Dsti/iccp/cisp(2007)2/final

New opportunities and new challenges: Do USOs definitions need to change? 

Technological  innovations  associated  with  next  generation  networks  will  be  able  to  offer  end-users 

access  to  content  and  services  through  a  variety  of  networks  and  platforms,  including  fixed  networks, 

cable, terrestrial wireless (mobile and fixed), satellite, or mesh networks. In addition, being IP-based, NGN 

may rely on cheaper connectivity, to make available a wider range of services more easily.  However, the 

transition from legacy networks to converged next generation networks may not take place evenly across 

different customer groups or geographic areas. In this context, the realisation of the potential of NGN to 

provide  more,  better  and cheaper  services  may  be  limited  to  only  certain  geographic  areas  or  population 

groups, at least in the short to medium term. 

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DSTI/ICCP/CISP(2007)2/FINAL 

 

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In the context of NGN three main issues should be addressed: 

  Do we still need Universal Service Obligations? 

  If so, which services should be included in the definition of universal service in the new NGN 

environment? 

  Should new approaches be developed for funding universal service programmes?  

Do we still need Universal Service Obligations? 

Arguably,  given  the  increased  importance  of  communications  in  everyday  economic  and  social 

relations,  the  need  to  safeguard  universal  service  has  become  more  important.    Today,  there  are  more 

opportunities  than  ever  before  to  access  networks  and  services,  including  through  growth  in  mobile  and 

broadband  penetration.    This  may  make  it  easier  to  ensure  that  universal  service  is  available.    However, 

including  these  services  in  discussions  of  universal  service  could  require  re-examination  of  universal 

service policies, including requiring that definitions change in order to allow voice services to be provided 

by  other  than  fixed  networks.    This,  however,  could require  that other technologies  providing  voice  also 

provide the other elements included in universal service, such as carrier of last resort obligations, facilities 

for the disabled, location technologies for use in emergencies and a predetermined quality of service.  

Which services should be included? 

As  stated  above,  universal  service  represents  an  evolving  level  of  service.    The  question  of  which 

services to include in the definition of universal service thus changes over time.  Increasingly today, this 

question  focuses  mainly  on  whether  broadband  should  be  included.    Broadband  is  relatively  widely 

available in  all  geographic  areas  of  OECD  countries,  although  speeds  may  differ  and there  are  countries 

where in rural and more remote areas no access is available.  A particular concern of some countries is that, 

as fibre is deployed in local loops in urban areas, the service gap between urban and rural areas will widen.  

Recently, the EU Commission launched a review of the Scope of Universal Service, with the exact purpose 

of finding out if Universal Service should include ‘other’ basic services, rather than a fixed phone line, that 

are able to provide effective access to the Internet. The review, published in 2006, concludes there is a lack 

of necessary conditions and requirements to proceed to a modification of the Universal Service definition 

to  include  mobile  communications  or  broadband  Internet  access.  At  the  same  time,  however,  in  the 

medium and long-term, the EU Commission recognises that the policy debate on Universal Service should 

evolve in a converging and competitive communications environment.

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 The Universal Service Directive, 

together with the general framework for electronic communications, is due for review in 2008, which may 

bring about further discussion on the need to revise USO terms. For the moment, however, it appears it is 

still unclear whether USO will be extended to cover broadband or mobile connectivity. 

Another  option  being  examined  in  some  countries is  whether  to  require  policies  to ensure  universal 

access  to  broadband  at  the  national  level.    Such  policies  may  focus  on  minimising  the  gap  in  services 

(speed) between urban and rural areas in terms of the availability of capacity.  Some OECD countries are 

actively promoting national coverage of high-speed broadband networks These policies are often separate 

from  universal  service  obligations  although  to  some  extent  they  have  a  similar  purpose,  i.e.  to  make 

available an infrastructure and access to a service on a national basis. In addition, in some instances, prices 

to  access  broadband  have  been  set  by  the  market  such  that  there  has  been  little  need    to  provide  price 

subsidies.  (Remote areas such as the Canadian North or remote areas of Australia are notable exceptions).   

Therefore, it is not clear that subsidies are needed to support the provision of the broadband Internet access 

service.  In  Europe,  the  first  country  specifying  a  minimum  bandwidth  requirement  for  Internet  access  is 

Switzerland. The country just finished the revision of its Universal Service definition in September 2006, 

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and  decided  to  introduce  the  obligation  for  the  Universal  Service  operator,  Swisscom,  to  offer  Internet 

access  at  a  minimum  rate  of  600Kbit/s  (uplink)  and  100Kbit/s  (downlink),  at  the  maximum  price  of 

CHF 69  (about  EUR 50).  The  provision  of  this  service  will  be  undertaken  without  any  universal  service 

funding.    In  New  Zealand  the  government  is  inviting  public  comments  on  whether  the  Kiwi  agreement 

should  be  expanded  to  provide  a  public  right  to  broadband.  Surveys  conducted  by  the  Economic 

Development Ministry suggest that a basic 256 Kbit/s per second broadband connection may be one of the 

outcomes of the discussion. 

Some countries consider it important that efforts are made to ensure that next generation networks and 

the services they make available are provided to the extent possible equally across the country.  However, 

many  countries  have  recognised  that  it  may  not  be  possible  to  provide  equivalence  for  all  elements  of 

services on a nationwide basis, although their initiatives to provide nationwide connectivity have as a goal 

the maximisation of nationwide connectivity.