Dsti/iccp/cisp(2007)2/final

Universal Service and next generation access 

Convergence and the transition to next generation networks could, in the longer term, have an impact 

on  the  definition  and  scope  of  universal  service  obligations  (USOs).  At  present  USOs  focus  on  the 

provision  of  voice  services.

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    USOs  generally  refer  to  the  requirement  that  a  designated  USO 

telecommunications operator provides a minimum set of services (which include voice telephone service) 

to  all  users,  regardless  of  their  geographical  location within  the  national  territory,  at  an affordable  price, 

even  though  there  may  be  significant  differences  in  the  cost  of  supply.  Differently,  the  term  “universal 

access”  is  used  to  refer  to  a  situation  where  every  person  has  a  reasonable  means  of  access  to  publicly 

available network facilities and services.  

The  communications  market  has  been  subject  to  significant  changes  both  in  terms  of  the  means  to 

provide voice services (mobile, VoIP) and the decreasing importance of voice services as a proportion of 

total telecommunications usage (e.g. because of e-mail, SMS, etc.).  Countries have stressed the economic 

and social importance of broadband access which in turn has led to considerations as to whether broadband 

access  should  be  included  as  part  of  USOs.  Earlier  work  by  OECD  in  this  area  concluded  that  to  do  so 

would  be  at  present  premature,  although  this  should  not  preclude  policies  aimed  at  ensuring  widespread 

access  to  broadband  including  in  rural  and  remote  regions.

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  As  the  communications  market  evolves, 

particularly  with  regard  to  next  generation  networks,  policy  makers  may  need  to  review  definitions  of 

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DSTI/ICCP/CISP(2007)2/FINAL 

 

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universal service to determine whether changes need to be made and, if so, what services and access would 

be required, and whether funding mechanisms should change. 

The goal of universal service obligations generally are to promote the “availability, affordability and 

accessibility”

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  to  telecommunications  services.    Definitions  of  universal  service  across  OECD  countries 

are relatively similar although there are differences in the mechanisms used to achieve these goals. Implicit 

in universal service goals in many countries is national tariff averaging aimed at assisting rural households 

(on the assumption that service costs are higher in those areas).  In many countries part of USOs include, as 

well, special tariffs for those on low incomes. 

Internet access is, to some extent, already included in universal service.  For example, in the United 

States, the federal universal service schools and libraries program provides, among other things, discounts 

for Internet access for schools and libraries throughout the nation, while the federal universal service rural 

health  care  program  provides,  among  other  things,  discounts  to  ensure  comparability  in  Internet  access 

rates paid by health care providers in rural areas and urban areas.  In addition, the Federal Communications 

Commission  (FCC)  has  initiated  a  universal  service  rural  health  care  pilot  program,  which  seeks  to 

stimulate  deployment  of  the  broadband  infrastructure  necessary  to  support  innovative  telehealth  and,  in 

particular,  telemedicine  services  to  those  areas  of  the  United  States  where  the  need  for  those  benefits  is 

most  acute.    The  European  Universal  Service  Directive  (USD)

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  specifies  that  connections  to  the  public 

telephone  network  at  a  fixed  location  should  be  capable  of  supporting  speech,  fax,  and  data 

communications  at  rates  sufficient  for  “functional  Internet  access.”  The  provision  of  functional  Internet 

access  has  been  interpreted  by  the  Directive  as  encompassing  simply  the  provision  of  a  “narrowband 

connection”,

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  and  no  minimum  data  rate  is  mandated  in  the  Directive.  Overall,  it  seems  that  most  EU 

countries opted for not requiring more than a 28Kbit/s connection.    

The definition of universal service is an evolving concept which may change over the years, to  reflect 

advances in technologies and usages.  For example,  in the United States, universal service specifically is 

defined as “an evolving level of telecommunications service that the [FCC] shall establish periodically . . . 

taking into account advances in telecommunications and information technologies and services.”

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  In the 

EU, to ensure that the changes in USO designations justify the important associated policy interventions, 

the Universal Service Directive established a number of criteria for modification. These usually include the 

popularity of the service, the diffusion of the technologies, and the likeliness that the unavailability of the 

service causes social exclusion. They also include considerations regarding “technological feasibility”, the 

possibility to find “practical and efficient implementation mechanisms”, and the balance between the cost 

of the measure and the benefits it will brings to society, always seeking to minimise market distortions.

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