Azərbaycan respublikasi prezidenti yaninda döVLƏT İdarəSİNİn akademiyasi abduləli abdullayev malik səLİmov müqayiSƏLİ İNZİbati HÜquq
Yüklə 1,41 Mb. Pdf görüntüsü
|
|
IV
FƏSIL DİGƏR HÜQUQİ ŞƏXSLƏR § 1. ümumi hüquqa tabe olan digar hüquqi şəxslərin anlayışı, təşkili və fəaliyyəti prinsipləri və hüquqi statusu Dövlətdən başqa ümumi hüquq rejiminə tabe olan hüquqi şəxslər iki kateqoriyaya bölünürlər. Ərazi kollektivləri əsasən yerli miqyasda fəaliyyət göstərən hüquqi şəxslərdir, lakin onların fəaliyyətinin xarakteri bəzən siyasi xarakter daşıyır. Yerli idarəetmə sahəsində hüquqi şəxslərin və texniki təyinatlı hüquqi şəxslərin səlahiyyətləri biri digərindən fərqlənir. Yerli səlahiyyətli hüquqi şəxs sabitləşmiş ənənələrə əsaslanır. Dövlət təsisatları olan xəstəxanalar mahiyyətcə hüquqi şəxslərdir. Lakin bunlar texniki profildir. Bəzi hallarda onlar da yerli səviyyəli səlahiyyətlərə malik olurlar, çünki onlar milli dövlət təsisatlarıdır. Depar- tamentlərin və kommunalarm təsisatları mövcuddur. Məsələn, universitet texniki vəzifələri yerinə yetirir, həm də öz ərazi bazasına malikdir. Son zamanlar dövlət təsisatı formasından ərazi kollektivlərinin idarəetmə problemlərinin həllində, o cümlədən struktur dəyişiklikləri zamanı onlardan istifadə edilir. Kommuna səviyyəsində fəaliyyət göstərən kommunalarm və nahiyələrin həmkarlar ittifaqları dövlət təsisatları kimi fəaliyyət göstərirlər. Dörd və yaxud beş kommunalar dövlət təsisatlı hüquqi şəxslərlə birləşərək birgə fəaliyyət növlərini həyata keçirirlər. Yerli kollektivlərin yaradılması mexanizmi də dövlət, hüquqi təşkilat formasından biridir. 10 iyun, 1970-ci il tarixli 7.610 saylı qanuna uyğun olaraq yeni yaradılan dövlət-hüquqi birliyinə şəhərin tikintisi ilə məşğul olmaq vəzifəsi həvalə edilir, tikinti başa çatandan sonra o, idarəetmə səlahiyyətlərini kommunaya, yəni ərazi kollektivinə verir. Müəyyən dövrlərdə dövlət təsisatı forması regional səviyyədə də istifadə edilirdi. 1972- ci il tarixdə qəbul edilmiş qanunda regional əhəmiyyətli dövlət təsisatları yaradılması qeyd edilirdi, lakin bu qanuna əməl edilmədi. Fransa Konstitusiyasının 34-cü maddəsinə əsasən, konstitusiyanın bu maddəsində işlədilən «yerli kollektivlər» Konstitusiyanın 72-ci maddəsinə əsasən «ərazi kollektivləri»nə çevrilmişdir. Hazırda bu ad 48 lar daha çox işlədilir, milli səviyyəli-dövlət və yerli səviyyəli departa- ment, kommunalar və s. Bu kollektivlər idarəetmənin ümumi prinsiplərinə tabedirlər. Bunların arasında ümumi hüquq normalarının təsir dairəsinə düşən kollektivlərin - kommunalarm, departamentlərin, regionların xüsusi statusu biri digərindən fərqlənir. Ümumi təşkilat prinsipləri eyni zamanda ərazi kollektivlərinin tərifinə və onların hüquqi vəziyyətinə də aid edilir. Kollektiv tərifi inqilab dövründən etibarən ənənəvi olaraq qalmış, bütün rejimlərin, istər monarxiya, imperiya və yaxud respublika rejimlərində və istərsə də liberal rejimlərdə mövcud olaraq qalmaqdadır. O özündə hüquqi şəxs statusunu, ərazi aidiyyətini və ümumi məqsədli təyinatları birləşdirir. Kollektiv təsisatların hüquqi şəxs statusunu konstitusiya müəyyən etmişdir, «ərazi kollektivi» termini hüquqi şəxs kimi nəzərdə tutulur. Hüquqi şəxslərin öz ştatı vardır, onun əməkdaşları qulluqçular sayılır, onlar müqavilələr bağlayır, məhkəmədə çıxış edirlər. Ərazi kollektivləri adından məlumdur ki, ərazinin yalnız bir hissəsində fəaliyyət göstərir, müəyyən səlahiyyətlərə malikdirlər. Əhalinin sayma, iqtisadi əhəmiyyətinə və siyasi roluna görə onlar müxtəlif olurlar. Səlahiyyətləri ölkənin bütün ərazilərinə şamil edilən hüquqi şəxslər, dövlətdən fərqli olaraq, müəyyən edilmiş ərazi hədlərində mövcud olurlar. Ümumi məqsədli təyinat olan ərazi kollektivlərinin vəziyyətləri dövlətdən deyil, onun təsisatlarının göstərdikləri münasibətlərdən asılıdır. Ərazi daxilində ümumi məqsədli təyinatın meyarlarını qanun özündə əks etdirir. Məsələn, kommuna səviyyəsində bələdiyyə şurası müvafiq qərarlar çıxarmaqla kommunanm işlərini idarə edir. Departament isə öz səviyyəsində, onun üçün maraq kəsb edən. Baş Şurada icra olunmayıb qalan bütün həmin məsələlərin icrasını təmin etmək məqsədilə qərarlar qəbul edir. Deməli, yuxarıda qeyd edilənlərdən belə nəticəyə gəlmək olar ki, söhbət kommunanm işlərinin təşkilindən gedir, digər hallar isə departament üçün maraq kəsb edən məsələlərdən kənarda qalmır. Bu hər iki halda departamentə yerlərdə öz mənafelərinə uyğun olaraq fəaliyyətlərinin həyata keçirilməsinə təminat verir. 2 mart, 1982-ci il tarixli qanunun 23-cü və 59-cu maddələrində deyilir ki. Baş Şura departamentin işlərinə köməklik göstərmək məqsədilə qərarlar qəbul edir, regionlarda qarşıya qoyulan məsələlərin həll edilməsi üçün onların səlahiyyətlərinin həcmini müə}^ən edir. 49 Bu səlahiyyətlərin kommunalar, departamentlər və regionlar tərəfindən həyata keçirilməsi qanunlarla möhkəmlənir və ya bu barədə xüsusatlar qəbul edilir. Yerli kollektivlərin ərazi səlahiyyətləri çox tutumlu və müxtəlifdir. O, iqtisadi problemlərin həlli yollarını müəyyənləşdirir, onların həll edilməsi üçün yollar axtarır. Məsələn, yol xəttini, sənaye zonaları üzərində nəzarəti, ictimai nəqliyyat vasitələrinin vəziyyətini, planlaş- dırmanı həyata keçirir. O, sosial sahəni, kirayəsi ödənilməli olan mənzillərin vəziyyətini, kirayə pulunun ödənilməsi vəziyyətini, yaşayış evlərinin tikilməsi və əhali arasında bölüşdürülməsi, uşaq bağçaların vəziyyətini, onun təmirini, yaşlı adamlar üçün evlərin tikilməsini, xəstəxanalar üzərində nəzarət etməklə yanaşı, ona yardım göstərilməsini təmin edir. O, həmçinin mədəni-maarif sahələrini, o cümlədən mədəniyyət evlərini, muzeyləri, kitabxanaları, teatrları, idman sahələrinin tikilməsi və abadlaşdırılmasmı öz səlahiyyətləri çərçivəsində yerinə yetirir. Bununla yanaşı, yerli kollektivlər öz səlahiyyətləri çərçivəsində inzibati və siyasi sahəyə də, o cümlədən komniuna səviyyəsində, ya da departament miqyasında polisin fəaliyyətinə də rəhbərlik edir. Bununla belə, Fransada yerli hakimiyyətlərin obyektiv səlahiyyətləri başqa ölkələrlə müqayisədə məhdudlaşdırılmışdır. Həmin səlahiyyətlər ona qonşu olan ölkələrdə, o cümlədən Böyük Britaniyada və ya Almaniyada əksinə olaraq, yerli orqanların hüquqları və səlahiyyətləri ilə müqayisədə üstünlük təşkil edir. Fransa Konstitusiyasına uyğun olaraq onun bütün ərazi kollektivləri üçün prinsiplər müəyyən edilmiş və hüquqi statuslar müəyyənləşdirilmişdir. Bu prinsiplər aşağıdakı kimidir: ■ ərazi kollektivlərinin hüquqi statusunun qanunvericiliklə təmi natı; ■ rəhbər orqanların seçkili olması; ■ muxtariyyət; ■ nəzarət sistemi. Hüquqi statusun qanunvericilik təminatı o deməkdir ki, ərazi kollektivinin statusu icra hakimiyyəti orqanları tərəfindən qəbul edilən qərarlarla deyil, qanunla müəyyənləşdirilir. Bu qayda uzun müddətdir ki, Fransada qəbul edilmişdir və bu günə kimi qeyd etdiyimiz prinsip yeni kollektivlər üçün əsas prinsiplərdən biri sayılır. XIX əsrin bütün böyük aktları bəzi istisnalar da öz əvvəlki səviyyəsində qalır, bir qayda olaraq 1958-ci il Konstitusiyasında öz əksini tapmışdır. Konstitusiyanın 34-cü maddəsində deyilir ki, yerli inzibati va 50 hidlərin sərbəst idarə edilməsinin əsas prinsiplərini, onların səlahiyyətlərini və gəlirlərini qanun müəyyənləşdirir. Həmin Konstitusiyanın 72- ci maddəsinə əsasən, ərazi kollektivlərinin fəaliyyətləri qanunvericiliklə tənzimlənir. Bu o deməkdir ki, ərazi kollektivlərinin kateqoriyalarını ancaq qanun çərçivəsində yaratmaq mümkündür və bu kollektivlər qanunla müəyyənləşdirilmiş şərtlərlə seçkili şuralar tərəfindən sərbəst olaraq idarə edilirlər. Beləliklə, qanunvericiliklə tənzimlənən ərazi kollektivlərinin hüquqi statusları get-gedə genişlənir, digər tərəfdən isə onların hüquqi rejimi əsas prinsiplərə əsasən əvvəlki kimi yenə də mübahisəli kimi qalır. Yerli kollektivlər üzərində inzibati nəzarətə gəldikdə, konstitusiya şurası və Dövlət Şurası birlikdə belə qərara gəldilər ki, kommu- naların və departamentlərin fəaliyyətləri üzərində dövlət nəzarətinin yolları, üsullan və növləri əsas prinsiplərə uyğun olaraq qanunla müəyyən edilməlidir. Lakin Konstitusiyada nəzərdə tutulur ki, yerli inzibati vahidlərin sərbəst idarə edilməsi qanunla müəyyənləşdirilmişdir. Deməli, gələcəkdə bu barədə verilən qanunlar konstitusiyaya ziddir və belə qanunlar bir qayda olaraq, baxılmaq üçün konstitusiya şurasının müzakirəsinə verilir. Ərazi kollektivlərinin rəhbər orqanlarının seçkili olması prinsipi ondan ibarətdir ki, bu məsələlər kollegial şəraitdə və seçkili orqanlar vasitəsilə həyata keçirilir. Bu prinsip ərazi kollektivlərinin sərbəst idarə olunması formasını müəyyən edir. Həmin prinsip Fransanın 72-ci maddəsində ifadə olunmuşdur: «Kollektivlər seçkili şuralar tərəfindən sərbəst olaraq idarə olunurlar. Seçkili şuraların fəaliyyəti kollektivlərin seçkisinin kollegiallıq ideyaları əsasında baş tutmasını müəyyən etmək və seçilmiş kollektivlərin fəaliyyətinə nəzarəti həyata keçirməkdir». 1982-ci ildə rəhbər orqanların seçkili prinsipi, əsasən, icra hakimiyyəti səviyyəsində məhdud şəkildə həyata keçirildi. Kommunamn icra orqam olan mer bələdiyyə şurası tərəfindən seçildi, çünki mer seçkili orqandır. Departamentin icra orqanı nəinki dövlət məmuru idi, o həm də hökumətə münasibətdə loyallıq göstərən siyasi rütbəli vəzifəli şəxs - prefekt idi. 1946-cı il konstitusiyasının 87-ci maddəsində nəzərdə tutulur ki, kommunamn icra orqanı mer olduğu kimi, departamentin icra orqanı da Baş Şuradır. Konstitusiyada bu sistemin siyasi cəhətləri qanunlarla müəyyənləşdirilmişdir, lakin bu qanunlar ya tətbiq edilmirdi və yaxud əgər tətbiq edilirdisə, elan olunmurdu. 1958-ci il konstitusiyası qəbul ediləndə belə, həmin qanun elan edilməmişdi. 51 2 mart, 1982-ci il tarixli qanuna uyğun olaraq Firansada regional icra orqam şurasının sədri olduğu kimi, departamentin icra orqanı da baş şuranın sədridir. Söhbət kommuna və ya departament şurasından getmir, çünki bütün şuralarla münasibətdə konstitusiyanın bu prinsipindən istifadə edilir. Fransada muxtariyyət prinsipi rəhbər orqanlann seçkili olması prinsipi ilə sıx bağlıdır. Seçki prinsipi ilə yanaşı, o, yerlərdə inzibati bölmələrin sərbəst idarə olunmasının əsas aspektidir. Bu olduqca qədim prinsip olmaqla yanaşı, öz kökünü inqilabdan əwəl salmışdır, Fransada olduğu kimi, İngiltərədə və Almaniyada orta əsrlərdə kom- munaların zülmlərindən azad edilməsi və azad şəhərlərin yaradılması uğrunda mübarizə aparılan dövrə təsadüf edilirdi. Bu prinsip Fransada baş vermiş inqilablarda öz tələbini tapırdı və nəhayət, XIX əsrin sonunda bu, respublikanın bir sıra qanunları ilə təsbit olundu. Çünki ərazi kollektivləri öz səlahiyyətlərini müstəqil olaraq müəyyənləşdirə bilmirdi. Onların səlahiyyətlərini bir tərəfdən yuxan dövlət orqanları, digər tərəfdən qanunvericilik orqanları və nəhayət, Dövlət Şurasının praktikasına arxalanan hakimlər müəyyənləşdirirdilər. Təxminən 50 il ərzində həm Fransada, həm də onun qonşu ölkələrində ərazi kollektivlərinin üstün hüquqlanmn məhdudlaşdırılması açıq hiss edilirdi. Bu proses nəticəsində bir tərəfdən statirasiya (dövlətləşdirmə), digər tərəfdən isə milliləşdirmə gedirdi. Statirasiya əvvəllər ərazi kollektivlərinə məxsus mülkiyyətlərin, vəkalətlərin dövlətə həvalə edilməsindən ibarət idi. Məsələn, 1930-cu il qanununa əsasən, kommunikasiya, yəni şose və kəndarası yollar sahəsində departamentlərin və kommunala- rın 40 min kilometr uzunluğundakı yolları dövlətin ixtiyarına keçdi. 1941-ci il qanununa görə, əhalisi 10 mindən çox olan şəhərlərdə rəhbərlik polisə verildi. Nəhayət, son zamanlarda xeyli miqdarda məktəblər də dövlətin ixtiyarına verildi. Bəzi hallarda əks proseslər də baş verirdi. Məsələn, milliləşdirmə heç də statirasiya ilə eyni vaxta düşmürdü. Müharibədən sonrakı dövrlərdə qəbul edilmiş bərpaedilmə tədbirləri, o cümlədən «elektrosite de Frans» və «qar de Frans» kimi iri ictimai təsisatların yaradılması bu prosesin sürətlənməsinə kömək etdi. Milliləşdirmə dedikdə xüsusi müəssisələrin dövlətin ixtiyarına verilməsi başa düşülür. Bu terminin əsas mənası bundan ibarətdir, lakin bunlarla birlikdə yerlərdə idarəetmə bölmələrinə məxsus olan səlahiyyətlər və əmlak da dövlətə verilir. 1946-cı ildə bələdiyyə xidmətləri də milliləşdirildi. Maliyyə vəsaitləri ilə bağlı məsələlərdə ərazi kollektivlərinin 52 muxtariyyətinin nə dərəcədə məhdudlaşmasının şahidi oluruq. Maliyyə təminatı olmaması sayəsində ərazi kollektivlərinin muxtariyyəti yox dərəcəsinə çatdı. Lakin ərazi kollektivləri dövlət tərəfindən ayrılan limitləşdiril- miş maliyyə vəsaitlərinə malikdirlər. Həmin vəsaitlər isə həm öz təyinatına, həm də miqdarlarına görə müasir dövrdə inkişafın tələblərinə cavab vermir. Yerlərdə idarəetmə bölmələri, maliyyə müstəqilliyinə malik olmadıqlarına görə öz fəaliyyətlərini yaxşılaşdırmaqdan ötrü dövlətdən asılı olurlar. Dövlət təsisatları indiyədək onların maliyyə vəsaitlərinin xeyli hissəsini təşkil edir və eyni zamanda dövlət tərəfindən çox səmərəli nəzarəti həyata keçirir. Fransada maliyyə üzərində nəzarət inzibati qəyyumçuluğun ən təsirli formasıdır və bu problem sırf Fransa problemi deyildir. Maliyyələşdirmə problemi ilə yanaşı, insanlardan düzgün istifadə edilməsi problemi də (xüsusən iri şəhərlərdə) kəskin şəkildə vacib bir məsələ kimi qarşıda dururdu. Urbanizasiya özlərinin idarə edilməsi üçün lazımi müddətdə seçilmiş səlahiyyətli şəxslərə ehtiyacı olan iri kommunaların inkişafına təkan vermişdi. Elə buna görə də yerlərdəki idarəetmə bölmələrinin seçkili şəxslərinin statusu sahələrində aparılmış islahatlar məmurların kommuna səviyyəsində hazırlanması, seçilməsi və fəaliyyət göstərməsini əhatə edirdi. 1982-1983-cü illərin qanunları ilə yerli kollektivlərin səlahiyyətləri genişləndirildi və onlara müvafiq xidmətlərin üzərində səlahiyyətlərin verilməsi təmin edildi. Eyni zamanda yerli kollektivlərin ştat heyəti müəyyən edildi, seçkili şəxslərin hüquqi statusu haqqında aktlar hazırlandı. Bu isə mərkəzləşdirilmiş inzibati qəyyumluğun zəiflənmə- sinə gətirib çıxardı, Fransa administrasiyası bu gün də dünyada ən mərkəzləşdirilmiş administrasiya olaraq qalmaqdadır. Fransada gözqoyma prinsipinə əsasən, yerlərdəki idarəetmə bölmələri dövlət himayəsi altındadır, yəni onlar dövlət hakimiyyətinin nəzarətindədirlər. İnzibati hüquqla «himayə» (qəyyumluq) termini o qədər də inzibati hüquqa uyğun gəlmir, çünki qəyyumluq mülki hüquq normalan ilə müəyyən edilmişdir. İnzibati hüquqda dövlətin digər təsisatlar üzərində həyata keçirdikləri nəzarət qaydası olaraq gözqoyma termininin işlədilməsi münasib olardı. Gözqoyma nəzarətedici orqanm sanksiyası olmadan həyata keçirilə büməz, Gözqoyma orqanlan Nəzarətedici orqamn bəzi qərarlannı da ləğv etmək hüququna malik idilər. Kommunalara münasibətdə nəzarətin bu formaları son dövrdə. 53 xüsusən 1970-ci ildən zəifləməyə başladı. Lakin onların yerini maliyyə və texniki xarakterli nəzarətin yeni formaları tutdu. Gözqoyma bir tərəfdən maliyyə nəzarəti formasında, digər tərəfdən isə vəsait ayırma formasında həyata keçirilirdi. Vəsaitin ayrılması isə idarəetmə bölmələrinə hər hansı layihənin maliyyələşdirilməsi üçün kreditlər verilməsi yolu ilə həyata keçirilirdi. Fransada gözqoyma prinsipi Konstitusiyanın 72-ci maddəsində nəzərdə tutulmuşdur, onlar departamentlərə və xarici ərazilərə nəzarə- tetmə münasibətlərindən yaranmışdır. 2 mart, 1982-ci il qanunu ərazi kollektivlərinin fəaliyyəti üzərində nəzarət sistemində iki cəhətdən-həmin fəaliyyətə qəyyumluğun zəiflədilməsi və məhkəmə qaydasında şikayət verilməsi imkanlarının artırılması baxımından onun istiqamətini dərindən dəyişdirdi. Bu, qanunla verilmiş şikayət əsasında müəyyən tələblərlə (yəni inzibati nəzarətin ləğv edilməsi və maliyyə nəzarətinin yumşaldılması və s.) çıxış etmək imkanı verdi. Qanun, həmçinin. Yerli kollektivlərin aktlan üzərində Prefek- tin həyata keçirdiyi nəzarət qaydasında inzibati tribunallara protest vermək hüququnu reallaşdırdı. Beləliklə, həmin aktları ləğv etmək və yaxud icranı təxirə salmaq barədə qərarın verilməsi, məhkəmə orqanlarının ixtiyarına verildi. Texniki nəzarət ümumi normalarla müəyyən edildi. 2 mart, 1982-ci il tarixli qanuna əsasən normalar yalnız qanunla və yaxud qanun əsasında yaradıla bilər. Bu normalar iki il müddətində texniki göstərişlər və prosedurlar məsələsinə daxil edilməli olan texniki tədbirlərin sadələşdirilməsi məsələlərinə komitənin işləyib hazırladığı forma üzrə nəzarəti müəyyənləşdirdi. Beləliklə, desentralirasiya eyni vaxtda bir çox sahələrə, o cümlədən seçkilər proseduruna, səlahiyyətlərin və maliyyə vəsaitlərinin bölüşdürülməsinə nəzarətin həyata keçirildiyi sahələrə şamil edilir. Prinsiplərin məcmusu onu göstərir ki, demokratikləşdirmə, yerli muxtariyyət meyli nəzarətə götürmə və mərkəzləşdirməyə meyil arasında mürəkkəb tarazlığın əldə edilməsinə gətirib çıxarır. Tarixən bu iki meyil dövrlərdən və şəraitdən asılı olmayaraq üstünlük təşkil etmişdir. Fransada yerli inzibati vahidlərin bütün tarixi mərkəzləşdirmə və desentralirasiya dövrlərinin bir-birini əvəz etməsidir. Azərbaycan Respublikasında yuxarıda qeyd olunan bütün bu tədbirləri Azərbaycan Respublikasının ərazisində icra hakimiyyəti orqanları və qeyri-dövlət orqanları həyata keçirirlər. 54 |