Javna uprava

VEDA O JAVNI UPRAVI

Je empirična znanost. Proučuje – opisuje javno upravo v njenih oblikah, sestavnih delih, opredeljuje temeljne pojme, preučuje njihov pomen. Je ena izmed družboslovnih disciplin, ki poskuša ugotoviti zakonitosti, ki vplivajo na ravnanje ljudi, kadar gre za njihove odnose pri upravljanju (tudi normativna znanost). S pojmom bistvo uprave se teorija ni ukvarjalo do pred kratkim. Zanimala jih je le državna uprava (teorija države in uprava). Posebna veda o državni upravi se v večjem obsegu pojavi v 18.st.

Kibernetika: veda o krmiljenju. Že v antiki uporabljeno upravljanje (krmiljenje). V času nastanka absolutnih monarhij prehod iz patriarhalnih v bolj državen način upravljanja.
V začetku je teorijo zanimala bolj teorija oblasti (kako priti do oblasti) – Machiavelli: Vladar

Dokler je bila absolutistična oblast notranje-zavojevalna se je ukvarjala le s politiko, ne z upravo. Ko pa se je oblast utrdila, se je pojavilo vprašanje, kaj naj dela sedaj.

Odgovor je: v odnosu do drugih držav naj se ukvarja s politiko, v odnosu do podanikov pa s policijo. Za državni ideal se začne smatrati dobra policija. V 18. st.: policija=civilizacija.
Pojavita se dve vprašanji:

• 
  razlika politike in uprave/policije (to so rešili, ko so nasproti Machiavelliju postavil etična načela. Pomemben avtor baron Bielfeld, ki je zavražal Machiallija, ker ne pozna pojma policije)
  
• 
  kakšni so smotri policije/uprave (ščititi in voditi podanike).
  

Na tej podlagi se je izoblikovala kameralistika - veda o policiji. Ta veda ima tudi dodatek o državnih financah. Tudi kot teorija birokratov o birokratih.je deskriptivna znanost s praktičnimi cilji, kako voditi državo. Razvila se je v Nemčiji (poudarek na financah) in Franciji (poudarek na policiji).

Šele sredi 19.st. (Lorenz von Stein) napravi sintezo in postavi splošno načelo uprave ne glede na konkretno ureditev v posamezni državi. Uprave ni pojmoval samo kot izvršilno oblast, ker tudi samam izdaja odredbe (odloča o nečem). Zanj so bolj pomembna vprašanja upravljanja kot ustave.
Konec 19. St imamo v Franciji Duguita [Digi]. Ta je postavil prvi pojem pravnih služb. Vprašanje javne uprave proučuje s stališča funkcije v družbi. To so javne usluge, službe, storitve. Naloga oblasti je nudenje storitev. 19. stoletje je liberalizem – svoboda posameznika, zaščita. Zanima ga pravni vidik odnosov med državno upravo in državljanom.

V tem okviru se razvije upravno pravo, ki postane samostojna pravna disciplina, ki iz množice zakonskega gradiva izlušči pojme in situacije. To velja za kontinentalno Evropo do pred 20.let. V Angliji je nasprotno, tam velja načelo, da splošna sodišča izvajajo kontrolo nad upravo po načelih splošenga prava. S tem je zaustavljen razvoj upravnega prava kot posebne discipline. Angleški sistem daje prednost področju territorialnega in institucionalnega upravljanja.

Sodobna znanost javne uprave ima korenine v začetku 20. Stol. Začetniki so praktiki v gospodarstvu. V Ameriki je to Taylor v Evropi pa Foyd. Na ekonomičnost javne uprave je leta 1887 opozoril Woodrow Wilson ( kasnejši predsednik ZDA). Razvila se je upravno-tehnična smer, ki razvije vrsto organiazcijskih načel: enotnost komande, razpon kontrole in pomembnost hierarhije.

RAZVOJ PROUČEVANJA UPRAVE

Veda o policiji ali kameralistika (18. stoletje)

• 
  Postopno odkrivanje mnogostranskosti in zapletenosti uprave
  

• 
  zametki državne uprave v absolutistični državi, prva znanstvena dela se pojavijo v Franciji in Nemčiji
  
  • 
    uprava sta vladar in njegov aparat
    
  • 
    policija – policijske naloge, pospeševanje financ in trgovske dejavnosti
    

• 
  veda o pilicija – kameralistika
  

• 
  prakticističen pomen – konkretno usmerjena opisna smer znanosti o upravi
  
• 
  opisuje in sistematizira delo, organizacijske oblike, postopke in pravila poslovanja
  
• 
  namenjena birokratom v policiji
  
• 
  avstrijska profesorja Sonnenfels in Lorenz von Stein
  

UPRAVE:

Obdobje liberalizma in upravno pravo (19. stoletje)

• 
  politična filozofija liberalizma – ideja svobode
  
• 
  država je čuvaj javnega reda
  
• 
  načelo delitve oblasti in vezanost uprave na pravne predpise
  
• 
  upravno pravo – proučuje državno upravo z vidika njene oblastne funkcije
  
• 
  liberalizem se umakne filozofiji državnega intervencionizma in filozofiji državne uprave kot javne službe
  
• 
  sodobne upravne znanosti črpajo večji del svojih ugotovitev iz dela osebnosti konec 19. stoletja
  
• 
  UPRAVNO-TEHNIČNA SMER, Taylor in Fayol, v klasično teorijo organizacije spada tudi Weber
  

Taylorizem – znanstveno upravljanje (Frederic TAYLOR, 1856-1915)

• 
  Prva smer proučevanja uprave oz. organizacije na področju gospodarstva (vzporedno z merkantelizmom)
  
• 
  Proučevanje organizacije dela v proizvodnem obratu
  
• 
  Kako izpopolniti in poenostaviti ravnanje delavca proti stroju
  
• 
  Človek je orodje v organizaciji
  
• 
  S svojimi gibi služi pravemu stroju
  

• 
  Uporabil je analitično metodo – delovni proces je razčlenil na posamezne delovne operacije
  
• 
  Kot podaljšek stroja se mora podrediti zahtevam stroja
  
• 
  Študij gibov in časa
  
• 
  Gib je zadnja enota fizičnega dela delavca
  
• 
  Postavitev norme, tekoči trak (privrženec je bil Ford v avtom. industriji)
  
• 
  Racionalizacijo ročnega dela je posplošil na upravljanje dela kot celote
  
• 
  Uspeh podjetja je odvisen od pospeševanja operacij v podjetju, ne od voditelja
  
• 
  Organizacije dela in vodenja proizvodnje se je mogoče naučiti
  

• 
  Ukvarjal se je tudi z vodenjem in postavil 3 osnovna načela znanstvenega vodenja:
  

• 
  Zastarele metode dela je potrebno zamenjati z delovnimi normami, ugotavljanje z analizo telesnih gibov, časa dela...
  
• 
  Izbrati najsposobnejše delavce in jih usposobiti za uporabo novih metod dela, druge, ki ne dosežejo ciljev, pa odstraniti iz proizvodnje
  
• 
  Ločiti je treba pripravljalni proces (ki je v rokah vodilnih) od procesa izvrševanja – gre za specializacijo, funkcionalni sistem vodenja
  

• 
  Ne upošteva človeka kot bitja z lastnimi psihološkimi problemi
  

Henry FAYOL

• 
  Izhaja iz vodilnih položajev v podjetju in razvije strategijo vodenja, ki temelji na temeljnih načelih organiziranja, ki jih je postavil
  
• 
  Kako povečati učinkovitost dela – isto kot pri Taylorju (imata isti cilj, a razlinčne metode)
  
• 
  Gre za upravno-tehnično smer, ki preraste v splošno znanost o organizaciji in vodenju uprave
  
• 
  Gre za hierarhijo – oblast višjega nad nižjim
  
• 
  Bistvo je v vodenju organizacije, zapovedovanje, usmerjanje, ukazovanje...
  

Navedel je splošna načela upravljanja, ki jih je potrebno uveljaviti, da bi upravljanje podjetja uspešno potekalo:

Delitev dela, avtoriteta, disciplina, enotnost upravljanja, enotnost ukazovanja, podrejanje posamičnih interesov splošnim, nagrajevanje osebja, centralizacija, hierarhija, red, pravičnost, enotnost osebja ...
Tudi država in njeni organi bi po njegovem morali delovati kot velika podjetja tako, da ugotovitve in izkušnje, nastale v gospodarstvu, veljajo v načelu tudi za druga področja oz. druge vrste organizacij.
Funkcije podjetja:

• 
  Tehnična funkcija
  
• 
  Komercialna funkcija
  
• 
  Finančna funkcija
  
• 
  Varnostna funkcija
  
• 
  Računovodska funkcija in
  
• 
  Upravna (administrativna) funkcija, ki se pojavlja v vseh ostalih funkcijah in predstavlja »živčni sistem« podjetja (jo razčleni)
  

Sestavine upravne funkcije, ki jih je razporedil v sistematično zaporedje:

• 
  Predvidevanje (postavitev ciljev)
  
• 
  Organiziranje (sprejemanje organizacijskih ukrepov, finačnih ukrepov...)
  
• 
  Ukazovanje (odločanje kaj se bo delalo in kaj bo kdo delal) – centralni element
  
• 
  Usklajevanje (koordiniranje dela večih ljudi, da se doseže skupni cilj)
  
• 
  Kontroliranje (nadzor in ugotavljanje, če akcija teče kot je načrtovano)
  

Smisel vseh elementov je vodenje organizacije. Nekateri avtorji te elemente imenujejo »elementi vodstvene dejavnosti«.

Pravila za dobro upravljanje:

• 
  Enotnost komande
  
• 
  Skladnost hierarhije
  
• 
  Razpon kontrole
  
• 
  Kolektivni in individualni organi
  
• 
  Koordinacija dela
  

Webrov model racionalne birokratske organizacije

Nemški sociolog, začetnik moderne teorije o organizaciji
Ni se ukvarjal z upravo z njene tehnične smeri (kot T. In F.), pač pa ga je kot sociologa zanimala družbena vloga uprave v sodobnem svetu ali funkcija uprave/organizacije kot družben pojav

• 
  Utemeljitelj funkcionalzma
  

Podal je prvo celovito analizo uprave, ki velja za vsa družbena področja (državno, gospodarsko in privatno upravo), s tem je prvi ugotovil univerzalnost upravljanja

Proučevanje državne uprave in gospodarske uprave

Osvetlil je odnos uprave in politike, zavzemal se je za strogo ločitev uprave in politike

• 
  Pravi, da naj bi bila uprava sredstvo v rokah politike in je ni mogoče obravnavati kot samostojni faktor oblasti
  
• 
  Vendar pa se oblast izvaja preko uprave in kot uprava, to pa daje upravi veliko moč, ki je strokovne narave, a se lahko uveljavi kot politična sila
  
• 
  Postavljanje političnih ciljev ne sme biti stvar strokovne uprave, politika nej se ne vmešava v upravo
  

Štejemo ga v klasično šolo upravne tehnike, ker je podal filozofsko osnovo in utemeljenost te smeri.

Z organizacijskega vidika je razlikoval 3 čiste oblike avtoritete:

1. 
   Zakonita avtoriteta (racionalno), ki temelji na normativnih pravilih (zakonih) in pravici avtoritete, da ukazuje na podlagi teh pravil
   
2. 
   Tradicionalna avtoriteta, ki temelji na prepričanju o vrednosti starih tradicij (npr. pater familias)
   
3. 
   Karizmatična avtoriteta, ki temelji na posameznih lastnostih posameznika, ki ima neko privlačnost do ljudi
   

Webrov model racionalne birokratske organizacije:

1. 
   Opravljena delitev dela (kot F.) vse do posameznega delovnega mesta – s tem je omogočena specializacija, ki jo zahteva obseg nalog sodobnih organizacij. Posameznik lahko obvladuje to sorazmerno ozko delovno področje. Takšna specializacija zagotavlja popolno jasnost kakšno je delovno področje oz. naloga in pooblastila posameznika v organizaciji.
   

2. 
   Vsa delovna mesta so med seboj povezana v hierarhični piramidalni sistem, kso komu odgovarja, ukazuje...
   
3. 
   Delo je profesija oz. poklic, praviloma stalna in ki zahteva določeno izobrazbo in izkušnje. Znanje in sposobnodt sta edini merili za izbor na delovno mesto.
   

4. 
   Delo teče po predpisanih pravilih in postopkih, kar zagotavlja, da se čimbolj izključuje možnost samovolje in nepredvidenega ravnanja posameznikov (kar posledično pelje v rutinsko delo).
   

5. 
   Odnosi v takšni organizaciji so službeno brezosebni (depersonalizacija odnosov). Odnosi potekajo med funkcijami, ne pa med posameziki. Birokratska organizacija deluje brezosebno, hladno, kot stroj. Taki odnosi veljajo tudi navzven (do strank – brez privilegijev).
   

6. 
   Poudarek je na pismeni dokumentaciji, kar omogoča dokazovanje opraljenih del, kontrolo...
   

7. 
   Delavec je v birokratski organizaciji osebno svoboden, dela na podlagi pogodbe, vezan je na službeno dosciplino, profesionalno etiko, v službi ima možnost napredovanja...
   

PREDNOSTI MODELA:

• 
  Birokratska organizacija omogoča opravljanje najbolj zapletenih nalog v sodobni družbi (količinske zmogljivosti in kvaliteta)
  
• 
  Omogoča kontinuiteto dela in s tem stabilnost organizacije, natančnost v poslovanju, objektivnost v družbenih odnosih itd.
  

POMANJKLJIVOSTI MODELA:

• 
  Birokratski formalizem
  
• 
  Togost, brezosebnost v odnosih
  
• 
  Prelaganje dela od enega na drugega
  
• 
  Nasprotje med hierarhijo in strokovnostjo
  

SKUPNE ZNAČILNOSTI KLASIČNE TEORIJE (Tylorja, Fayola in Webra)

1. 
   Klasična teorija obravnava organizacijo kot zaprt sistem
   
2. 
   Človeka jemlje kot dodatek k stroju in kot zgolj ekonomsko-racionalno bitje. Ekonomski motivator je plača.
   
3. 
   Takšna organizacija temelji zgolj na strukturi avtoritete (na vezi nadrejeni – podrejeni), na pravici ukazovanja in kontrole – na hierarhični strukturi
   
4. 
   Usmerjena je le na študij enega dela organizacije – na formalno strukturo (neformalna struktura obstaja, če šteje 7 ali več članov in z njo nadaljne teorije skušajo odgovarjati na pomanljkljivost klasičnih teorij)