený vládou předešlou, i když bezesporu s významnou snahou o reflexi kritiky nevládních organizací a s větším důrazem na dodržování lidskoprávních standardů, který nicméně nebyl úplně důsledný. Přes převažující desekuritizační rétoriku zůstaly konkrétní praktické kroky i legislativní iniciativy zakořeněné v původním sekuritizovaném přístupu, i když mnohem důslednější snaha o přejímání evropského přístupu a reálná snaha o reflexi lidskoprávní kritiky postupů minulých vlád nutně směřovala k jeho výraznému zmírnění. Tato tendence se nicméně mimo diskurz projevila jen velmi málo a především prostřednictvím rozšíření možností pro vystoupení ze sekuritizované kategorie a v oblastech úzce souvisejících s ekonomickými otázkami, což bylo způsobené pravděpodobně právě technickou povahou kabinetu, který se vyhýbal potencionálně kontroverzním rozhodnutím mimo oblasti přímo související s ekonomikou.