“ kafedrası Mövzu: “Dövlət və bələdiyyə idarəetməsi” kursunun predmeti və vəzifləri

E_f – bələdiyyə mülkiyyətinin idarə olunmasının effektivliyi;
H_k – bələdiyyə ərazisində olan əhalinin həyat keyfiyyəti;
R_p – bələdiyyə təşkilatının resurs potensialı (mülkiyyəti).
Göründüyü kimi, bələdiyyə mülkiyyətinin formalaşması problemi onun effektiv idarə olunması ilə birbaşa bağlılığa malikdir. Bələdiyyə mülkiyyəti nə qədər səmərəli idarə olunarsa, bir o qədər də yaxşı formalaşa bilər.
Bələdiyyə mülkiyyətinin iqtisadi məzmununu və formalaşma problemini təhlil edərək, belə bir ümumi nətijəyə gəlmək olar ki, Azərbayjan Respublikasında bələdiyyə mülkiyyəti əhalinin tələbat­ı­nın ödənilməsi və həyat keyfiyyətinin artırılmasında yeni bir mexanizmə çevrilməlidir. Bu proses nə qədər sürətləndirilsə, bir o qədər də bələdiyyə əhalisinin həyat keyfiyyətinin yüksəldilməsinə tez bir zamanda nail olmaq olar. Ona görə də bələdiyyə mülkiyyətinin ərazi və sahə xüsusiyyətləri, maliyyə və istehsal baxımından istifadə formaları müvazinətli xarakter daşımadığı üçün optimallıq və səmərəlilik nöqteyi-nəzərindən bu problem daima tədqiq edilməli və öyrənilməlidir.
4. Yerli maliyyə və onun tərkibi
Bələdiyyə mülkiyyətinin mühüm tərkib hissəsi yerli maliyyə vəsai­t­lə­ridir. Yerli özünüidarəetmə orqanlarının maliyyə vəsaitləri dedik­də bələdiyyələrə məxsus bütün növ pul vəsaitlərinin məcmusu başa düşülür. Qeyd etmək lazımdır ki, yerli maliyyə anlayışını aydın başa düşmək üçün ilk növbədə bir iqtisadi kateqoriya kimi "maliyyə" termininə müraciət etmək lazımdır.
Ümumiyyətlə, bir iqtisadi kateqoriya kimi maliyyə - ictimai təkrar istehsal prosesi zamanı pul vəsaitləri fondlarının formalaşması, bölgüsü, yenidən bölgüsü və ifadəsi ilə əlaqədar yaranan münasibətlər sistemidir. İqtisadi ədəbiyyatda maliyyə iqtisadiyyatın qan damar sistemi adlandırılır və o, cəmiyyətdə əsasən iki funksiyanı həyata keçirir:
• Bölgü
• Nəzarət
Maliyyənin bölgü funksiyasının mahiyyəti ondan ibarətdir ki, bu zaman məcmu ictimai məhsulun və milli gəlirin bölgüsü və yenidən böl­güsü həyata keçirilir.
Nəzarət funksiyası özünü cəmiyyətdə pul vəsaitləri fondlarının əmələ gəlməsi, bölgüsü və istifadəsi üzərindəki iqtisadi nəzarətdə gös­tərir.
Beynəlxalq təcrübədə əksər ölkələrin maliyyə sistemi aşağıdakı­lardan ibarətdir: (15)
- Dövlət maliyyəsi;
- Yerli maliyyə;
- Biznes maliyyəsi.
Dövlət maliyyəsi dövlətin, yerli maliyyə isə yerli özünüidarələrin öz funksiya və vəzifələrini yerinə yetirmək məqsədi ilə formalaş­dır­dıq­ları pul fondlarının məcmusu və onların istifadə edilmə mexa­nizmidir. Hər üç maliyyə forması birlikdə ölkənin vahid maliyyə sistemini əmələ gətirir.
Yerli maliyyənin əsas tərkib hissəsinə aşağıdakılar daxildir:
1) Yerli büdcə vəsaitləri;
2) Bələdiyyənin qeyri-büdcə vəsaitləri;
3) Bələdiyyə mülkiyyətinə daxil olan müəssisə və təşkilatın ma­l­iyyə vəsaitləri;
4) Maliyyə bazarında mobil vəsaitlər (qiymətli kağızlar, ssuda, is­tiqraz və s.).
Yerli maliyyənin əsas tərkib hissəsi yerli büdcədir. Yerli özünüidarə vahidləri ayrıca hüquqi şəxs olduqlarından, onların maliyyə muxta­riyyətlərini əks etdirən müstəqil büdcəyə malikdirlər. Dövlət büdcəsi bir qanun olduğu halda, yerli özünüidarələrin büdcələri bir qərardır. Bu qərar yerli özünüidarəetmə orqanlarına onların özləri tərəfindən müstəqil olaraq gəlirlər toplanmasına və xidmətlər göstərilməsinə imkan verir. Yerli özünüidarəetmə orqanlarının büdcə vəsaitlərinin formalaşdırılması və istifadə edilməsi onların özləri tərəfindən müstəqil olaraq həyata keçirilir.
Yerli büdcənin müstəqilliyi aşağıdakılarla təmin olunur:
• Özünəməxsus gəlir mənbələrinin olması;
• Büdcə vəsaitlərinin istifadəsi istiqamətlərinin müstəqil olaraq müəy­yənləş­dirilməsi;
• Dövlət orqanları tərəfindən verilən qərarlar nəticəsində yerli orqanlara dəyən ziyanın kompensasiyasının tələbetmə hüququ;
• Yerli özünüidarəetmə orqanlarının yerli büdcənin istifadə edilməsinə məsuliyyət daşıması.
Əksər ölkələrdə yerli büdcə iki hissədən ibarətdir: xərc və gəlirlər hissəsi.
Yerli büdcənin xərc hissəsi  bələdiyyələrin əhaliyə müəyyən xid­mət və ya məhsulun istehsalı zamanı sərf etdikləri maliyyə resurs­larının məc­musudur. Beynəlxalq təcrübədə yerli özünüidarəetmə orqan­larının xərclərinin həcmini və əhatə sferasını müəyyənləşdirmə bir sıra prob­lem­lər yaradır. Çünki əhaliyə bu cür cəhətləri digər xalq hakimiyyəti forması olan dövlət orqanları da həyata keçirir. Ona görə də bu sferanın təd­qi­qat­çıları dövlət və yerli özünüidarələr arasında xidmətlərin maliyyə termini ilə desək, xərclərin rasional prinsiplər əsasında bölgüsünü irəli sürürlər. Müasir dövrdə bu xərc (xidmət) bölgüsünün bir sıra meyarları işlənilib hazırlanmışdır. Bu meyarlar aşağıdakılardır:
I. İqtisadi meyarlar;
II. Ənənəvi və ya təcrübi meyarlar.
I. Xidmətlərin iqtisadi meyara görə bölgüsü - xidmətin yayıldığı sahə və onun yaratdığı xarici effekti xidmətlərə olan tələbin optimal səviyyədə müəyyənləşdirilməsi və bunun nəticəsi olaraq istehsal vahid­lərinin də bu ölçüdə qurulmasını nəzərdə tutur. Hər dövlətin iqtisadi sa­hə­dəki başlıca məqsədi, öz sərhədləri daxilində yaşayan əhalinin iqti­sadi rifahını maksimuma çatdırmaqdır.
Bunun şərtlərindən biri də resurslardan optimal istifadə etməkdir. Bir tərəfdə ictimai və yarıictimai məhsullara istiqamətlənmiş tələb, digər tərəfdə məhdud resurslar (istehsal faktorları) və ictimai istehsal vahidləri (dövlət və yerli özünüidarələr) olduğu halda, xidmət bölgüsü məsələsini necə həll etmək lazımdır ki, yuxarıda bəhs etdiyimiz məqsədin reallaş­dı­rılması mümkün olsun. Daha doğrusu, xidməti hansı idarəyə həvalə etmək olar ki, optimal nəticə əldə edilə bilsin?
Bu sualın cavabını araşdırarkən aşağıdakı iki məsələnin mahiyyətini aydınlaşdırmaq lazımdır:
a) xidmətin faydasının yayıldığı sahə;
b) xarici effekt.
Qeyd etmək lazımdır ki, əhaliyə göstərilən müəyyən xidmətin maya də­yəri xidmət sahəsi genişləndikcə azalacaq. Ancaq xidmət sahəsinin geniş­ləndirilməsinə davam edilərsə maya dəyərindəki azalma müəyyən nöqtədə duracaq və hətta bu nöqtədən sonra bir yüksəliş baş verəcək. Məhz bu nöqtədə xidmət sahəsinin genişliyi optimaldır. Lakin praktikada bu məsələnin üzərində durulması vacib olan bir xüsusiyyət vardır. Görkəmli ingilis alimi Gehorda görə hər bir xidmətin optimal xidmət sahəsi bir-birindən fərqlidir. Bu halda hər bir xidmət üçün ayrıca istehsal vahidi qurulmalıdırmı ?
Siyasi tərəfdən belə bir halı praktikada həyata keçirmək müxtəlif sə­bəb­lərə görə mümkün deyil. Bu səbəblər arasında ölkənin bütövlüyü bax­ı­mın­dan idarəetmənin səmərəliliyinin azalması başlıca faktordur. Bu həm də makrosəviyyədə səmərəliliyin azalmasına səbəb ola bilər. Ona görə döv­lətlər, praktikada yerli özünüidarə vahidlərinin fəaliyyət sahə­lərini em­pirik tərzdə və qeyri-iqtisadi faktorlarla (xüsusilə sosial-siyasi) bağlı ola­raq müəyyənləşdirirlər. Bu məqsədlə bələdiyyə tipli yerli özünü­ida­rə­lə­rə üstünlük verilir.
Sosial ehtiyacları ödəməyə yönəlmiş ictimai xidmətlərin bəziləri istehlakdan məhrum edilməzlik əlamətinə malik deyil. Bunun səbəbi, fay­da­larının bölünməzliyi prinsipinin bu cür məhsullar üçün özünü doğ­rult­mamasıdır. Buna misal olaraq təhsil və səhiyyəni göstərmək olar. Belə məhsulların faydalarından bəzilərinin (bazar qiymətini ödəyən­lərin) isti­fadə etməsi üçün şərait yaratmaq, bəzilərini isə (dəyərini ödə­məyənləri) bundan məhrum etmək çox asandır. Bu halda belə məhsullar eynilə maddi məhsullarda (əmtəələr) olduğu kimi, bazarda firmalar tərəfindən istehsal olunub satıla bilər. Lakin buna baxmayaraq belə məh­sullar qismən, ya da tamamilə dövlətin nəzarəti altında həyata keçirilir. Bu­nun səbəbi həmin məh­sulların alqı və istehlakı nəticəsində yaranan xarici effektdir (externa­li­ties- xarici effekt).
Xarici effekt - bir istehsal və ya istehlak fəaliyyətinin üçüncü şəxs­lərin fayda funksiyalarına göstərdiyi təsirdir.
Bir sıra xidmətlərin təsiri onları istehlak edən subyektlərin xaricinə yayılır. Ücüncü şəxslər də bu xidmətin istehsal və istehlakından təsirlənir. Məsələn, bir yoluxucu xəstəliklə yoluxmuş bölgədə görülmüş tədbirlər nəticəsində xəstəlik başqa bölgələrə yayılmırsa, demək həmin bölgədə həyata keçirilmiş xidmətin faydası qonşu bölgələrə də yayılmış, onları yoluxma təhlükəsindən sovuşduraraq faydalandırmışdır və ya əksinə.
Dövlət və yerli özünüidarəetmə orqanlarının müştərək gördüyü bəzi xidmət növləri:
• İqtisadi infrastruktur xidmətləri:
Magistral yol, körpü, sututar və liman kimi iqtisadi infrastruktur tipli xidmətlər mərkəzi idarə tərəfindən həyata keçirilir. Ancaq şəhərdaxili yolların baxımı və təmiri, kəndlərdə kiçik və bəsit körpülər tikilməsi, şəhərdaxili parkların salınması və onlara qulluq və s. kimi xidmətlər yerli özünüidarələr tərəfindən həyata keçirilir.
• Səhiyyə xidmətləri:
Səhiyyə xidməti ümumiliklə mərkəzi idarənin vəzifələri arasında yer alır. Lakin yerli özünüidarələr öz imkanları daxilində xəstəxanalar açmaqla, yoluxucu xəstəliklərlə mübarizəyə qoşulmaqla sanitariya, dispanser və doğum evi kimi qurumlar yarada bilərlər.
• Təhsil xidmətləri:
Təhsil ümumilikdə dövlətin nəzarəti altındadır. Əksər ölkələrdə orta mə­ktəblər səviyyəsində xidmətlər yerli özünüidarələr tərəfindən həyata keçirilir. ABŞ-da isə hətta orta ixtisas məktəbləri də yerli özünüi­da­rələrə tabedir. Təhsillə birlikdə mədəniyyət ocaqları olan teatr, kitab­xa­na, muzey və başqa xidmətlər həm mərkəzi, həm də yerli özünüidarələr tərə­findən həyata keçirilir.
• Sosial yardım xidmətləri:
Vətəndaşlar arasında ayrı-seçkiliyi və bərabərsizliyi aradan qal­dır­maq üçün kasıb, xəstə və kimsəsizlərə yardım sosial dövlətin, yəni mər­kə­zi idarənin vəzifəsidir. Yerli özünüidarələr isə öz əraziləri daxilin­dəki kasıb və kimsəsizlərə imkanları daxilində yardım edirlər.
Sadəcə yerli özünüidarələr tərəfindən reallaşdırılan xidmətlər:
Bu xidmətlər yerli sakinlərə gündəlik göstərilən aşağıdakı xid­mətləri əhatə edir:
Tullantıların toplanması, yanğınsöndürmə xidmətləri, kommunal xid­mətlər, şəhərdaxili nəqliyyat, əyləncə və istirahət yerlərinin təmizlik, key­fiyyət və qiymətinə nəzarəti ilə bağlı xidmətlər, muzeylərin açılması və tarixi abidələrin qorunması ilə əlaqəli xidmətlər, hər növdən qida və içki məmulatlarının təmizlik və qiymətləri ilə bağlı xidmətlər, inşaat fəaliyyəti ilə əlaqədar nəzarət xidmətləri və s.
Yuxarıdakı xidmətlər müəyyən qədər əhəmiyyətsiz görünə bilər. Lakin bu xidmətlərin birinin və ya bir neçəsinin əskikliyi və ya lazımi səviy­yədə görülməməsi yerli sakinlərin narahatlığına və haqlı narazılığına səbəb olar.
Göründüyü kimi, yuxarıda araşdırılan xidmət növlərinin reallaş­dırılması son nəticədə müəyyən maliyyə vəsaitinin sərfinə gətirib çıxarır ki, bunların da məcmusu büdcənin xərclər hissəsini formalaşdırır.
Yerli büdcənin xərclər hissəsi də öz növbəsində cari xərclərə və inkişaf xərclərinə (büdcəsində) ayrılır. İnkişaf xərcləri investisiya və investisiya fəaliyyətinə, istehsalın genişləndirilməsinə ayrılan xərclə­r­dən ibarətdir. Cari xərclərə inkişaf büdcəsinə ayrılmış vəsaitdən başqa, bütün xərclər daxildir. Buraya kommunal-yaşayış binalarının, təhsil müəssi­sə­lərinin, səhiyyə müəssisələrinin saxlanmasına, cari və əsaslı təmir, sosial müdafiə xərcləri daxildir.
Qeyd etmək lazımdır ki, yerli özünüidarəetmə orqanlarının fəaliy­yətlərini təmin edən xərclər, yəni idarəetmə xərcləri yerli büdcədə ayrıca maddə şəklində qeyd olunur.
Xidmət mərkəzi və yerli özünüidarələr arasında bölüş­dürül­düyündən, bu xidmətləri həyata keçirmək üçün maliyyə vəsaitləri də bölünməlidir. İdarələrarası gəlir bölgüsü zamanı iki şərtə əməl etmək lazımdır:
1. Vergilərin əhali mənafeyinə uyğunlaşdırılması.
2. Vergi obyektlərinin vergi yığan subyektlər daxilində yerləşməsi.
Müasir dövrdə yerli özünüidarələr öz gəlirlərini bu mənbələrdən əldə edirlər (14):
1. Vergilərdən;
2. Əmlak gəlirlərindən;
3. Bələdiyyələrə məxsus ticarət və sənaye müəssisələrinin gəlirlərindən;
4. Dövlət yardımlarından;
5. Ödəmə və rüsumlardan;
6. Borc (kredit) almaqdan.
Yerli büdcənin yuxarıda göstərilən gəlir mənbələrini ən ümumi mənada məxsusi və tənzimlənən gəlirlərə ayırmaq olar. Məxsusi gəlirlərə yerli vergiləri, həmçinin uzun müddətə bələdiyyələrə təhkim edilmiş öz əmlaklarından gələn gəlirlərin, müəssisə və təşkilatlarından əldə etdikləri gəlirləri aid etmək olar.
Tənzimlənən gəlirlərə isə dövlət vergilərindən payları, dövlət yar­dımlarını (dotasiya və subvensiyanı), ən nəhayət, fikrimizcə, borc (kredit) gəlirlərini də aid etmək olar.
I. Müasir dövrdə həm mərkəzi, həm də yerli büdcələr əsas gəlir­lə­ri­ni vergilərdən əldə edirlər. Vergi - dövlət və yerli özünüidarəetmə or­qanının Ümum Daxili Məhsulun (ÜDM) ümumi həcminin bir hissəsini özlərinin mənafeyinə uyğun özgəninkiləşdirməsi şəklində məcburi ödənişdir. Ümum Daxili Məhsul vergilərin, rüsumların, yığımların və digər məcburi ödənişlərin əsas mənbəyidir. Verginin cəmiyyətdəki rolu və sosial - iqtisadi mahiyyəti onun yerinə yetirdiyi 2 funksiya ilə şərtlənir: fiskal və iqtisadi funksiyalar.
Vergi anlayışı altında, həmçinin dövlət və bələdiyyələrin fəaliy­yə­tini təmin etmək məqsədilə fiziki və hüquqi şəxslərə məxsus vəsait­lərdən bir hissəsini fərdi şəkildə, məcburi, əvəzsiz olaraq onların xeyrinə özgə­ninkiləşdirməsi başa düşülür. Vergilər də dövlət və yerli vergilərə ayrılır. Əgər ümumi dövlət vergiləri fiskal siyasəti həyata keçirmək alə­tidirsə, yerli vergilər ərazinin sosial-iqtisadi inkişafının alətidir.
Yerli özünüidarəetmə orqanlarının vergi yolu ilə gəlir əldə etmələrinin nəzəri cəhətdən beş metodu var:
1. Qeyri-məhdud vergiqoyma səlahiyyətinin verilməsi;
2. Vergi mənbəyinin paylanması;
3. Dövlət orqanları tərəfindən toplanan bəzi vergilərin sonradan idarələr arasında bölünməsi;
4. "Yüzdəbirlər metodu" ilə gəlir əldə etmək;
5. Dövlət orqanlarına aid vergilərin bəzilərindən müxtəlif miqdarda pay verilməsi.
- Yuxarıda sadalanan metodların praktikada tətbiqi nəticəsində yerli büdcənin özünəməxsus və tənzimlənən gəlirlər hissəsi for­malaşır. Belə ki, praktikada aşağıdakı metodların tətbiqi nəticə­sində yerli büdcənin özünəməxsus gəlirlər hissəsi formalaşır: