Dsti/iccp/cisp(2007)2/final

Figure 4.  Infrastructure competition in France 

 

Note:  Illustrative  graph  of  infrastructure  competition  prospects  in  France  from  now  up to  year  2012,  based  on  public  information 

available in September 2007. 

Source: France Telecom. 

 

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Access to next generation access fibre networks   

There  is  widespread  agreement  that  infrastructure-based  competition  provides  the  most  sustainable 

and  effective  level  of  competition  in  the  communications  market.  In  those  circumstances  where  the 

establishment  of  networks  competing  with  incumbents’  NGA  networks  is  not  considered  feasible,  the 

pursuit of policies to promote inter-modal or service-based competition is an important goal.  There is also 

general agreement that availability of next generation networks access is a crucial element in the provision 

of  new  broadband-based  services  and  applications.    Although  regulators  understand  that  the  policy 

challenge for NGN access is to strike an appropriate balance between market incentives and ensuring an 

appropriate  level  of  competition  in  access  network  markets,  there  is  much  less  agreement  on  how  to 

implement  this  policy  challenge  and  ensure  that  such  networks  are  made  available  with  maximum 

geographic coverage and at affordable prices.     

The existing model used by the majority of OECD regulators to promote competition where there is 

significant  market  power  is  through  local  loop  unbundling.    This  model  will  be  limited  in  use  in  a  fibre 

environment.  In a PON network local loop unbundling is only possible if this has been taken into account 

before  network  roll-out  begun  by  allowing  competing  splitters  to  access  the  network  in  street  cabinets, 

local exchanges or in buildings. Table 3 summarises unbundling possibilities. While wholesale broadband 

access may be available on all type of PON networks other issues are raised.  These issues are linked to 

traffic prioritisation practices used by the owners and operators of networks which may limit the quality of 

service  of  third  party  users  and  which  do  not  provide  non-discriminatory  access  to  services  and 

applications of third parties.   

 In the context of fibre networks policy makers and regulators have, in  general, three broad scenarios 

to choose from.  They can: 

1. 

Allow free rein to the market – no ex ante unbundling requirements 

The  market  would  be  allowed  to  determine  the  development  of  fibre  networks.    This  choice  would 

accept  arguments  that  investment  in  fibre  networks  by  incumbent  operators  is  taking  place  in  a  market 

open to competition as compared to investment in copper networks financed by monopoly rents and cross-

subsidisation.  In such a scenario such new investment should not be subject to ex ante regulation.   

There are two possible market scenarios arising where investment in new fibre networks takes place 

without any ex ante regulation.  The first is that competition develops as new entrants also invest in fibre or 

develop  alternative  network  infrastructures  capable  of  delivering  NGA  functionality.    The  economics  of 

certain  next  generation  network  technologies  may  make  deployment  more  or  less  likely  in  particular 

geographic areas  (see Figure 4 above).    

The  limitations  faced  by  new  entrants  are  significant,  especially  with  respect  to  the  reach  of  their 

existing networks and their ability to obtain access to rights of way and ducts.   It is thus difficult for new 

entrants  to  replicate  an  NGN  access  infrastructure.    Incumbents  have  the  financial  power  to  obtain 

financing  for  such  access  networks  relative  to  new  entrants.    Their  market  position  provides  them  with 

much  more  certainty  in  obtaining  financing  since  incumbents  have  much  higher  revenue  streams  from 

existing services than new entrants and they are less likely to go bankrupt.  For the same reason they are 

likely  to  obtain  cheaper  loans.

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    In  a  number  of  countries  the  fact  that  incumbents  are  partially 

government  owned  and  may,  in  the  eyes  of  the  financial  market,  be  the  designated  universal  service 

provider also puts them in a more favourable position.  In addition, a large percentage of costs in rolling-

out  new  fibre  networks  are  construction  costs  related  to  conduits  and  rights  of  way.    Construction  costs 

could be significantly higher for operators if they do not  already have access to rights of way and ducts.  

Operators need to be able to replicate a fibre network as efficiently as existing operators. In this case, then,  

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it  would  be  unnecessary  to  impose  any  access  requirements  (at  least  ex  ante)  on  the  incumbent’s  fibre 

network. The economics of fibre is such that the returns to investment in a fibre to the home network are 

sensitive to market share, which implies that there could also be a significant first mover advantage.

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In countries where there is extensive availability of cable television networks, the upgrading of these 

networks into hybrid fibre/cable networks would provide competition to NGA fibre networks.  However, 

in duopolies there could be the potential for price collusion and less consumer choice, as well as the danger 

of  tacit  or  overt  co-operation  to  limit  market  entry.  Where  market  power  is  exerted,  this  could  well  be 

mitigated through competition, even if it is limited, from other networks – for example, voice competition 

and  data  access  (even  if  speeds  are  relatively  slower)  can  be  achieved  through  high  speed  wireless 

networks. High definition terrestrial television services may be able to compete effectively against IPTV or 

cable  TV  services.    The  high  speed  broadband  access  market  could  well  be  a  natural  duopoly  market 

because of large economies of scale and sunk costs.   If this were the case and the market does not develop 

facilities-based competition, then remedies will be required. While a duopoly may have benefits over a de 

facto monopoly market structure, it is far from ideal from the competition perspective. 

However,  the  second  scenario  is  that  by  allowing  free  rein  to  the  market  the  incumbent  attaining  a 

dominant  position  and  exerting  market  power  in  the  next  generation  access  market  which  would  be 

extremely difficult, ex post, to correct through regulatory measures.  This is because the configurations of 

many  fibre  networks  (e.g.  see  configuration  (a)  in  Figure  1)  do  not  allow  for  unbundling  or  allow  for 

unbundling but only at a high cost.  In most cases only wholesale broadband access will be feasible and it 

is not evident that service competition will be sufficient to create effectively competitive markets.  

A question which a number of regulators have begun to consider is how to achieve competition in the 

next generation access market if facilities-based competition does not occur and a single operator becomes 

dominant in the market. One remedy under consideration, which is viewed as a last resort, and which has 

many  detractors,  is  the  possibility  of  implementing  either  structural  or  functional  separation  of  the  fibre 

local loop from the NGN application and service level. The EC has proposed that the power to implement 

functional  separation  should  be  part  of  the  regulator’s  toolkit  and  some  European  Union  countries  are 

actively considering this remedy following the UK’s initiative to functionally separate BT (See Box 4 on 

network separation).