“ kafedrası Mövzu: “Dövlət və bələdiyyə idarəetməsi” kursunun predmeti və vəzifləri

1. Yerli özünüidarə: əsas anlayışlar və nəzəriyyələr

İdarəetmə elmi və təcrübəsi sübut edir ki, xalis şəkildə iyerarxik və laterial təşkilatlara nadir hallarda rast gəlmək mümkündür. Əsasən cəmiyyətin bütün sferalarında və sahələrində fəaliyyət göstərən təş­kilatlar və bunlara xas olan idarəetmə mexanizmi özündə hər iki təşkilata aid olan elementləri, davranış parametrlərini və qaydalarını birləşdirir. Belə idarəetmə mexanizmi müasir demokratik dövlət idarəçiliyində də hökm sürür. Burada bəzi məsələlər iyerarxik yolla – bir mərkəzdən idarə olunursa, digər məsələlər isə laterial qaydada tərəflər arasında razılığa gəlmə, konsensus və vətəndaşların öz iradəsini azad şəkildə ifadə edərək səs verməsi ilə nizamlanır. Deməli, mərkəzləşdirilmiş idarəetmə ilə qeyri-mərkəzləşdirilmiş özünüidarə cəmiyyətin ən iri və mürəkkəb təşkilatı olan – dövlətin idarə edil­məsinin mühüm vasitələri və atributlarıdır. Onlar cəmiyyətin bütün sferalarına sirayət edərək qlobal və lokal, şaquli və üfüqi, sahəvi və ərazi məsələləri nizamlamağa və ölkədə baş verən sosial-iqtisadi dəyi­şiklikləri tənzimləməyə qadirdilər.

Ərazi və regional idarəetmənin yaranması və təkamülünün birinci pilləsi kimi sahəvi yanaşmanı hesab etmək olar. Bu da öz inkişafını sənaye inqilabı dövründən götürür. Sahəvi yanaşmanın məzmunu ondan ibarətdir ki, ərazinin ayrı-ayrı hissələri müəyyən bir sahəvi idarəetmə sisteminin fəaliyyət sferasına daxil edilir. Özü də bir çox hallarda eyni ərazi hissəsi müxtəlif sahəvi idarəetmə sistemlərinin fəaliyyət çərçivəsinə qatılır. Sahəvi yanaşma yerli hakimiyyət orqanlarının cüzi idarəedici rolu ilə müşayiət olunur. İdarəetmə qərarlarının qəbul olunmasında yerli hakimiyyət orqanlarının iştirakı rəmzi məna daşıyır. Böyük təsir gücünə sahəvi idarəetmə subyektləri, ələlxüsus ərazidə daha çox iş yerləri açan və sərmayə qoyan təsərrüfat subyektləri – iri şirkətlər, konsernlər və maliyyə-sənaye qrupları malik olurlar. Bu halda yerli əhəmiyyətli idarəetmə qərarları sahəvi təsərrüfat subyektlərinin maraqlarını təcəssüm etdirir. Sahəvi yanaşmanın əsas çatışmayan cəhəti ondan ibarətdir ki, o, ərazi və regional siyasətin kompleksliyini və qabaqlayıcılığını təmin edə bil­mir. Bu yanaşma hər hansı bir sahəvi problemin həll olunmasına yönəlir. İdarəetmə reaksiyası həmişə gecikir: problem yaranır, sonra isə onun aradan qaldırılması üzrə işlər görülür. Təbiətdən istifadənin optimallaşdırılması, təbiətin qorunması, ərazinin sosial və mədəni inkişafının təmin olunması sahəvi təsərrüfat subyektlərinin məqsədini əks etdirmir. Bu da son nəticədə ərazi və regionların inkişafına mənfi təsir göstərir. Nisbətən xalis şəkildə ərazi və regionların sahəvi idarə edilməsi keçmiş SSRİ-də və Yaponiyada fəaliyyət göstərirdi. Avropa və Şimali Ameri­ka­da sahəvi yanaşmaya qarşı həmişə aşağı (qraflıqlar, kommuna və bələdiyyələr) və orta səviyyələrin (ştatlar, əyalətlər, departamentlər) əhəmiyyətli rolu dururdu. Bu, ərazi və regional idarəetmədə özünüidarəni və bələdiyyələşməni nəzərdə tutur.
Yerli özünüidarə təcrübəsinin qədim tarixi vardır. İlk dəfə era­mızdan əvvəl II əsrdə İtaliyanın iri şəhərlərində özünüidarə orqanları yaranmışdır. Bundan başqa, qədim Misirdə, Çində, Bizansda və Yunanıstanda ərazinin özünüidarəsi sistemi mövcud olmuşdur.
Cəmiyyətin inkişafında ən ali məqsəd olan rasional vətəndaş cə­miy­yə­tinin formalaşması əhəmiyyətli dərəcədə yerli özünüidarəetmənin in­ki­şaf etdirilməsindən asılıdır. Yerli özünüidarəetmə inkişaf etmiş demok­ra­tik, hüquqi və sosial dövlətin və bu dövlətdə mövcud olan vətən­daş cə­miy­yətinin ən mühüm əlamətlərindən biridir.
Yerli özünüidarə nəzəriyyəsinin banisi sayılan J.J.Russo, A.Tokvil, A.Vasilçikov, B.Çiçerin yerli özünüidarə orqanlarına ictimai-hüquqi hakimiyyətin orqanları kimi deyil, dövlətin maraq­la­rından fərqli olan xüsusi ictimai maraqların ödənilməsi üçün təsis edilən yerli ittifaqlar kimi baxırdılar. Bu fikir yerli özünüidarənin liberal-ictimai nəzəriyyəsini əks etdirir. XIX əsrdə alman alimləri Rudolf Qeneyts və Lorne Şteyn isə göstərdilər ki, yerli özünüidarə heç də dövlət işindən fərqli olan yerli icma işlərinin görülməsi deyildir, o, dövlət idarəçiliyi məsələlərinin bir hissəsinin yerli icmaya verilməsi deməkdir.
Keçmiş SSRİ-də yerli özünüidarə haqqında müxtəlif fikirlər söylənilirdi. Bəziləri bütün ölkəni bürümüş sovetliklərə yerli əhə­miyyətli, yəni müəyyən inzibati-ərazi vahidinə aid olan təsərrüfat və mədəni məsələləri həll edən müstəqil qurum kimi, digərləri sovetliklərə demokratik mərkəziyyət prinsipini dağıdan özünüidarə kimi, üçün­cülər isə yerli özünüidarənin inkişafında mərkəzi haki­miyyətin zəiflə­məsi, dövlətin ölməsi və getdikcə ictimai özünü­idarənin yaran­ması kimi baxırdılar. Həqiqətdə isə sovet dövründə yerli özü­nüida­rəetmə orqanları xalq deputatları sovetləri – Kommunist Par­tiyası və dövlətin icraçı orqanlarının əlavəsinə çevrilmişdilər.
Demokratik cəmiyyətdə baş verən sosial və ictimai proseslərin səmərəli şəkildə idarə edilməsi yerli özünüidarənin genişləndirilməsini nəzərdə tutur. Yerli özünüidarənin mövcudluğunun təminatçısı kimi demokratik dövlət çıxış edir. Müasir dövrdə o, əsasən özünüidarənin döv­lət nəzəriyyəsində olduğu kimi qurulur. Dövlətin mərkəzi or­qan­ları tərəfindən yerli hakimiyyət təsisatlarına səlahiyyətlərin ötürül­məsi şəklində təşəkkül tapır və inkişaf edir.
Müəyyən mənada yerli özünüidarə partisipativ təşkilata xas əlamətlərlə səciyyələnir. Partisipativ təşkilatda sosial sistemin üzv­lərinin idarəetmədə iştirakı təmin olunur. Təşkilatın üzvləri ida­rəetmə qərarının qəbul olunmasında, məqsədlərin müəyyən­ləş­dirilməsində və problemlərin həllində iştirak edirlər. Müasir yerli özünüidarə də yerli əhalinin ərazisinin sosial-iqtisadi inkişafı qərarlarının qəbulu və real­laş­dırılmasında iştirakını nəzərdə tutur.
Dövlət idarəçiliyinin ən yaxşı sistemi xalqa yaxın olanıdır. Bəşəriyyətin yüzillər boyu yaratdığı demokratik dəyərlər öz əksini geniş şəkildə yerli özünüidarədə tapır. Yerli özünüidarə yerli əhali tərəfindən seçilmiş orqanlar vasitəsilə ərazinin infrastrukturuna daxil olan obyektlərə məqsədyönlü, planlaşdırıcı, koordinasiyalaşdırıcı və motivləşdirici idarəetmə təsiri kimi qiymətləndirilməlidir.
Yerli özünüidarəyə dəqiq tərif 1985-ci ildə Avropa Şurası üzvləri tərəfindən qəbul olunmuş yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyasında verilmişdir: «Yerli özünüidarə dedikdə, yerli özünüidarə orqanlarının qanun çərçivəsində məsuliyyəti öz üzərinə götürərək və yerli əhalinin mənafeyi naminə dövlət işlərinin böyük bir hissəsini nizama salmaq, onu idarə etmək hüququ və real bacarığı başa düşü­lür».
Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikası Qanununda yerli özünüidarə «… vətəndaşların fəaliyyətinin elə bir sistemidir ki, bu sistem qanun çərçivəsində onlara yerli əhəmiyyətli məsələləri müstəqil və sərbəst şəkildə həll etmək hüququnu həyata keçirmək və yerli əhalinin mənafeyi naminə Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 144-cü maddəsinin II hissəsinə uyğun olaraq dövlət işlərinin bir hissəsini yerinə yetirmək imkanı verir».
Yerli özünüidarə hüquqları vətəndaşlara ümumi, bərabər, bir­başa seçki hüququ əsasında sərbəst, şəxsi və gizli səsvermə imkanları yaradır.
Məşhur alim A.D.Qradski yerli özünüidarəni hakimiyyət bölgü­sü­nün bir təzahürü hesab edirdi. O, yerli özünüidarəni mərkəzi höku­mətin təmin edə bilmədiyi maraqların nəticəsi kimi izah edirdi. Digər tərəfdən alman alimi B.E.Nolde yerli özünüidarəni, dövlət funksiyasını bu və ya digər ölçüdə müstəqil şəxslərin və müəssisələrin həyata keçirməsi forması kimi, rus alimi B.N.Çeçerin dövlət funksiyasının təmsilçiliyini və məsu­liyyətini yerli səviyyəyə dövr etməsi kimi aydınlaşdırırdı. İ.İ.Yevtixeyev isə yerli özünüidarəetməni sosial qrupların dövlət idarə­et­məsi daxilində tapşırıqları, obyektiv hüquq çərçivəsində. özlərinin müs­təqilliyinə təminat olan seçki əsasında yaradılan rəhbər orqanları və bu rəhbər orqanların mux­tariyyəti əsasında yerinə yetirilməsi kimi izah edirdi .
Rus hüquqşünası M.İ.Sevainkov yerli özünüidarəetməni yerli sakinlərin öz problemlərinin həllində iştirakını təmin edən idarəetmənin yerli forması kimi izah edirdi.
Yuxarıda deyilən fikirləri araşdırıb belə qənaətə gəlmək olar ki, yer­li özünüidarəetmə anlayışına mövcud müxtəlif baxışlar onun siyasi-hü­qu­qi tərəfi ilə sıx bağlıdır. "Yerli özünüidarəetmə" anlayışındakı mü­rək­­kəb­lik, bu mövzunun bütün dövrlərdə tədqiqinə geniş maraq oyatmış, müx­tə­lif alimlərin bununla bağlı fikirləri, ideyaları və baxışları əsasında müx­tə­lif nəzəriyyələr və konsepsiyalar formalaşmışdır. Müasir dövrdə yerli özünü­idarə haqqında elmə əsas altı nəzəriyyə məlumdur. (50)
1. "Azad icma" nəzəriyyəsi;
2. "İctimai təsərrüfat" nəzəriyyəsi;
3. "Dövlətçilik" nəzəriyyəsi;
4. "Dualizm" nəzəriyyəsi;
5. "Siyasətdənkənar" yerli özünüidarəetmə nəzəriyyəsi;
6. "Sosial xidmət" nəzəriyyəsi.
Yuxarıda qeyd olunan nəzəriyyələr ciddi ardıcıllıqla meydana gəl­miş daha sonrakı nəzəriyyə əvvəlki nəzəriyyənin təkmilləşməsi və ya tən­qidi əsasında yaranmışdır.
Fikrimizcə, bu nəzəriyyənin araşdırılması yerli özünüidarə anla­yı­şının və bütövlükdə yerli özünüidarəetmə institutunun daha dərindən ay­dın­laşdırılmasına və bu haqda konkret nəticəyə gəlinməsinə imkan verə­cək.