“ kafedrası Mövzu: “Dövlət və bələdiyyə idarəetməsi” kursunun predmeti və vəzifləri

5.2. Dövlət idarəetməsinin funksiyalar sistemi: mahiyyəti və növləri
Dövlət idarəetməsinin funksiyaları dedikdə, dövlətin funksiyalarının reallaşdırılması məqsədi ilə bütün dövlət idarəetmə sisteminin birgə, ictimai və obyektiv zəruri fəaliyyəti nəzərdə tutulur. Qeyd edək ki, dövlət idarəetməsinin məqsədləri və funksiyaları bir-birini qarşılıqlı şərtləndirir. Əgər birincilər “nə etməli?” sualına cavab verirsə, ikincilər “necə etməli?” sualına cavab verir. Dövlət idarəetməsinin funksiyaları idarəetmə fəaliyyətinin daxili bircins, müstəqil, ixtisaslaşdırılmış hissələri olub özünün məqsədyönlülüyü ilə xarakterizə olunur. Dövlət idarəetmə funksiyalarına bütün dövlətin və onun orqanlarının ictimai proseslərə hakim, məqsədə yönəldən və tənzimləyici təsirlərinin konkret növləri aid edilir. Bu funksiyalar obyektiv olub dövlətin mahiyyətindən irəli gəlir və onun idarəedici və sosial təsirlərini ifadə edirlər. Onlar dövlət orqanlarının vəzifələrinin yerinə yetirilməsini təmin etməyə yönəlmiş əsas fəaliyyət istiqamətləri olub, konkret məzmuna malik olur və konkret idarəetmə üsullarının və formalarının köməyi ilə həyata keçirilirlər.
Dövlət idarəetməsinin funksiyaları anlayışının mahiyyəti dövlət idarəetməsinin mahiyyətindən irəli gəlir və dövlətin ictimai funksiyaları ilə sıx bağlı olub onların həyata keçirilməsi qaydalarını əks etdirir. Əgər dövlətin ictimai funksiyaları onun ictimai təbiətinin və rolunun nədən ibarət olduğunu açıqlayırsa, onda dövlət idarəetməsinin funksiyaları onların cəmiyyətdə necə, hansı qaydalarda, hansı qarşılıqlı əlaqə prosesində həyata keçirildiyini göstərir. Nəzəriyyədə dövlət idarəetməsinin funksiyalarını və dövlət idarəetmə orqanlarının idarəçilik funksiyalarını fərqləndirirlər. Belə fərqləndirmə mühüm əhəmiyyətə malikdir və bir çox idarəetmə problemlərinin həlli üçün metodoloji əsas rolunu oynayır.
Dövlət idarəetməsinin funksiyaları ilə dövlət idarəetmə orqanlarının idarəçilik funksiyaları arasında ümumi və fərqli cəhətlər vardır. Onlar arasındakı ümumi cəhətlər aşağıdakılardan ibarətdir: birincisi, bunların hər ikisi dövlətin idarəedici təsirlərindən ibarətdir, ikincisi, hər ikisi eyni təyinata malik olub ictimai sistemin qorunub saxlanılması və inkişafına təsirlərin göstərilməsini, aktual dövlət məqsədlərinin yerinə yetirilməsini təmin etmək üçün nəzərdə tutulmuşdur.
Onlar arasındakı fərqli cəhətlər isə aşağıdakılardan ibarətdi: a) təsir subyektinə görə - dövlət idarəetməsinin funksiyaları dövlət idarəetməsinin bütün təşkilati strukturu tərəfindən, dövlət orqanının idarəçilik funksiyaları isə bilavasitə verilmiş konkret orqan tərəfindən həyata keçirilir; b) təsirin həcminə (hədlərinə) görə - dövlət idarəetməsinin funksiyaları böyük sferalara, sahələrə, iri alt sistemlərə, çox vaxt isə bütün ictimai sistemə təsir göstərir, dövlət orqanlarının idarəçilik funksiyaları isə ictimai sistemin yalnız ayrı-ayrı komponentlərinə, həlqələrinə, təzahürlərinə təsir edir; c) reallaşdırılma vasitələrinə görə - dövlət idarəetməsinin funksiyaları dövlətin bütün gücü ilə, dövlət idarəetmə orqanlarının idarəçilik funksiyaları isə konkret orqana verilmiş səlahiyyətlər və təşkilati imkanlarla təmin olunur; d) xarakterinə görə - dövlət idarəetməsinin funksiyaları dövlətlə idarəolunan ictimai sistemin obyektiv qarşılıqlı əlaqələrini əks etdirir, dövlət orqanlarının idarəçilik funksiyaları isə hər bir orqanın hüquqi statusu ilə təyin olunur və bu mənada həmin orqanın idarəedici təsirlərinin hüquqi təsdiqi kimi çıxış edir.
Nəticədə, dövlət orqanlarının idarəçilik funksiyalarını ayrı-ayrı dövlət orqanlarının müəyyən idarəolunan obyektlərə yaxud bu və ya digər strukturların idarəedici komponentlərinə münasibətdə yerinə yetirməyə borclu olduqları idarəedici təsirlərin hüquqi ifadəsi kimi müəyyənləşdirmək olar. Aydındır ki, belə funksiyalar dövlət idarəetməsinin funksiyalarına xas olan parametrlərə malik olurlar, yəni onlar da predmetinə (təsirin istiqamətliliyinə), məzmununa (təşkiledici-tənzimləyici qabiliyyətinə), reallaşdırılma qaydasına (təsir vasitələrinin məcmusuna) görə fərqlənirlər. Lakin bu parametrlərə daha biri - dövlət orqanının idarəçilik funksiyasının həcmi də əlavə olunur ki, bu da dövlət idarəetməsinin funksiyasının tam şəkildə həyata keçirilməsində onun iştirakının ölçüsünü müəyyən edir. İdarəetmə funksiyasının həcmi dövlət orqanının idarəedici sistemdəki yeri ilə şərtlənir və bu orqanın ic­timai proseslərin idarəolunmasındakı rolunu və hüdudlarmı müəyyənləşdirir.
Dövlət idarəetməsinin funksiyaları və dövlət idarəetmə orqanlarının idarəçilik funksiyaları parametrlərinin xüsusiyyətlərinə görə növlərə ayrılırlar. Məlumdur ki, dövlət idarəetmə orqanları sistemi mürəkkəb ierarxik struktura malikdir ki, bunun da nəticəsində həmin idarəedici sistemin özünü idarə etmək lazım gəlir. Bəzən bu, idarəolunan obyektlərin dövlət orqanları tərəfindən idarə olunmasından heç də asan olmur. Beləliklə də istiqamətindən və təsir yerindən asılı olaraq daxili və xarici idarəetmə funksiyalarını fərqləndirmək olar.
Daxili idarəetmə funksiyaları dövlətin idarəedici sistemi daxilində idarəetməni xarakterizə edir. Onların mövcudluğu dövlətin idarəetmə subyekti kimi çoxpilləli və çoxkomponentli quruluşu ilə, onun alt sistemlərinin və həlqələrinin fəaliyyətinin nizamlanmasının aktuallığı ilə şərtlənir. Belə funksiyaların məqsədə yönümlü olması hər bir dövlət orqanının idarəetməsinə dinamiklik və qanunilik xarakteri vermək, onu təkmilləşdirmək və inkişaf etdirmək, dövlət idarəetməsində ictimai tələbatlara uyğun olan vəziyyətə gətirməkdən ibarətdir. Müxtəlif dövlət orqanlarında daxili idarəetmə funksiyalarının həyata keçirilməsinin həcmi müxtəlif olur. Mərkəzi orqanlar aşağı pillə orqanlarının idarəolunmasına və ümumiyyətlə, dövlət idarəetməsinin təşkilati strukturunun və funksional parametrlərinin təkmilləşdirilməsinə daha çox diqqət yetirirlər. Aşağı orqanlar, о cümlədən, yerli özünüidarəetmə orqanları əsasən ictimai sistemin sosial komponentlərinə təsir göstərməklə, uyğun obyektlərin idarə olunması ilə məşğul olurlar.
Xarici idarəetmə funksiyaları dövlət orqanlarının bilavasitə ictimai proseslərə (idarəolunan obyektlərə) təsirini xarakterizə edir. Bu funksiyalarda dövlət idarəetməsinin əsas mahiyyəti və məzmunu, onun ictimai təyinatı əks olunur. Dövlət orqanlarının xarici idarəetmə funksiyaları sistemi bir tərəfdən dövlətin təşkilati strukturunun üfüqi və şaquli quruluşu ilə, digər tərəfdən isə müxtəlif idarəetmə obyektlərinin məqsədlərinin xüsusiyyətləri və fəaliyyətinin məzmunu ilə müəyyən olunur.
Daxili və xarici idarəetmə funksiyalarının sərhədlərinin müəyyənləşdirilməsi mühüm analitik və praktiki əhəmiyyətə malikdir. Məlumdur ki, idarəetmədə elə hallar olur ki, idarəedən sistemin təşkili ilə idarəetmə qərarlarının hazırlanması və aşağı orqanlara çatdırılması, yuxan orqanlar tərəfindən aşağı orqanlara və onların vəzifəli şəxslərinə nəzarət və ikincilər tərəfindən birincilərin məlumatlandırılması, kadr dəyişiklikləri və s. bağlı müxtəlif tədbirlərin həyata keçirilməsi avtomatik olaraq ictimai sistemə, idarəetmə obyektlərinə idarəedici təsirin gücləndirilməsi kimi qələmə verilir. Əslində isə bu belə deyildir. Bunun əsas səbəbi bütün belə tədbirlərin idarəedici sis­temin özündə qapanıb qalması, maddi, sosial və mənəvi dəyərlərin təkrar istehsalının təşkilinə bilavasitə aid olmamasıdır. Eyni zamanda, daxili idarəetmə funksiyalarının rolunu qiymətləndirməmək də olmaz. İdarəedici sistemdə ziddiyyətlərin olması, dövlət orqanlarının idarəedici təsirinin subordinasiya və koordinasiyasının olmaması, icra intizamının zəifliyi, yuxan orqanların qərarlarına məhəl qoyulmaması və digər analoji hallar ümumiyyətlə idarəedici sistemin cəmiyyətdə baş verən proseslərə təsir etmək bacarığını şübhə altında qoyur. Ona görə də, idarəetmənin həm daxili, həm də xarici funksiyalarına məsuliyyətlə yanaşmaq lazımdır.
Təsirin məzmunu, xarakteri və həcminə görə idarəetmə funksiyaları ümumi və xüsusi funksiyalara ayrılır. Dövlət idarəetməsinin ümumi funksiyaları kimi aşağıdakıları fərqləndirirlər:

1. 
   Proqnozlaşdırma və modelləşdirmə (elmi öncədəngörmə, idarəetmə hadisə və proseslərinin vəziyyətinin, strukturunun, dinamikasının və perspektivlərinin sistematik araşdırılması). Proqnozlaşdırma gələcəkdə idarəedici təsirə məruz qalacaq proseslərin və vəziyyətlərin elmi əsaslandırılmış şəkildə qiymətləndirilməsinin işlənib hazırlanması metodu olub dövlət idarəçiliyində mühüm rol oynayır. Çünki məhz onun vasitəsi ilə bu və ya digər qərarın qəbul olunmasının mümkün nəticələrini müəyyənləşdirmək mümkündür.
   
2. 
   Planlaşdırma - bu, dövlət idarəetmə sistemində bu və ya digər proseslərin inkişaf istiqamətlərinin, nisbətlərin, artım sürətlərinin, kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərinin, xüsusi halda, dövlətin funksiyalarının (iqtisadi, sosial-mədəni, hərbi, müdafiə, mütəşəkkil cinayətkarlıqla və dövlət qulluğu sistemində korrupsiya ilə mübarizə və s.) reallaşdırılması yollarının müəyyənləşdirilməsidir. Bu funksiya həm də dövlət idarəetməsinin məqsəd və vəzifələrinin, inkişaf istiqamətlərinin və dövlət fəaliyyətinin islahatlarının işlənib hazırlanmasını nəzərdə tutur. Planlaşdırma idarəetmədə planların tərtibi, razılaşdırılması və təsdiqi prosesidir. Bu funksiya qarşıya qoyulmuş məqsədlərə nail olmaqda xüsusi əhəmiyyətə malikdir, çünki gözlənilən nəticələr planlaşdırmanın keyfiyyətindən çox asılıdır.
   
3. 
   Təşkiletmə - müəyyən edilmiş prinsiplər və yanaşmalar əsasında dövlət idarəetmə sisteminin formalaşdırılmasını, onun strukturunun, idarəetmə qaydalarını müəyyən edən əsasnamələrin, reqlamentlərin, normativlərin, tələblərin, cavabdehliyin və s. müəyyənləşdirilməsini nəzərdə tutur.
   
4. 
   Koordinasiya - dövlət idarəetməsinin ümumi məqsədlərinə və vəzifələrinə nail olmaq üçün müxtəlif dövlət orqanlarının fəaliyyətinin razılaşdırılmasını və əlaqələndirilməsini nəzərdə tutur.
   
5. 
   Nəzarət - dövlət idarəetmə sisteminin faktiki vəziyyətinin və onun strukturunun tələb olunan standartlara və səviyyəyə uyğun olub-olmadığının təyin edilməsi; dövlət orqanlarının ümumi fəaliyyətinin, idarəetmə subyektlərinin konkret hərəkətlərinin öyrənilməsi və nəticələrinin qiymətləndirilməsi; dövlət idarəetmə sistemində nəzərdə tutulanla faktiki yerinə yetirilənin nisbətinin təyin edilməsi. Nəzarət dövlət idarəçiliyində qanunçuluğun, intizamın təmin olunmasına yönəldiyi üçün ardıcıl, obyektiv, qanuni, operativ və aşkar olmalıdır.
   
6. 
   Tənzimləmə - dövlət idarəetmə sisteminin təşkili və fəaliyyəti prosesində idarəetmə metodlarından və vasitələrindən istifadə olunmasını nəzərdə tutur və normativ-hüquqi aktlar, dövlət büdcəsi, vergi sistemi, standartlar, gömrük tarifləri, sahələrin inkişaf prioritetlərinin müəyyənləşdirilməsi və.s. vasitəsi ilə həyata keçirilir. Tənzimləmə dövlət tərəfindən qanunvericilik və digər normativ-hüquqi aktların qəbul olunması yolu ilə idarəetmə orqanlarının həyata keçirdiyi idarəetmə prosesinə irəli sürülən ümumi tələblərin reqlamentləşdirilməsini təmin edir.
   
7. 
   Uçot - dövlət idarəetməsinin maddi, maliyyə, əmək və s. Resurslarının hərəkəti haqqında, idarəetmə münasibətlərinin, dövlət idarəetmə orqanlarının səlahiyyətlərinin, dövlət idarəetmə qərarlarının reallaşdırılmasının nəticələri haqqında, bütövlükdə dövlət idarəçiliyi üçün mühüm əhəmiyyət kəsb edən sənədlər və onların dövriyyəsi haqqında kəmiyyət formasında ifadə olunmuş informasiyanın qeyd olunması; dövlət idarəetməsinin təşkili və fəaliyyətinə təsir edən bütün amillərin kəmiyyətcə qeydiyyatının aparılmasıdır.
   

Xüsusi funksiyalar idarəetmədə qarşılıqlı fəaliyyətdə olan komponentlərin müxtəlifliyi ilə şərtlənən ayrı-ayrı təsirlərin xüsusi məzmununu əks etdirir. Bu funksiyalar konkret idarəetmə subyektinə (Prezident, Nazirlər Kabineti, yerli icra hakimiyyətləri və.s.) məxsus olur, idarəetmə obyektlərinin (iqtisadi, sosial-mədəni, inzibati-siyasi və.s.) xüsusiyyətlərini xarakterizə edir və bir qayda olaraq, ayn-ayrı sahələrdə, sferalarda və dövlət idarəetməsinin ayrı-ayrı hissələrində həyata keçirilir və əsasən idarəolunan obyektlərin tələblərini nəzərə almaqla müəyyənləşdirilir. Xüsusi funksiyalara ayrı - ayrı təsərrüfat və fəaliyyət sahələrinin (dövlət sektorunun, özəl sektorun, xa­rici iqtisadi əlaqələrin, təhsilin, səhiyyənin, kənd təsərrüfatının, investisiyaların, maliyyənin və.s.) idarəolunmasını aid etmək olar. Xüsusi funksiyaları idarəetmə obyektlərinin növlərinə görə fərqləndirmək olar. Məsələn, iqtisadi obyektlərin idarə olunması mənəvi proseslərin idarə olunmasından tamamilə fərqli idarəedici təsirlərin göstərilməsini tələb edir. Hətta maliyyələşdirmə, vergiqoyma, lisenziyalaşdırma, əməyin və əmək haqqının tənzimlənməsi, kreditləşdirmə və.s. kimi xüsusi idarəetmə funksiyaları idarəetmə obyektlərinin növlərindən və hər bir uyğun idarəedici alt sistemdən asılı olaraq müxtəlif qaydada həyata keçirilir. Məsələn, büdcə və kommersiya strukturlarını eyni qaydada maliyyələşdirmək olmaz. Xüsusi idarəetmə funksiyalarının mühüm alt qruplarından biri aşağıdakı kimi daxili idarəetmə funksiyalarından ibarətdir: qanuniliyin təmin olunması, dövlət qulluqçularının hazırlanması və ixtisasının artırılması, kompüterləşdirmə, informasiya təminatı və.s.
Bəzi tədqiqatçılar dövlət idarəetməsinin yardımçı funksiyalarmı da fərqləndirirlər ki, bunlar da ümumi və xüsusi funksiyaların reallaşdırılması prosesinə kömək edir. Bu funksiyalara strateji və cari planlaşdırma, maliyyələşdirmə, stimullaşdırma, kadr təminatı, diaqnostika və s. aid edirlər.