Dsti/iccp/cisp(2007)2/final

Box 4.  Network separation 

In  2003,  the  OECD  published  a  paper  on  structural  separation.  At  the  time,  problems  faced  by  new  entrants  in 

obtaining access to the PSTN of incumbents led to calls for structural remedies on incumbents, and in particular the 

separation  of  the  local  loop  from  service  provision.  The  report  argued  that  the  costs  of  structural  separation  would 

more than likely outweigh any benefits that it may provide. Lately, with the increase of investment in fibre in the local 

loop,  there  has  been  renewed  interest  in  some  OECD  countries,  and  by  the  European  Commission,  in  functional 

separation. 

The  first  case of  functional  separation  is  the  BT  Openreach  model  in  the  United  Kingdom,  where  the  incumbent,  BT 

created an operationally independent unit aimed at ensuring that all the telecommunications industry, including other 

parts  of  BT,  have  fair  and  equal  access  to  the  local  and  backhaul networks.    Openreach  offers  access to  wholesale 

products  (LLU,  wholesale  line  rental,  etc.)  to  new  entrants  on  the  same  terms  as  BT  offers  its  own  retail  entity.    BT 

Openreach  signed  a  number  of  undertakings  with  the  regulator,  OFCOM,  and  set  up  an  Equality  of  Access  Board 

aimed at monitoring compliance with undertakings and the code of Practice of Openreach and ensuring that it meets 

requirement to provide products and services on an “Equivalence of Inputs” basis. The United Kingdom has found that 

the  introduction  of  functional  separation  has  led  to  significant  new  investment  from  new  entrants  in  that  it  increased 

confidence  that  the  regulatory  system  will  address  anti-competitive  behaviour.  The  incumbent  has  also  increased 

investment viewing that functional separation has increased regulatory certainty.  In Sweden, TeliaSonera has decided 

to establish an infrastructure subsidiary selling its products on equal terms to TeliaSonera’s wholesaler customers and 

the  company’s  own  operations.  In  contrast  to  BT,  TeliaSonera  separated  the  whole  network  –  including  core  and 

access – from the provision of services. New Zealand’s incumbent also is in the process of implementing a separation 

plan. 

The  renewed  interest  in  separation  by  some  regulators  is  the  result  of  slow  or  non-existent  parallel  infrastructure 

development  in  their  countries.  In  addition,  the  move  to  fibre  has  raised  the  question  of  how  many  fibre  access 

networks  a  given  market  can  support.    The  proposal  by  the  European  Commission,  which  is  opposed  by  some  EU 

countries, is that functional separation should be a last resort measure available to the regulator.    

The European Regulators Group (ERG) has issued an Opinion

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 in a response to the Consultation on the review of the 

European  regulatory  framework  that  functional  separation  could  be  considered  as  a  new  remedy  in  the  forthcoming 

review of the EU’s regulatory framework. The ERG adds that regulators would have to judge the costs and benefits of 

such a remedy and would need to base their decision on completed market reviews covering the full remit of the whole 

market.  ERG  believes  that  functional  separation  reinforces  and  complements  the  existing  remedies  ensuring  that 

regulators  can  intervene  where  particularly  non-discrimination  behaviour,  which  cannot  be  addressed  through  other 

remedies,  takes  place,  thus  providing  a  supplementary  tool  for  regulators.    ERG  points  out  that  the  remedy  of 

functional  separation  has  to  be  solely  within  the  discretion  of  the  national  regulatory  authority  to  decide  upon  its 

applicability. 

Others have argued that the current rules already apply to discriminatory behaviour and that so far, there is no clear 

proof  of  benefits  of  functional  separation  and  its  potential  efficiency  in  respect  to  increasing  competition.  They  also 

believe that there may be several risks associated with such a decision, such as recreating a monopoly on the local 

loop  and  reducing  the  incentive  to  invest  in  future  technologies.    Those  opposed  to  functional  separation  also  argue 

that it is very difficult to define the perimeter of the network that would be subject to functional separation, bearing in 

mind the  very  quick  evolution  of  technologies  and  of markets.    Opponents  also  argue  that  the  adoption  of  functional 

separation incurs high implementation costs. 

Compared  to  functional  separation,  there  is  little  support  for  implementing  structural  separation  which  envisages  a 

complete  separation,  including  ownership,  between  a  company  providing  access  (network  infrastructure)  and  the 

service  company.  A  structurally  separate  company  would  resemble  some  municipal  networks  (e.g.  CityNet  in 

Amsterdam which has a minority municipal ownership and only provides dark fibre to the market). Separation, either 

functional  or  structural,  is  viewed  by  its  supporters  as  limiting  regulations  aimed  at  behavioural  remedies  as  it 

eliminates  discriminatory  behaviour  by  network  owners/operators;  creates  more  efficient  competition;  and  removes 

cross-subsidies.  Among  OECD  member  countries  for  the  moment  there  is  ongoing  discussion  on  using  functional 

separation  as  an  additional  remedy.    However,  if  existing  rules  do  not  work  well  for  NGA  then  functional  separation 

may  become  a  last  resort  measure.    Therefore,  it  is  important,  as  a  first  step,  that  the  benefits  and  costs  of  such  a 

measure are well documented so that policy makers can take appropriate decisions. 

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