Javna uprava

KAJ SPADA V JAVNO UPRAVO

V javno upravo spada: državna uprava, lokalna samouprava, javne službe, javni sektor.

Javna uprava bedi nad javnim sektorjem (ta je pod nadzorom javne uprave). Javna uprava obsega (zakoni in dokumenti): nevladni in vladni del.

• 
  Nevladni del: predsednik republike, državni zbor, državni svet, republiška volilna komisija, varuh človekovih pravic, ustavno sodišče, računsko sodišče, državna revizijska komisija ter Slovenska akademija znanosti in umetnosti.
  
• 
  Vladni del: vladne službe, ministrstva in organi v sestavi ministrstev, upravne enote.
  

V pojem javne uprave sodi tudi občinska uprava: uprava občin, obe združenji občin (ZOS – Zveza Občin Slovenije, SOS - Skupnost Občin Slovenije), Krajevne skupnosti in drugi ožji deli občin.

V pojem javne uprave pa ne sodi pravosodje: Vrhovno sodišče RS, Sodni svet RS, višja sodišča, okrožna sodišča, Državno tožilstvo RS, višja državna tožilstva, okrožna državna tožilstva, Državno pravobranilstvo RS, upravno sodišče RS, senat za prekrške RS, delavska in socialna sodišča, sodišča za prekrške). Kljub temu pa jih zakonodaja o javnih financah in proračunu skupaj z vladnim in nevladnim delom javne uprave šteje za t.i. neposredne uporabnike proračuna.
Sodijo pa v javno upravo osebe javnega prava (država, občine...), ki sestavljajo javni sektor. Stranke sodijo v zasebno pravo.
Posebni uporabniki proračuna so:

• 
  Javni zavodi in drugi izvajalci javnih služb (na področju vzgoje in izobraževanja)
  
• 
  Javne agencije* (trg papirjev, energija, odpadki,...)
  
• 
  Skladi socialnega zavarovanja (jamstveni sklad, zavod za zaposlovanje, invalidsko zavarovanje...)
  
• 
  Javni skladi (na ravni države in občin)
  
• 
  Javna podjetja (na ravni države in občin)
  
• 
  Zbornice (če se financirajo iz proračunskih sredstev: socialna zbornica Slovenije, kmetijska...)
  
• 
  Samoupravne narodne skupnosti (krovne samoupravne narodne skupnosti in občinske narodne skupnosti)
  

*agencija = organ v sestavi ministrstva, javne agencije ustanovljene s posebnim zakonom

Slovenska zakonodaja, pojem javne uprave in javnega sektorja določa neenotno in nedosledno. Opredelilne značilnosti javne uprave pa so:

• 
  Povezanost in podrejenost enot javne uprave na državni ravni pristojnim ministrstvom
  
• 
  Financiranje iz državnega proračuna oz. iz občinskih proračunov
  
• 
  Odločanje po predpisih upravnega prava (upravni zakon, upravni spor, postopek)
  
• 
  Opravljanje dejavnosti po pravilih stroke
  
• 
  Zaposleni v javni upravi (so javni uslužbenci, za katere velja poseben sistem delovnih razmerij in sistem plač)
  

UPRAVNI SISTEMI

Centralni (državna uprava)

TERITORIALNI

Lokalni (lokalna samouprava)
FUNKCIONALNI – javne službe
ASOCIACIJSKI U.S. - društvo, politične stranke
Usmeritev razvoja upravnega sistema je spreminjajoča se vloga državne uprave:

1.) Državna vloga prehaja iz področja javne upravnega policijskega dela na področju zagotavljanja javnih dobrin in storitev državljanov, ter na področju pospeševanja družbenega razvoja. Država postaja vedno bolj skupnost javnih služb.

2.) Druga razvojna težnja je decentralizacija teritorialnih upravnih sistemov. Slovenija je izrazito centralizirana država (hierarhija, počasni postopki, počasne spremembe). Z uvedbo pokrajin decentralizacija.
3.) Profesionalizacija uprave: Nasprotje je politična samovolja (volunterizem). Z zakonom o javnih uslužbencih je mišljeno, da vpliv na najvišje funkcije deli uradniški svet ( neko »novo telo«).
4.) Notranja organizacija upravnega sistema: Prehod iz hierarhije v heterarhijo (timske mreže, projektne skupine). Za heterarhijo je značilno, da neposredno več vodenja posameznega projekta na nosilce posameznih znanj.
5.) Kontrolni proces (feedback): V klasični ureditvi (hierarhija) je kontrola nad izvajanjem predpisov. V modernih sistemih se kontrola izvaja na ocenjevanju posameznih rezultatov (učinkovitost – čim več rešenih primerov / uspešnost – glede na cilj, čim manj kriminala npr.).
6.) Prehajanje servisne funkcije uprave iz državne domene v izvajanje v zasebno sfero (privatizacija javnih služb).

TEMELJNI POJMI

UPRAVA

Pojem izhaja iz upravljati, pomeni pa:

• 
  Urejati, usmerjati življenje v kaki družbeni skupnosti (država, občina)
  
• 
  Odločati o uporabi ali izkoriščanju ali vzdrževanju česa (upravljati Triglavski narodni park, hišo, premoženje)
  
• 
  S posebnimi sredstvi uravnavati delovanje česa (federalizem)
  

Uprava kot zbir upravnih organizacij (ZDA, zvezna administracija) -> vsebinska definicija

Uprava označuje določene dejavnosti (za zunanje odnose) -> funkcionalna objektivna definicija

Formalna definicija: Uprava je tisto, kar določa neko vrsto predpisa.
Vse zgornje definicije so pozitivne (kaj uprava je).

Negativna definicija (kaj uprava ni): zakonodaja in sodstvo.
BISTVO UPRAVE: metode, kako pridemo do bistva
Bistvo lahko spoznamo samo, če spoznamo glavne značilnosti in vsebino upravnega delovanja. Dejavnost je glede na organizacijo vedno priznana (temeljna), organizacija pa vedno samo sredstvo ali instrument, ki nam omogoča opravljanje določene dejavnosti. Z različnimi dejavnostmi se ustvarjajo in zagotavljajo dobrine potrebne za zadovoljitev potreb družbe in njenih članov. Za opravljanje različnih dejavnosti je treba oblikovati ali vzpostaviti različne organizacije, ki bodo omogočale opravljanje teh dejavnosti. Organizacija se prilagaja dejavnosti. Če želimo razumeti upravo, moramo predvsem obravnavati tiste njene značilnosti, ki so lastne upravi kot posebni dejavnosti. Samo z organizacijskih vidikov pa v nobenem primeru ne moremo priti do bistva pojma uprave.
Avtorji se razlikujejo pri sami opredelitvi vsebine pojma upravljanje.

1. 
   SMER: v Ameriki (pri nas France Bučar): trdi da je upravljanje proces odločanja o skupnih ciljih in načinih za njihovo uresničitev. Ta dejavnost poteka preko različnih faz, ki skupaj tvorijo upravne procese. Te faze so: zbiranje informacij ali pa ugotravljanje dejanskega stanja, oblikovanje različnih alternativ, izbor med alternativami (odločitev), nadzor nad izvajanjem odločitev.
   

Upravljanje zajema vsak proces odločanja in vso strokovno pomoč pri odločanju. Ta opredelitev je najvišja saj na področju družbenih zadev zajema celoten proces družbenega odločanja, organizacijsko gledano pa opravlja ta dejavnost celoten upravno-politični podsistem.

2. 
   SMER: opredeljuje upravljanje kot nujno potrebno panožno dejavnost, ki omogoča, da lahko nemoteno tečejo procesi v temeljni dejavnosti. Ta definicija je ožja od prve in zajema samo instrumentalen del uprave (izključuje politični vidik). Posebnost te opredelitve je v poudarku na razlikovanje med t.i. temeljno in upravno dejavnostjo (pomožne naloge, ki omogočajo opravljanje temeljne dejavnosti). Čeprav je uprava pomožna dejavnost je kljub temu nujno potrebna, ker omogoča uresničevanje glavnih nalog.
   

Rezultati upravljanja se kažejo v temeljni dejavnosti in ne v sami upravi (kakšno gospodarstvo imamo). Upravljanje ne more biti samo sebi namen. Zmeraj je namenjena določeni temeljni dejavnosti, to je ustvarjanje določenih dobrin s katerimi se zadovoljujejo potrebe ljudi in družbe kot celote. Upravljanje je umska dejavnost in vedno samo umska. Je univerzalni sodobni pojav. Je interdisciplinarna dejavnost.
POZOR!!!

Bistvo uprave ali funkcionalno poimenovanje uprave je en in isti odgovor. ZA IZPIT!!!

DRUŽBENO BISTVO UPRAVE:

Kaj je družbeno bistvo? IZPITNO VPRAŠANJE
Pri upravljanju kot družbenem pojavu gre za odnose med ljudmi do stvari. Materialnih procesov se neposredno ne tiče, čeprav je končni cilj slehernega upravljanja v fizičnem svetu, ta je proizvodnja dobrin za zadovoljitev naših potreb. Upravljanje se materialnih procesov dotika šele preko ljudi.
Upravljanje ni samo odločanje o potrebah in načinu zadovoljitve teh potreb ampak je tudi poseben družbeni pojav in v tem smislu je upravljanje odločanje o tem, kaj morajo napraviti oz. kako morajo ravnatidrugi ljudje, da se doseže nek smoter, to je: neposredna ali posredna zadovoljitev neke potrebe. Sstavni del takšnega pojmovanja je tudi prisila. Ta prisila ni nujna samo fizično, lahko je tudi ekonomska, moralna, psihična...
Sodobne organizacije vodenje vse manj naslanjajo na prisilo, ker se z njo ne da doseči optimalnih rezultatov. Tudi država nerada posega po fizični prisili, toda ob potrebi se fizični prisili nikoli ne odreče, ker je dostikrat zadnje sredstvo, da se zagotovi izvajanje njenih odločitev. Uprava brez prisile je protislovje.

JAVNO UPRAVLJANJE

Dve osnovni sestavini upravljanja:

1. 
   
   

• 
  Element določanja smeri ali upravljanje je vedno določeno z nekim ciljem.
  
• 
  Element izvrševanja dejanja, ki omogoča dosego določenega cilja.
  

2. 
   
   

Nekdo določa cilje (poslanci), nekdo drug jih izvaja (JU).

Javno in družbeno upravljanje nista sinonima. Javno je splošno družbeno. Javno obsega vse kar se nanaša na celotno družbo in JU je upravljanje s tistimi družbenimi zadevami za katere je zainteresirana družba v celoti oziroma kadar obstaja splošni družbeni interes.

Družbeno upravljanje ima ožji smisel. Nanaša se na ožji del družbe (posamezne družbene skupine, zavodi, podjetja). Javno in družbeno se deloma prekrivata. Javno je zmeraj družbeno, družbeno pa ni zmeraj javno.

FUNKCIJE JAVNEGA UPRAVLJANJA

Kakšna je razlika med javno upravo in javnim upravljanjem? IZPITNO VPRAŠANJE

Funkcije so tri:

• 
  Politična (upravljanje pri katerem pride do izraza splošni družbeni interes. Parlament to dela)
  
• 
  Izvršilna (organiziranje, ukazovanje, izvrševanje, koordinacija in nadzorovanje. Gre za konkretizacijo politične funkcije)
  
• 
  Administrativna oz. poslovodna funkcija (gre za neposredno tehnično izvrševanje)
  

Zadnja dva izvajata vlada in ministrstva
Razlikovanje je, ker se te funkcije zaupajo različnim nosilcem. Parlament nadzira vlado.

Državna uprava (upravljanje z uporabo oblasti) je celostna skupnost dejavnosti upravljajtelja, ki sodijo v 2. in 3. funkcijo javnega upravljanja in katerih bistvena značilnost je, da se opravljajo z uporabo državne prisile.
Sem spadajo vse tiste dejavnosti, po katerih se nosilec teh dejavnosti pojavljajo kot nosilec oblasti oz. kot subjekt z močnejšo voljo. Ne glede na to, če je del državnega aparata ali pa spada med nedržavne (družbene) organe opravljanja, ki pa imajo javna pooblstila.
Državna uprava (avtoritarna uprava) opravlja:

• 
  Sprejema izvedbene predpise na podlagi zakonskih pooblastil (izvršuje zakone)
  
• 
  rešuje stvari v upravnih sporih
  
• 
  izvaja upravni nadzor in inšpekcijske zadeve (inšpekcija)
  
• 
  izvaja druge zadeve z javnim pooblastilom
  

Javna uprava je celostna skupnost vseh dejavnosti upravljanja, ki vodijo v 2. in 3. funkcijo javnega upravljanja, ne glede na to, če jih opravljajo državni organi uprave, drugi državni organi ali organizatorji izven državnega organizma in ne glede na to, če nastopajo oblastno ali ne.

Javna uprava zagotavlja v družbi naslednje vrst dobrin:

• 
  Dobrine, ki morajo biti na voljo vsem ljudem, ne glede na socialni položaj (osnovno zdravstvo in šolstvo)
  
• 
  Dobrine, ki jih je posamezniku zaradi splošnega družbenega interesa morda treba celo vsiliti (komunala, veterina, ...)
  
• 
  Dobrine, pri katerih ni mogoče ugotoviti neposrednega uporabnika (javna razsvetljava, ceste, varstva okolja, narodi...)
  
• 
  Dobrine, katerih proizvajalci so po naravi stvari monopolnem položaju nasproti uporabnikom (pošta,elektro?, ...)
  

Naloge sodobne javne uprave:

• 
  Policijske naloge (za izpit: opiši policijske naloge javne uprave)
  
• 
  Oblastne zadeve (reče se policijske, ker se je začela s policijo)
  
• 
  Javne službe
  
• 
  Pospeševalne naloge
  
• 
  Skrb za razvoj sistema
  

POSPEŠEVALNE NALOGE: Vojaški, policijski, javni red in mir. Obramba meja, pravosodje, kazenske sankcije. Patriotizem in vzgoja. Ustvarjanje blagovne rezerve.
POLICIJSKE NALOGE:

BISTVO: nadzor nad ravnanjem državljanov in organizacij.

Ali je ravnanje v skladu s pravili, ki jih postavlja država s svojim ustavnim in upravnim redom.

Na ta način zagotavlja JU dobrine kot so: red in mir, varnost premoženja in osebna varnost, pravna varnost, zakonitost, racionalno gospodarjenje s prostorom.
Policijsko vlogo opravlja javna uprava pretežno s pomočjo oblastniških sredstev z oblastniškimi ukrepi, s katerimi zapoveduje ali prepoveduje določeno ravnanje ljudi, nalaga določene dolžnosti ali priznava določene pravice. Najpomembnejši oblastni ukrep je odločba (najpogostejši upravni akt).

Pol. naloge niso torej samo tiste naloge, ki jih opravlja policija, pač pa vse vrste nalog po katerih nastaja javna uprava z oblastnimi oz. policijskimi sredstvi.

Poleg policijskih zadev še:

• 
  naloge, ki se opravljajo v resorju notranjih zadev (upravni del notranje zadeve – tujci, azil, potni list oz. izkaznica)
  

• 
  naloge, ki se opravljao v resorju urbanizma (carinska kontrola, obmejna kontrola,...)
  

Policijska uprava je najstarejša funkcija upravne oz. drž. Uprava je bila v svojih zametkih vojaška oz. policijska in je izvorna predpostavljala zgolj oboroženo gardo vladarja in ta je vzdrževala obstoječo ureditev.

VRSTE UPRAV

1. 
   Strokovno-tehnična uprava
   
2. 
   Formalna in materialna uprava
   
3. 
   Interna uprava
   

STROKOVNO-TEHNIČNA UPRAVA:

Upravljanje kot odločanje je v bistvu izbor med različnimi potrebami in različnimi možnostmi za zadovolitev teh potreb. Tisti, ki odloča, pri tem potrebuje strokovno pomoč:

• 
  glede ugotavljanja potreb in izbora med različnimi potrebami
  
• 
  glede odločanja o načinu zadoščanja potreb – to prepusti ponavadi komu drugemu, ne naredi sama, treba določiti kriterij (cena, oblika, ...)
  
• 
  glede sporočila odločitev
  

Vse te tri so na upravljanje neposredno vezane, včasih tako tesno, da jih kar enačimo s samim upravljanjem, vendar pa jih z upravljanjem ne bi smeli enačiti.

Upravljanje je samo odločanje.

To pa služi samo temu, da tisti ki lahko odloča sploh odloči. Je izrazito pomožna dejavnost, pa čeprav še tako zahtevna v primeru strokovnosti.

FORMALNA IN MATERIALNA UPRAVA:

Razmerje pooblaščenec – pooblastitelj

Tisti, ki odloča, in ne potrebuje posebne strokovne pomoči samo za odločanje, ker bo število primerov o katerih bo moral odločititako veliko, da enostavno ne bo mogel v vsem sam odločati.

Tisti, ki se odloči, zato prenaša nekatere svoje pravice za odločanje na druge, njemu odgovorne osebe. Vendar se s tem prenosom pravice za odločanje ne more znebiti svoje lastne odgovornosti v procesu odločanja.

Pooblaščenec sprejema odločitve vedno v imenu in pod odgovornostjo pooblastitelja. S prenosom pooblastil nastaja cel mehanizem, sestavljen iz nosilcev pooblastil za odločanje in celokupnost fizičnih ali pravnih oseb pooblaščenih za odločanje na posameznem področju, med katerimi je vzpostavljen sistem medsebojnih razmerij pooblastil in odgovornosti oz. nadrejenosti in podrejenosti – uprava v formalnem smislu. Če pa mislimo na sam proces sprejemanja odločitev oz. odločanje kot posebna dejavnost, pa je ta uprava v materialnem pomenu.
INTERNA UPRAVA

Sleherna večja organizacija potrebuje tudi vrsto odločitev zaradi urejevanja lastnih pogojev dela in delovnih razmerij. Ne zaradi ciljev oragniazacij, ampak da organizacija sploh lahko deluje (delovni odnosi, raspored delavcev, sistem dela...).

Zato rabi organizacija posebno upravo, ki ne odloča o ničemer glede ciljev organizacije in navadno tudi ne o tem kako naj se ti cilji dosežejo, ampak samo ureja razmerja med člani organizacij samimi in skrbi za ustrezne pogoje dela. To je interna uprava. Za izvrševanje te uprave so navadno pooblačeni delavci strokovno-tehnične uprave.
Kot zunanjo upravo pa pojasnujemo tisto upravo ki sprejema odločitve navzven, napram tretjim osebam, ki naj te odločitve izvajajo.

Interna uprava predstavlja tudi neposredno izvršilno dejavnost na podlagi katere se zagotavljajo materialni pogoji, ki so potrebni za delo organizacije npr. vzdrževanje stavb, parkov...

RAZMERJE MED POJMOMA UPRAVLJANJE IN SAMOUPRAVO:

Samoupraven je tisti, ki imaj pravico in možnost odločati o svojih zadevah na podlagi lastne moči (država, posameznik). Samo država je neodvisna in kot taka lahko vsili svoje odločitve proti komurkoli v državi. Vse druge skupnosti ali organizacije ali občine črpajo svoje pravice do samouprave iz države. Država jim lahko prepusti pravice, da v določenih zadevah samostojno odločajo. Če se zavzamemo za krepitev samouprave s tem dejansko spremenimo samo pooblastila ramerja do organov uprave.