Masarykova univerzita

4. Geneze italského přístupu k neregulérní imigraci

Itálie patří mezi relativně nové cílové státy mezinárodních migračních toků. Z dlouhodobé perspektivy je pro ni mnohem tradičnější role vysílajícího státu. Mezi lety 1861 – 1976 emigrovalo z Itálie přibližně 26 milionů lidí, z počátku především na americký kontinent, po 2. světové válce stále více i do států západní Evropy.¹⁸ Hlavní motivací pro emigraci při tom byly především ekonomické důvody, což přispělo i k později velmi patrnému velkému významu ekonomických aspektů v přístupu k migraci v italské legislativě (Del Boca and Venturini 2003). Až během 60. let se Itálie postupně začínala stávat i tranzitní a cílovou zemí, přičemž nadále zůstala zároveň i významným zdrojem emigrace.¹⁹ Prvním rokem, kdy bylo italské migrační saldo pozitivní, byl rok 1973. Cílovou zemí se ale Itálie stávala především kvůli špatné situaci v zemích původu (push faktory), spíše než kvůli výjimečně dobrým životním a pracovním podmínkám či politické podpoře imigrace, jež by migranty cíleně lákaly (pull faktory) (Buonfino 2004, 4). Především v 70. létech byl tak Itálií nový fenomén imigrace pasivně akceptován, mimo jiné i kvůli ekonomické potřebě související s dřívější velkou emigrací Italů, postupně klesající porodností italské populace a velkému deficitu pracovníků především v zemědělství. Problematika migrace byla nicméně nahlížena v podstatě výhradně prizmatem ekonomie a adresování bezpečnostního rozměru problému de facto neexistovalo. Postupně ale začala být problematika imigrace politizována a sekuritizována i přes to, že zahraniční pracovníci postupně tvořili stále významnější a trvalý článek italského pracovního trhu a ekonomiky (Buonfino 2004).

4.1. Diskurzivní rozměr přístupu Itálie k neregulérní imigraci

V 70. letech, se začalo zvyšující se přítomnosti cizinců na italském pracovním trhu dostávat zvýšené pozornosti ve veřejném i politickém diskurzu (Einaudi 2007). O téma se začala zajímat občanská společnost, především organizace provázané s katolickou církví a odbory.²⁰ Ty se ale soustředily na materiální a morální podporu zahraničních pracovníků a v rámci svých náhledů na svět apelovaly na nutnost politického řešení situace jejich zvyšující se přítomnosti a na potřebu vytvoření legislativního rámce, jenž by zajistil jejich ochranu. Byly tedy vnímány především jako k oběti vykořisťování (Graau 2015, 150-152). Podle Sciortina a Colombo nicméně viktimizace zahraničních pracovníků zároveň reflektovala negativní postoj k imigraci, jež byla považována především za indikátor problému, ne za jeho řešení (Salis 2012, 3). Apelování na situaci imigrantů bylo podle těchto autorů především snahou o zdůrazňování nutnosti zamezovat další imigraci v budoucnosti (Sciortino and Colombo 2004, 100).
Někteří autoři zabývající se italským postojem k migraci dochází k přesvědčení, že tento způsob odporu proti imigraci souvisí s dlouhodobou zkušeností Italů, jakožto typického národa emigrantů, se situací cizince v zahraničí, která jim tedy, alespoň z počátku nárůstu imigrace do Itálie, nedovolovala zastávat otevřeně xenofobní a nenávistné postoje, i když nárůst imigrace považovali za problém, ohrožení blahobytu i ekonomické stability v zemi a především vlastních pracovních příležitostí (Buonfino 2004, 21). Tyto zábrany se ale postupem času stávaly stále méně relevantními, což zjevně dokazuje i nárůst preferencí pravicových stran, z nichž některé užívaly otevřeně xenofobní rétoriky. Percepce imigrace jako otázky spojené převážně s ekonomickými tématy také postupně ustupovala. Sciortino a Colombo identifikují zásadní proměnu v dominantní terminologii užívané ve veřejném diskurzu v období mezi lety 1989-91, kdy podle jejich výzkumu výrazně rostl počet zpráv o kriminalitě imigrantů, i když se tato nijak statisticky významně nezvyšovala, čímž docházelo k prohlubování asociace imigrantů s pácháním trestné činnosti a tím pádem i k prohlubování provázanosti imigrace a bezpečnosti (Sciortino and Colombo 2004, 103-109).

Postupně sílící sekuritizační diskurz ve vztahu k imigraci dále významně posílil po teroristických útocích z 11. září 2001, a později i po těch z Madridu v roce 2004 a Londýna v roce 2005, po kterých začalo být propojování neregulérní imigrace s terorismem stále patrnější i na úrovni EU (Pinyol-Jiménez 2012, 41 – 44). Především po roce 2002 i v Itálii začalo zjevně převažovat rámování založené primárně na logice bezpečnosti i v oficiálním politickém diskurzu. Tento trend pak kulminoval v předvolební kampani z let 2008 a 2009 (Kaleta 2014, 52-56), v nichž především Liga severu (Lega Nord) učinila z boje proti neregulérní imigraci jedno z hlavních témat své předvolební kampaně, což jim vyneslo značný nárůst hlasů i křesel v parlamentu.²¹

Italská pravice typicky využívala tématu imigrace k mobilizaci voličů, nezřídka kdy využívala rétoriky strachu a často zdůrazňovala její možné negativní důsledky, především v souvislosti s kriminalitou (Belluati 2008, 6-7). Levice i přes důraz na solidaritu a snahy vnášet do debat o imigraci dlouhodobější perspektivu (sociální integrace, pravidla udělování občanství potomkům nelegálních imigrantů či vyvolávání debaty o hlasovacím právu imigrantů) samotnou imigraci také spíše odsuzovala, což souvisí i se skutečností, že Itálie na rozdíl například od států s výraznější koloniální historií, s imigrací z počátku jejího nárůstu nepočítala a neměla adekvátní nástroje pro její management (Colombo 2013, 167). To spolu s nedostatečností italského právního rámce v této oblasti způsobilo, že zde bylo mnoho přistěhovalců nelegálně. Vládní strany z obou částí politického spektra nelegální přistěhovalectví odsuzovaly a byly ochotny řešit ho i nestandardními prostředky, což někteří autoři usouvztažňují se strachem z existenciální a ekonomické nejistoty a z nestability. Ta byla způsobena především politickou krizí z počátku 90. let pramenící jak z neschopnosti rigidního italského politického systému reagovat na rozpad bipolárního uspořádání světa, tak i rozsáhlým korupčním skandálem Tangentopoli, které spolu způsobily rozpad tzv. první italské republiky (Dal Lago 2010, 6).

Především středopravicové koalice (1994-1996, 2001-2006, 2008-2011), jež se v období tzv. druhé italské republiky tradičně střídaly ve vládě se středolevými (Guarnieri 2006, 121), často otevřeně vystupovaly pro zpřísnění imigrační politiky. Vývoj legislativy v této oblasti se v pozdějších letech v podstatě až do roku 2011 ubíral především směrem k sekuritizaci problému prostřednictvím postupného zvyšování dohledu a kontroly nad imigrací, souvisejícím pobytem cizinců a podmínkami jejich zaměstnávání, zefektivňováním procesů vyhošťování, rozšiřováním nástrojů pro potírání nelegální imigrace, které postupně vedly až ke kriminalizaci neoprávněného překročení hranic.²²

Zjevné sekuritizační kroky pravicových stran a jejich populistická rétorika apelující na strach a apriorní odpor k cizím kulturám, která se stala nejvýraznějším aspektem předvolebních kampaní v letech 2008 a 2009, vyústily i v příslušné legislativní úpravy aplikující nekompromisní strategie zamezování vstupu nelegálním imigrantům do Itálie. Důsledkem toho byla významná minimalizace nelegálních překročení italských hranic, kterou prolomila až migrační vlna po Arabském jaru v roce 2011.

Pravděpodobně i kvůli předpokladu italské vlády, že restriktivní opatření a extenzivní „fencing“ hranic jednoznačně pokritizovaný před „gate-keepingem“,²³ ještě zpřísněný prvními dvěma bezpečnostními balíčky (viz následující kapitola), zastavil příliv imigrantů ze severní Afriky. Skokový nárůst imigrace z této oblasti v roce 2011 proto byl pro italskou vládu zdánlivě nečekaný a vyvolal velmi excitovaná prohlášení a silně sekuritizační výroky předních vládních představitelů.²⁴

Již na počátku migrační krize roku 2011 byla imigrace nejvyššími vládními představiteli adresována jako vážný bezpečnostní problém. Tehdejší ministr vnitra Roberto Maroni (Liga severu) v prvních měsících krize ve svých výrocích volil především kriminalizační strategii, vyjadřoval přesvědčení o „velice vysokém riziku“, že se mezi běženci z Tunisu nacházejí „uprchlí vězni, kriminálnicí a teroristé mířící do Evropy pod hávem politických uprchlíků“ (La Repubblica 2011a; 2011b), vyvolával mimořádné, bezprecedentní vnímání problematiky, nárůst imigrace označoval za „vlnu katastrofálních rozměrů“ (Il Giornale 2011b), používal přirovnání jako „biblický exodus“, „apokalyptický scénář“, „explodující Magreb“ (Il Giornale 2011a; 2011b). Velmi podobně předseda vlády Silvio Berlusconi mluvil o „lidské tsunami“ (Corriere della Sera 2011) a líčil Lampedusu jako hranici mezi světem „bez demokracie, svobody, blahobytu a západní, evropskou civilizací“ (Libero Quotidiano 2012).

Oba nicméně používali i pojem humanitární katastrofy, často apelovali na obrovské rozměry tragédie, ale k imigraci obecně přistupovali především jako k problémů, který tato představovala pro Itálii. Jejich vyjádření také často implikovala nemožnost Itálie zvládat krizi sama. Giuseppe Campesi rámování migrační krize italskou vládou označuje za rozkročené mezi „humanitární krizí“ a „bezpečnostní krizí“, přičemž ale bezpečnostní rám označuje za jednoznačně dominantní. Za hlavní důvod dvojího charakteru italského přístupu pak označuje především různorodost publika sekuritizace, ke kterému se italská exekutiva obracela. Na základě své analýzy dochází k závěru, že rám „humanitární krize“ směřoval primárně na mezinárodní společenství, především na instituce EU, jejichž malá angažovanost v italské krizi byla vládou často kritizována. Rámování „bezpečnostní krize“ pak směřovalo spíše na italské obyvatelstvo a bylo s největší pravděpodobností extenzivně užíváno, mimo jiné i kvůli velkému úspěchu xenofobní rétoriky a bezpečnostního přístupu k neregulérním imigrantům ve volbách z let 2008 a 2009. Oba tyto dominantní rámy byly nicméně podle Campesiho užívány primárně pro legitimizaci nutnosti přistoupit k mimořádným opatřením, jejichž konečný cíl navíc záměrně nebyl identifikovaný vzhledem k tomu, že důvody pro aplikaci takových opatření mohly být interpretovány jak jako snaha řešit humanitární krizi, tak jako snaha řešit krizi bezpečnostní (Campesi 2011, 6-7).