Immigrazione Percorsi di Regolarità in Italia

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NORMATIVA E PROCEDURE

Punti salienti della normativa italiana sugli stranieri

legge “Bossi-Fini”). Tale provvedimento ha mo-

dificato  in  senso  restrittivo  la  normativa  in

materia di immigrazione ed è diventato piena-

mente operativo in materia di asilo solamente

a  partire  dal  2005,  a  seguito  del  regolamento

relativo  alle  procedure  per  il  riconoscimento

dello  status  di  rifugiato  (D.P.R.  n.  303  del  16

settembre 2004), con l’introduzione, a fianco a

quella ordinaria, di una procedura semplificata

per i richiedenti asilo obbligatoriamente trattenuti

nei  centri  di  identificazione,  dimezzandone  i

tempi  di  attesa  per  l’audizione  (da  30  a  15

giorni),  unitamente  all’istituzione  da  un  lato

delle Commissioni territoriali, con il compito di

determinare lo status di rifugiato, e dall’altro di

una Commissione nazionale cui sono state af-

fidate competenze di indirizzo e coordinamento. 

Inoltre, è stato recepito il tema della “protezione

umanitaria” in favore di quanti, pur non rientrando

nella definizione di “rifugiato” secondo i criteri

espressi nella Convenzione di Ginevra del 1951,

necessitano ugualmente di particolare protezione

poiché in fuga da guerre o condizioni di violenza

generalizzata.  Oltre  a  ciò,  sempre  in  materia

d’asilo, la legge 189/2002 ha disciplinato l’isti-

tuzione del cosiddetto “Fondo nazionale per le

politiche  e  i  servizi  dell’asilo”,  attraverso  cui

garantire le attività di protezione dei richiedenti

asilo e rifugiati: attività già intraprese un anno

prima  per  mezzo  del  Programma  Nazionale

Asilo (PNA), poi diventato Sistema di Protezione

per Richiedenti Asilo e Rifugiati (SPRAR), il cui

coordinamento  è  affidato  al  Servizio  Centrale

(istituito dal Ministero dell’Interno e affidato al-

l’ANCI in regime di convenzione). 

A seguito del recepimento di due importanti

Direttive  comunitarie  (Direttiva  qualifiche

2004/83/CE e Direttiva procedure 2005/85/CE),

sono sorti i Centri di Accoglienza per Richiedenti

Asilo (CARA) per sostituire i Centri di identifica-

zione  (CID),  creati  con  la  legge  189/2002.  I

decreti legislativi in oggetto, inoltre, hanno in-

trodotto una nuova forma di protezione inter-

nazionale,  quella  sussidiaria,  che  può  essere

riconosciuta al richiedente asilo in presenza di

specifiche condizioni.

L’8  gennaio  2007,  invece,  con  due  distinti

decreti  legislativi,  il  n.  3  e  il  n.  5,  sono  state

attuate rispettivamente le Direttive 2003/109/CE

e  2003/86/CE:  la  prima  riguarda  lo  status  di

cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo pe-

riodo, mentre la seconda concerne il diritto di

ricongiungimento  familiare.  Ancora,  il  decreto

legislativo n. 30 del 6 febbraio 2007 recepisce

la  Direttiva  2004/38/CE,  relativa  al  diritto  dei

cittadini dell’Unione Europea e dei loro familiari

di  circolare  e  di  soggiornare  liberamente  nel

territorio degli Stati membri, mentre la Direttiva

2004/114/CE (riguardante le condizioni di am-

missione dei cittadini di Paesi terzi per motivi

di studio, scambio di alunni, tirocinio non retri-

buito o volontario) è stata attuata con il decreto

legislativo del 10 agosto 2007, n. 154.

Nell’agosto  2009  è  entrata  in  vigore  una

nuova normativa restrittiva sulla sicurezza pub-

blica riguardante principalmente (ma non solo)

l’immigrazione: si tratta della legge n. 94 del 15

luglio 2009, nota anche come “pacchetto sicu-

rezza”, che ha introdotto il discusso reato di in-

gresso  e/o  di  soggiorno  illegale,  punito  con

un’ammenda compresa fra 5mila e 10mila euro.

Tale  reato  riguarda  sia  lo  straniero  che  entra

senza alcuna autorizzazione nel territorio dello

Stato che colui che, a seguito di un controllo,

viene trovato in condizione irregolare. Nell’aprile

2011 la Corte di giustizia europea ha deciso di

cassare il reato contravvenzionale di immigra-

zione clandestina introdotto in Italia, ritenuto in

contrasto con la Direttiva europea sui rimpatri

dei cittadini dei Paesi terzi che prevede la par-

tenza volontaria del cittadino non comunitario

o il suo trasferimento coattivo, nei modi meno

coercitivi possibili e vieta, inoltre, qualsiasi nor-

mativa nazionale che punisca con la reclusione

il cittadino di un Paese terzo in soggiorno irre-

golare che non abbia rispettato volontariamente

il decreto di espulsione. La Corte di giustizia ha

spiegato  che  la  sanzione  immediata  prevista

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NORMATIVA E PROCEDURE

Punti salienti della normativa italiana sugli stranieri

dalla legislazione italiana compromette la rea-

lizzazione di una politica di allontanamento e di

ritorno  rispettosa  dei  diritti  fondamentali  oltre

che più efficace.

Le  altre  novità  introdotte  dal  “pacchetto  si-

curezza” (oggetto, limitatamente ad alcune spe-

cifiche norme, di alcune dichiarazioni di illegit-

timità  costituzionale)  che  più  incidono  sulla

condizione dei cittadini stranieri riguardano:

• il  prolungamento  da  60  a  180  giorni  del

periodo massimo di trattenimento nei Centri

Identificazione ed Espulsione (CIE); 

• il prolungamento da 6 a 12 mesi della durata

dell’arresto per lo straniero che non esibisce

i documenti su richiesta dell’autorità di pubblica

sicurezza;

• la  riduzione  dal  4°  al  2°  grado  di  parentela

della  previsione  che  impedisce  l’espulsione

dello  straniero  irregolare  convivente  con  un

familiare avente cittadinanza italiana;

• l’istituzione di un apposito “Fondo rimpatri”,

destinato a finanziare il ritorno presso il Paese

di origine dei cittadini stranieri;

• l’introduzione  di  un  contributo  di  200  euro

per  ogni  istanza  relativa  alla  cittadinanza  e

una tassa da 80 a 200 euro per la richiesta di

rilascio o di rinnovo del permesso di soggiorno

(reso  operativo  con  decreto  del  6  ottobre

2011 del Ministero dell’Economia e delle Fi-

nanze di concerto con il Ministero dell’Interno,

recante “Contributo per il rilascio ed il rinnovo

del permesso di soggiorno”); 

• la modificazione, in senso ristrettivo, di alcune

previsioni riguardanti il ricongiungimento fa-

miliare;

• l’introduzione di un apposito esame di lingua

italiana per chi presenta richiesta di permesso

di  soggiorno  CE  per  soggiornanti  di  lungo

periodo.

Nel 2010 si è giunti alla formulazione del co-

siddetto “Accordo di Integrazione” (anch’esso

previsto dal “pacchetto sicurezza”), sperimentato

in  alcuni  Stati  membri  e  anche  nella  regione

Veneto, e poi varato definitivamente con Decreto

del Presidente della Repubblica del 14 settembre

2011,  n.  179  (entrato  in  vigore  il  10  marzo

2012), di cui è stata prevista la traduzione in 19

lingue. La nuova norma prevede che lo straniero

di età superiore ai sedici anni che per la prima

volta  faccia  ingresso  nel  territorio  nazionale  e

richieda un permesso di soggiorno della durata

di  almeno  un  anno,  sia  tenuto  a  stipulare  un

apposito “Accordo di Integrazione” della durata

di due anni, articolato per crediti (e perciò de-

nominato “permesso di soggiorno a punti”). Lo

straniero  si  impegna:  ad  acquisire  una  cono-

scenza della lingua italiana pari al livello “A” del

Quadro comune europeo per l’apprendimento

delle lingue; ad acquisire una sufficiente cono-

scenza della cultura civica e della vita civile in

Italia, con particolare riferimento ai settori della

sanità, della scuola, dei servizi sociali, del lavoro

e degli obblighi fiscali; ad assolvere il dovere di

istruzione  dei  figli  minori;  a  conoscere  l’orga-

nizzazione delle istituzioni pubbliche. All’atto di

sottoscrizione  dell’Accordo  di  Integrazione,  il

cittadino straniero ha a disposizione un numero

di crediti pari a 16, e per adempiere all’accordo

dovrà raggiungere (nel volgere di due anni) 30

crediti.  I  crediti  potranno  essere  incrementati

oppure decurtati, a seconda delle attività e dei

comportamenti  del  cittadino  straniero,  come

ad  esempio  l’acquisizione  di  determinate  co-

noscenze, lo svolgimento di determinate attività

(percorsi di istruzione e formazione professionale,

ecc.)  oppure,  al  contrario,  condanne  penali,

gravi illeciti amministrativi o tributari, ecc. Dopo

due  anni,  l’Accordo  stipulato  con  lo  straniero

viene sottoposto ad una verifica per stabilire se

siano stati effettivamente raggiunti i 30 crediti

e, nell’ipotesi negativa, l’Accordo viene prorogato

di un anno. Nel caso in cui l’interessato risulti

avere crediti pari o inferiori a zero, si procede

alla risoluzione dell’Accordo e alla conseguente

espulsione del cittadino straniero.

Per quanto riguarda invece l’apprendimento

della  lingua  italiana,  un  decreto  del  Ministero

dell’Interno del 4 giugno 2010 ha reso obbliga-

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NORMATIVA E PROCEDURE

Punti salienti della normativa italiana sugli stranieri

torio, a partire dal 9 dicembre 2010, il supera-

mento di un esame di lingua italiana per ottenere

il  permesso  di  soggiorno  CE  per  lungo  sog-

giornanti (già denominato “carta di soggiorno”).

Nel decreto vengono spiegate le modalità ope-

rative  per  lo  svolgimento  del  test,  che  dovrà

verificare il raggiungimento di “un livello di co-

noscenza della lingua italiana che consente di

comprendere  frasi  ed  espressioni  di  uso  fre-

quente in ambiti correnti, in corrispondenza al

livello A2 del Quadro comune di riferimento eu-

ropeo per la conoscenza delle lingue approvato

dal Consiglio d’Europa”. A tal fine è stata messa

a punto:

-

una procedura informatica che consente la

gestione delle domande di partecipazione -

al test (http://testitaliano.interno.it);

-

un  servizio  di  assistenza  (help-desk)  a  di-

sposizione  del  richiedente  che  compila  e

inoltra la domanda;

-

un programma televisivo, in collaborazione

con la RAI-Radiotelevisione Italiana (deno-

minato “Cantieri d’Italia - l’italiano di base

per costruire la cittadinanza”), e un sito in-

ternet a supporto della formazione linguistica

degli stranieri (www.cantieriditalia.rai.it).

Nella seduta del 5 novembre 2010, il Consiglio

dei Ministri ha approvato il cosiddetto “Secondo

pacchetto sicurezza”, un insieme di norme che

si ripercuotono anche sulla disciplina dell’ingresso

e del soggiorno dei cittadini stranieri (decreto

legge  del  12  novembre  2010,  n.  187,  recante

“Misure urgenti in materia di sicurezza”, e legge

di conversione del 17 dicembre 2010 n. 217). Il

Governo ha inteso rendere possibile l’espulsione

anche di cittadini comunitari, che si trattengono

sul  territorio  nazionale  oltre  90  giorni  senza

avere  un  lavoro  o  disporre  di  mezzi  propri  di

sussistenza, come anche ha inteso procedere

all’espulsione delle prostitute straniere. 

La legge del 2 agosto 2011, n. 129 (di con-

versione del decreto legge del 23 giugno 2011,

n. 89) su soggiorno e allontanamento dei co-

munitari e di recepimento della Direttiva UE sul

rimpatrio  di  non  comunitari  in  situazione  irre-

golare,  modifica  il  D.  Lgs.  n.  30/2007  -  per

completare  l’attuazione  della  Direttiva

2004/38/CE sulla libera circolazione dei cittadini

comunitari – e il Testo Unico delle leggi sull’im-

migrazione approvato con D. Lgs. n. 286/1998

–  per  tentare  di  adeguarlo  alla  Direttiva

2008/115/CE sul rimpatrio dei cittadini di Paesi

terzi in situazione irregolare. Le più importanti

modifiche  introdotte  nella  legge  n.  129/2011

sono le seguenti:

1) obbligo di valutare, in ogni caso, la situazione

complessiva  personale  dell’interessato,  con

particolare  riguardo  alle  spese  afferenti  all’al-

loggio, sia esso in locazione, in comodato, di

proprietà o detenuto in base a un altro diritto

soggettivo, ai fini della verifica della sussistenza

del  requisito  della  disponibilità  delle  risorse

economiche sufficienti al soggiorno dei cittadini

comunitari  iscritti  a  corsi  di  studio  o  che  non

svolgano occupazione, né siano familiari;

2) modifica dell’art. 32 del Testo Unico (conver-

sione del permesso di soggiorno alla maggiore

età per i minori stranieri non accompagnati): si

dispone che i minori che non possono dimostrare

di trovarsi in Italia da almeno tre anni e di aver

partecipato  a  un  progetto  di  integrazione  per

almeno due anni, possono ottenere un permesso

di  soggiorno  al  compimento  della  maggiore

età, a condizione che siano affidati o sottoposti

a  tutela  e  che  abbiano  ricevuto  un  parere

positivo da parte del Comitato minori stranieri;

3) i provvedimenti di trattenimento del medesimo

straniero  non  comunitario  espulso  o  respinto

non possono mai superare il periodo comples-

sivo di 18 mesi, anche se adottati sulla base di

successivi provvedimenti amministrativi di espul-

sione adottati per motivi diversi;

4) sono esclusi dall’accesso al ritorno assistito

anche gli stranieri nei cui confronti pendono un

provvedimento di estradizione o il mandato di

arresto  europeo  o  il  mandato  di  arresto  della

Corte penale internazionale.

Nel 2012 l’Italia ha implementato le direttive

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NORMATIVA E PROCEDURE

Punti salienti della normativa italiana sugli stranieri

del  Parlamento  Europeo  e  del  Consiglio  n.

2009/50/CE, sulle condizioni di ingresso e sog-

giorno di cittadini di Paesi terzi che intendano

svolgere  lavori  altamente  qualificati,  e  n.

2009/52/CE,  recante  norme  minime  relative  a

sanzioni  e  a  provvedimenti  nei  confronti  di

datori di lavoro che impiegano cittadini di Paesi

terzi il cui soggiorno è irregolare. 

In  base  alla  direttiva  2009/50/CE,  recepita

nell’ordinamento nazionale con il decreto legi-

slativo  n.  108  del  28  giugno  2012,  a  partire

dall’8 agosto 2012, i non comunitari altamente

qualificati possono richiedere la Blue Card at-

traverso un’apposita procedura online. 

Il  D.  Lgs.  109/2012  (entrato  in  vigore  il  9

agosto  2012)  ha  recepito  le  misure  richieste

dalla Direttiva n. 52/2009/CE in merito a sanzioni

di  carattere  finanziario  e  penale,  garantendo

inoltre nei casi di particolare sfruttamento lavo-

rativo,  a  quegli  immigrati  clandestini  che  de-

nuncino il proprio datore di lavoro, e cooperino

nel procedimento penale instaurato nei confronti

del datore di lavoro, di ottenere un permesso di

soggiorno temporaneo per motivi umanitari. Al

fine di consentire ai datori di lavoro interessati

di  adeguarsi  volontariamente  alle  norme  di

legge, il decreto legislativo 109/2012 ha previsto

inoltre una disposizione transitoria volta a per-

mettere ai datori di lavoro di dichiarare l’esistenza

di rapporti di lavoro irregolare pregressi, a fronte

di  un  contributo  forfettario  di  1.000  euro  per

ciascun lavoratore irregolare. 

È stata qualificata come non soddisfacente

l’evoluzione della normativa italiana in materia

di garanzie previdenziali per chi dovesse lasciare

l’Italia  prima  dell’età  di  pensionamento.  Con

l’entrata in vigore della cosiddetta “riforma For-

nero” (legge 214 del 22 dicembre 2011), l’età

pensionabile  è  stata  portata  a  66  anni  e  il

minimo contributivo a 20 anni, con la possibilità,

tuttavia, per i lavoratori non comunitari assicurati

dopo il 1996 e rimpatriati prima di aver maturato

il nuovo minimo, di poter avere una prestazione

pro-rata  al  compimento  dei  66  anni,  tuttavia

senza alcuna prestazione ai superstiti in caso

di decesso dell’assicurato prima del 66° anno

di età. 

Rilevanza della dimensione familiare

Dalla metà degli anni ’90 è andata fortemente

incrementandosi la venuta per ricongiungimento

familiare come risultante di una forte propensione

dell’immigrazione  ad  un  insediamento  stabile

(annualmente i ricongiungimenti sono arrivati a

collocarsi poco al di sotto delle 100mila unità,

in prevalenza coniugi e figli minori, mentre sono

pochi i genitori a carico). Attualmente i residenti

stranieri  sono  4,5  milioni  e  le  famiglie  con

almeno  un  componente  immigrato  incidono

per circa un decimo sul totale delle famiglie ita-

liane.  Il  ricongiungimento  familiare  costituisce

in Italia il secondo titolo di soggiorno dopo il la-

voro,  a  riprova  del  fatto  che  l’immigrazione  è

ormai giunta nel suo pieno di maturità essendo

stato superato il tempo della precarietà, per cui

i primi immigrati si fanno raggiungere dal proprio

coniuge e dagli eventuali figli. 

La  famiglia,  quando  ha  un  certo  grado  di

coesione  e  di  tranquillità,  diventa  una  cellula

attiva per il confronto e il reciproco arricchimento

con gli autoctoni: sul posto di lavoro, nelle fa-

miglie,  nei  contatti  sociali  e  culturali,  nella

scuola,  nel  tempo  libero  e  così  via.  Tuttavia,

non sono pochi i disagi di una famiglia immigrata

di natura economica, affettiva e culturale.

A livello economico non c’è bisogno di insistere

sul grave problema degli alloggi, specialmente

per  gli  immigrati,  sulla  precarietà  del  lavoro  e

sui figli come fattore di incremento della povertà,

figli che nelle famiglie immigrate sono più nu-

merosi rispetto a quanto avviene tra gli italiani.

Il  contesto  familiare  usuale  (padre-madre-

bambino), poi, è quello più adatto a favorire un

sereno sviluppo emotivo e relazionale dei minori

e, perciò, le esperienze di separazione da uno

o  da  entrambi  i  genitori  sono  un  fattore  di

rischio  perché  costringono,  per  periodi  più  o

meno lunghi dell’infanzia, a vivere in famiglie di

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NORMATIVA E PROCEDURE

Punti salienti della normativa italiana sugli stranieri

fatto smembrate. Di fatto, sono ricorrenti in im-

migrazione i nuclei con una sola figura genitoriale,

dove  per  giunta  manca  l’appoggio  della  rete

parentale  costituita  da  nonni,  fratelli,  e  altri

parenti, per lo più rimasti nei Paesi di origine.

Infine, a livello culturale, la famiglia immigrata,

situandosi tra due società, fa giocoforza riferi-

mento  ai  modelli  di  quella  d’origine  e  a  quelli

della società d’accoglienza. Questo essere “tra-

diverse-culture” comporta difficoltà aggiuntive

nelle diverse fasi del ciclo di vita familiare e non

è scontato che si riesca, senza inconvenienti, a

passare dall’una all’altra, non solo a livello lin-

guistico ma anche di valori e di comportamenti.

Assimilabile a quello culturale è anche lo spae-

samento che può determinarsi a livello religioso,

qualora un immigrato non trovi un clima favo-

revole all’espressione delle sue credenze, mentre

per i minori vanno senz’altro citate le difficoltà

incontrate a livello scolastico.

Nelle famiglie è molto delicato il ruolo delle

donne,  chiamate  a  affrontare  un  impegnativo

cambiamento personale, a conciliare i tempi di

lavoro  e  a  mediare  tra  la  cultura  di  origine  e

quella di accoglienza, preparando così contatti

funzionali con la scuola, gli uffici e i servizi pub-

blici. 

Non meno acuti sono i problemi che spesso

i  minori  devono  affrontare.  Le  persone  che

sono nate all’estero e là hanno vissuto il primo

processo di socializzazione, quando emigrano,

non importa se lo fanno insieme ai loro genitori

o in una fase successiva, vanno soggetti a una

sorta di “choc transculturale” nel Paese di in-

sediamento, con aspetti di maggiore gravità a

seconda dello stadio di sviluppo del bambino

e delle relazioni affettive. 

In  conclusione,  l’immigrazione  è  una  realtà

sempre  più  intrinseca  all’Italia,  per  l’impatto

demografico, il supporto dato al mondo del la-

voro, il dinamismo imprenditoriale e anche gli

stimoli culturali che ne derivano.

Sotto il profilo istituzionale, nel mese di giugno

2010 è stato accolto positivamente il piano in-

terministeriale  per  l’integrazione,  denominato

“Identità e incontro”, in cui viene proposto un

programma  per  l’integrazione  nella  sicurezza,

qualificandolo  come  modello  italiano  lontano

dall’assimilazionismo  e  dal  multiculturalismo.

Nel  documento  vengono  individuati  percorsi

imperniati  su  diritti  e  doveri,  responsabilità  e

opportunità, in una visione di relazione reciproca

che  fa  leva  sulla  persona  e  sulle  iniziative

sociali piuttosto che sullo Stato, individuando

cinque assi di intervento: l’educazione e l’ap-

prendimento, dalla lingua ai valori; il lavoro e

la formazione professionale; l’alloggio e il go-

verno del territorio; l’accesso ai servizi essenziali;

l’attenzione  ai  minori  e  alle  seconde  genera-

zioni.

In effetti, solo dopo che al cittadino straniero

saranno state riconosciute pari opportunità in

tema di casa, lavoro, istruzione, sanità e parte-

cipazione politica, verranno poste effettivamente

le basi per un inserimento dignitoso, superando

il  modello  di  integrazione  subalterna,  di  tipo

funzionale-utilitarista,  che  incanala  i  migranti

verso determinati comparti e assegna loro fun-

zioni meno gratificanti.

Bisogna  evitare  che  la  presenza  immigrata,

pur essendo strutturale allo sviluppo del Paese,

diventi una periferia virtuale, una realtà marginale.

Il trattamento discriminatorio degli stranieri può

essere  superato  solo  con  l’offerta  di  pari  op-

portunità,  da  ritenere  parte  integrante  delle

strategie di integrazione, su cui insiste l’Ufficio

nazionale antidiscriminazione razziale (UNAR).