Q uar en ta a nos de e tanol em L ar ga e sc ala no Br asil

. Acesso em: 
10 dez. 2015.
SANTOS, G. R. Produção de etanol e políticas públicas: trilhando caminhos para a 
sustentabilidade? In: SAMBUICHI, R. H. R. et al. (Orgs.). Políticas agroambientais 
e sustentabilidade
: desafios, oportunidades e lições aprendidas. Brasília, Ipea, 2014.
SANTOS, G. R.; VIEIRA FILHO. J. E. R. Heterogeneidade produtiva na 
agricultura Brasileira
: elementos estruturais e dinâmicos da trajetória produtiva 
recente. Rio de Janeiro: Ipea, 2012. (Texto para Discussão, n. 1740).
SANTOS, G. R.; CALDEIRA, V. C. Análise do programa de subvenção da 
produção de cana-de-açúcar no Brasil
: safras de 2008/2009 a 2010/2011. 
Brasília: Ipea, 2014. (Nota Técnica, n. 19). Disponível em: . 
SOUSA, E. L.; MACEDO, I. C. (Orgs.). Etanol e bioeletricidade: a cana-de-açúcar 
no futuro da matriz energética. São Paulo: Unica, 2010. 
VIAN, C. E. F. Agroindústria canavieira: estratégias competitivas e modernização. 
Campinas: Átomo, 2003.
VON DER WEID, J. M. Agrocombustíveis: solução ou problema? In: ABRAMOVAY, R. 
(Org.). Biocombustíveis: a energia da controvérsia. São Paulo: Senac, 2009. 

CAPÍTULO 7
AS TRANSFORMAÇÕES E OS DESAFIOS DO ENCADEAMENTO 
PRODUTIVO DO ETANOL NO BRASIL
Luiz Fernando Paulillo
1
Selene Siqueira Soares
2
Cristiane Feltre
3
Dalton Siqueira Pitta Marques
4
Carlos Eduardo de Freitas Vian
5
1 INTRODUÇÃO
O complexo agroindustrial canavieiro é uma das mais antigas atividades econômicas 
do Brasil, tendo sido estudada por pesquisadores de diversas áreas científicas. 
Além disto, a cana é pano de fundo para diversas obras da literatura nacional. 
A cana faz parte do imaginário do brasileiro. 
Contudo, até o século XX, a produção de cana era sinônimo de produção de 
açúcar e de aguardente. Apenas no início dos anos 1930 é que se começa a perceber 
a possibilidade de produção do álcool combustível em maior escala. A partir daquela 
década, o combustível é reconhecido, mas só se torna importante nos anos 1970, 
passando a ser o segundo produto mais importante da agroindústria brasileira.
A produção acadêmica acerca da atividade canavieira do período anterior 
à larga escala, que pode ser delimitado como antes dos anos 1970, centrou-se 
nas questões relativas ao emprego, ao planejamento do Estado e às diferenças 
entre as empresas e as regiões. Outros aspectos externos aos arranjos produtivos e 
às interações entre os elos da cadeia produtiva foram mais extensamente tratados 
na literatura posterior aos anos 1970, embora já tivessem ocorrido importantes 
movimentos dos agentes na configuração do setor produtivo. 
Tendo em conta a complexidade da atividade canavieira e o momento de 
crise vivenciado principalmente pelos elos agrícola e industrial, este trabalho 
objetiva analisar os principais aspectos organizacionais do encadeamento produtivo 
e distributivo do etanol combustível no Brasil, destacando os desafios relativos às 
transações entre os agentes da cadeia produtiva. 
1. Professor e pesquisador na Universidade Federal de São Carlos (UFSCar).
2. Professora na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).
3. Professora na Pontifícia Universidade Católica de Campinas (PUC-Campinas).
4. Professor na Fundação Armando Alves Penteado (FAAP).
5. Professor na Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de São Paulo (Esalq/USP).

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
188 
|
 
Embora o foco do trabalho esteja no mercado do etanol, por vezes se faz 
necessário tratar também da produção de açúcar para uma melhor compreensão 
da dinâmica do setor como um todo. São utilizados dados do Ministério da 
Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), do Instituto Brasileiro 
de Geografia e Estatística (IBGE), do Sistema de Processamento de Dados do 
Conselho de Produtores de Cana-de-açúcar, Açúcar e Etanol do Estado de São 
Paulo (Consecana) e da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis 
(ANP), assim como informações e indicadores obtidos do setor produtivo e dos 
distribuidores de etanol, a exemplo da Organização dos Plantadores de Cana da 
Região Centro-Sul do Brasil (Orplana). 
Os dados são analisados a partir de estatística descritiva e, na última seção, 
são também apresentados índices de concentração de mercado. Para tanto, são 
utilizados os índices de concentração de mercado, tomados como a proporção 
de concentração de m firmas, que representa a soma das parcelas de mercado 
(Si) detidas pelas m maiores firmas entre as n firmas que compõem a indústria 
(m < n); e o Índice Hirschman-Herfindahl (HHI), que se refere ao somatório 
dos quadrados das parcelas de mercado detidas pela totalidade das firmas (n). 
Embora tal índice tenda a superestimar o nível de concentração, como apontam 
Resende e Boff (2013), em razão de sua metodologia atribuir maior peso à participação 
das maiores empresas, ele é útil justamente por refletir o tamanho dessa participação 
e o sinal ou a tendência a mercado competitivo ou concentrado.
Assume-se aqui que as importantes alterações no ambiente regulatório nos 
anos 1990 e as mudanças na estrutura de demanda por etanol, a partir do aumento 
das vendas de carros bicombustíveis, tiveram impacto na organização desta cadeia, 
notadamente pela forma como os atores interagem nos mercados de atacado e varejo. 
Em razão disso, são também abordados esses dois segmentos com a finalidade de 
posicionar o leitor acerca dos reflexos dos movimentos de cada segmento e elo 
da cadeia e do setor como um todo.
O capítulo busca caracterizar, inicialmente, o elo dos produtores de cana-de-açúcar 
e da indústria produtora de etanol, para posteriormente mostrar e discutir os principais 
aspectos organizacionais dos elos finais do encadeamento que caracterizam o mercado de 
atacado (usinas e distribuidoras) e o de varejo (distribuidoras e postos). São enfatizados 
os três elos primordiais do encadeamento produtivo e distributivo do etanol combustível 
no Brasil, que são agricultura e usinas, usinas e distribuidoras e distribuidoras e postos 
varejistas. As análises priorizam os aspectos institucionais e regulatórios mais relevantes 
para as relações dos atores econômicos desses elos e também os processos de adaptação 
de cada conjunto de atores e suas respectivas capacidades organizacionais e de governança 
sobre os negócios.

As Transformações e os Desafios do Encadeamento Produtivo do Etanol no Brasil
 
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 189
Na primeira seção, é apresentada a evolução da produção de cana-de-açúcar 
no Brasil e no estado de São Paulo, por ser este o estado com maior produção e 
também por possuir dados mais estruturados. Abordam-se também os principais 
desafios para o setor no âmbito da atividade agrícola, tais como: a perecibilidade 
da matéria-prima após corte, que condiciona tecnicamente as etapas posteriores 
da produção; a baixa relação carga-frete; e a necessidade de fluxo constante de 
matéria-prima e da expansão da produção canavieira. Além desses, destacam-se 
os avanços na produção em relação ao uso de novas tecnologias e os processos 
de certificação da produção a campo.
Na segunda seção, destaca-se o elo indústria-distribuição, discutindo-se as 
formas como se organizam as negociações entre os agentes que ocupam essas posições 
da cadeia. No tópico, são destacadas as formas de negociação e comercialização que 
emergiram nos últimos anos como tentativa de equilibrar as forças entre um elo 
muito concentrado, que é a distribuição, e outro relativamente fragmentado, que 
é a indústria produtora de etanol. Assim, é tratada com destaque a formação dos 
grupos de comercialização de etanol. Também são discutidas questões logísticas, 
da armazenagem ao transporte, que impactam na eficiência da cadeia. 
Na terceira e última seção, são apresentados aspectos da distribuição nacional 
de etanol, com destaque para a reorganização da indústria após a desregulamentação 
em fins dos anos 1990 e as alterações e os padrões de consumo nacional de combustíveis 
nos últimos quinze anos. São também descritos os desafios do elo distribuição-varejo, 
com ênfase nos índices de concentração do mercado, nas mudanças na estrutura 
de varejo e nos indicadores de qualidade do etanol. Seguem-se a estes um tópico 
com conclusões acerca das principais transformações no encadeamento produtivo 
do etanol, destacando-se os principais desafios organizativos do setor.
2 O ELO PRODUÇÃO AGRÍCOLA-INDÚSTRIA
Esta seção detalha a organização do segmento de produção agrícola com a 
indústria de açúcar e etanol, destacando os desafios existentes para gerenciar a 
produção de cana e coordenar os interesses por vezes divergentes dos produtores 
e das unidades processadoras. 
2.1 Aspectos institucionais das relações agricultura-indústria
O setor sucroalcooleiro foi submetido à regulamentação do Estado a partir dos 
anos 1930,
6
 com a criação do Instituto do Açúcar e Álcool (IAA), que tinha como 
objetivos assegurar o equilíbrio do mercado interno e o fomento da fabricação de 
álcool anidro, controlando a comercialização, fixando preços, cotas de produção 
6. Há que se considerar que, antes de 1933, o Estado procurou intervir de alguma forma no setor, por meio de decretos e leis, 
situação que já mostrava suas marcas no final do século XIX (Vian e Belik, 2003).

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
190 
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e de comercialização e o percentual de mistura à gasolina, ou seja, completa 
subordinação das refinarias ao instituto. A presença do instituto também minimizou 
conflitos entre usineiros e fornecedores de cana-de-açúcar por meio da criação de 
cotas de fornecimento (Moraes, 2000). 
Ao longo desse período, além do IAA, também foi promulgado, nos anos 1940, 
o Estatuto da Lavoura Canavieira, objetivando disciplinar as relações entre 
fornecedores de cana e produtores de açúcar e álcool (Brasil, 1941). 
Outras organizações e programas surgiram, formando um aparato de interesse de classes, 
tanto de usinas quanto de fornecedores. Em 1959, foi criada a Cooperativa Central 
dos Produtores de Açúcar e Álcool de São Paulo (Coopersucar), que compartilhava 
algumas funções do IAA, como financiamento e comercialização do açúcar (Vian, 2002). 
Em 1976, foi criada a Orplana, diante da necessidade de aproximação maior entre 
os produtores de cana-de-açúcar e a representatividade do setor no estado de São 
Paulo (Orplana, 2007). 
Nos anos de 1970, com o objetivo de tornar a produção brasileira mais 
competitiva nacional e internacionalmente, foram lançados programas que 
objetivavam melhorar a produtividade agrícola e a industrial. Foi criado o Programa 
Nacional de Melhoramento da Cana-de-açúcar (Planalsucar), além de algumas 
estações agronômicas e órgãos com a finalidade de melhorar a produtividade e 
modernizar o parque agrícola industrial (Moraes, 2000). Nesse período, também 
foi lançado o Programa Nacional do Álcool (Proálcool), que instituía o incentivo 
à produção de álcool oriundo da cana-de-açúcar ou outra matéria-prima através 
da expansão da oferta de matérias-primas por meio do aumento da produtividade 
agrícola, modernização e ampliação das destilarias existentes e da instalação de 
novas unidades produtoras.
No decorrer da década de 1980, em virtude da crise da dívida externa, 
ocorreram várias mudanças de ordem política de ajuste macroeconômico que 
desempenharam papel importante na dinâmica produtiva do setor, como a 
liberalização e a desregulamentação do comércio, seguindo tendência dos mercados 
agrícolas (Helfand e Rezende, 2001). Havia, na política, certo consenso das 
limitações do álcool como substituto dos derivados de petróleo. Essa constatação 
conduziu a medidas que levaram o parque industrial a produzir apenas dentro 
da sua capacidade instalada, sem novos investimentos, o que aparentemente 
levou a questionamentos sobre o Proálcool, de acordo com Moraes (2000). 
Ressalta-se que, mesmo com e a extinção do IAA, em 1990, somente em 1999 
ocorreu a desregulamentação estatal total do setor.
Nesse contexto, nos anos de 1990, algumas organizações de interesse no setor 
produtivo, especialmente as usinas, foram se reestruturando. Em 1997, surgiu a 
União da Indústria de Cana-de-Açúcar de São Paulo (Unica), que foi criada com o 

As Transformações e os Desafios do Encadeamento Produtivo do Etanol no Brasil
 
|
 191
objetivo de unificar as ações dos industriais paulistas para lidar com o novo ambiente 
desregulamentado e de fortalecer a sua representação, marcada por ser bastante 
heterogênea (em relação ao porte das indústrias, seus interesses e posicionamentos 
diante da dependência do Estado, ao foco na organização produtiva, a iniciativas 
de incorporação de tecnologia).
Em parte, devido aos conflitos de interesse entre produtores rurais e industriais, 
que se tornaram mais expostos após a extinção do IAA, o setor passou por um 
período livre de regulação. Inicialmente, esse fato gerou sérios conflitos entre os 
fornecedores de cana-de-açúcar e as indústrias, principalmente na determinação 
de parâmetros de remuneração da matéria-prima. 
Para minimizar esses conflitos, as partes – fornecedores e usineiros – uniram-se 
em um esforço conjunto para viabilizar o desenvolvimento de um novo sistema de 
pagamento pela tonelada de cana entregue pelos produtores às unidades industriais, 
formando o Consecana, formado por associados provindos dos representantes da 
indústria canavieira – Unica – e pelos representantes dos fornecedores de cana no 
estado de São Paulo – Orplana. O conselho tem como objetivos a formulação de 
regras mínimas de relacionamento entre fornecedores e usineiros e a elaboração de 
um sistema de remuneração da matéria-prima, inicialmente adotado como padrão 
nas contratações para fornecimento de cana por diversas unidades processadoras de 
cana nos estados de São Paulo e Paraná (Neves e Conejero, 2010), estendendo-se, 
atualmente, para outros estados.
Vian e Belik (2003) afirmam que, antes da desregulamentação, o complexo 
canavieiro era embasado em produção agrícola e fabril sob controle das usinas, 
registrando-se heterogeneidade produtiva, baixo aproveitamento de subprodutos e 
competitividade fundamentada, em grande parte, nos baixos salários e na expansão 
extensiva da produção. Após a desregulamentação estatal, com a liberalização dos 
preços, a extinção das quotas de produção e do controle sobre a abertura de novas 
usinas, o número de unidades aumentou, da mesma forma que a concorrência 
entre elas por terras e cana-de-açúcar. 
2.2 Aspectos regionais da produção de cana-de-açúcar e o perfil dos fornecedores
A produção brasileira de cana-de-açúcar é costumeiramente dividida, por fatores 
históricos, entre duas grandes regiões: Nordeste e Centro-Sul. Elas concentram 
o maior número de usinas produtoras de açúcar e/ou álcool – aproximadamente 
380 unidades, número que vem se reduzindo desde a crise financeira internacional de 2008. 
Em todas essas regiões e estados produtores de etanol e açúcar, os agentes 
(agricultores e industriais) contam com características e desafios específicos, mas 
com algumas semelhanças em relação ao estado de São Paulo.

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
192 
|
 
Uma dessas características, na região Nordeste, situa-se no estado de Alagoas, 
maior produtor regional de cana-de-açúcar, como pode ser observado no gráfico 1, 
representando aproximadamente 39% de toda a produção daquela região, o 
que equivale a aproximadamente 4,8% da produção brasileira. O estado tem 
características topográficas diferenciadas, com grandes extensões de terras planas 
e de média altitude, que possibilitam o uso de mecanização em todas as fases de 
cultivo e influenciam o arranjo produtivo no que se refere ao acesso à terra, à 
incorporação de tecnologia e às relações interagentes. Ao mesmo tempo, porém, há 
prevalência de pequenas propriedades com relevo desfavorável nos demais estados, 
fato que dificulta a produção competitiva na região.
GRÁFICO 1
Participação dos estados da região Norte-Nordeste na produção de cana-de-açúcar (2012)
(Em %)
39,18
20,63
9,39
8,48
5,29
4,29
4,10
Alagoas
Pernambuco
Bahia
Paraíba
Rio Grande do Norte
Sergipe
Maranhão
Outros
8,62
Fonte: Sistema IBGE de Recuperação Automática (Sidra) – Pesquisa Agrícola Municipal 2012.
Elaboração dos autores.
Obs.: Dados regionais e municipais da produção de cana-de-açúcar.
Até a Segunda Guerra Mundial, a maior produtora de cana-de-açúcar era a 
região Nordeste, encabeçada pelo estado de Pernambuco. A partir de então, ocorre 
o deslocamento da produção para a região Centro-Sul, na qual se destaca o estado 
de São Paulo, que concentra 61,5% da produção de cana-de-açúcar esmagada pelo 
setor sucroalcooleiro, como mostra o gráfico 2.

As Transformações e os Desafios do Encadeamento Produtivo do Etanol no Brasil
 
|
 193
GRÁFICO 2
Distribuição dos estados da região Centro-Sul na produção de cana-de-açúcar (2013-2014)
(Em %)
61,5
10,4
10,2
7,1
7,0
2,8
São Paulo
Goiás
Minas Gerais
Paraná
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Outros (RS, RJ e ES)
1,0
Fonte: Base de dados da Unica – Unicadata (2014).
Elaboração dos autores.
Além da sua grande participação na produção, cabe a ressalva de que o estado 
de São Paulo também conta com perfil de produção heterogênea, tanto no porte, 
nos arranjos produtivos e no nível tecnológico das propriedades agrícolas – como 
se destaca no capítulo 4 deste livro – quanto nos indicadores da indústria, 
principalmente as unidades mais antigas, conforme detalhado no capítulo 1 desta 
obra. Este fato permite inferir que, embora não se possa uniformizar em todas 
características e desafios, a análise da situação de São Paulo é representativa de 
grande parte do Brasil, em boa parte dos indicadores. 
A produção em São Paulo se concentra em poucas microrregiões, como mostra 
o gráfico 3. As regiões norte e oeste do estado são as maiores concentradoras da 
produção, localidades que ganharam,
 
paulatinamente, espaço na produção estadual 
em função das condições agroecológicas e de topografia, que permitiram a adoção 
de novas tecnologias e a elevação da produtividade.

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
194 
|
 
GRÁFICO 3
Distribuição da produção no estado de São Paulo (2012)
(Em %)
 
25,1
18,1
10,7
9,8
8,6
 
7,6
 
6,5
 
5,9
 
5,0
Ribeirão Preto
São José do Rio Preto
Araçatuba
Bauru
Presidente Prudente
Araraquara
Assis
Piracicaba
Campinas
Outros
2,7
Fonte: IBGE (2013).
Elaboração dos autores.
Por outro lado, e em alguma medida semelhante à condição da região Nordeste, 
neste particular, o tamanho das propriedades rurais, em boa parte do estado, é 
um desafio para as usinas, especialmente a partir do advento da mecanização da 
colheita da cana.
7
 A tabela 1 mostra esse perfil. 
TABELA 1
Perfil dos fornecedores independentes e parcerias de cana-de-açúcar (safra 2011-2012) 
Estrato de produção (t)
Número de 
produtores
Produtores 
(%)
Acumulado 
(%)
Área média 
(ha)
Produção 
(t)
Produção 
(%)
Acumulado 
(%)
Menor que 1.000
8.889
45,9
45,9
8
4.944.706
4,2
4,2
De 1.000 a 6.000
7.672
39,6
85,4
46
24.867.512
21,2
25,4
De 6.000 a 12.000 
1.459
7,5
93,0
156
15.890.663
13,5
39,0
De 12.000 a 25.000
786
4,1
97,0
310
17.048.950
14,5
53,5
De 25.000 a 50.000
366
1,9
98,9
634
16.265.819
13,9
67,3
De 50.000 a 100.000
123
0,6
99,6
1284
11.021.732
9,4
76,7
Maior 100.000
87
0,4
100
4484
27.296.376
23,3
100
Soma
19.382
100
Não se aplica
–
117.335.759
100
–
Fonte: Pacheco (2012).
7. Programa Etanol Verde: no Brasil, foi estabelecido o protocolo de cooperação agroambiental entre os players da 
cadeia de suprimentos e o governo, que possui como uma das diretivas a eliminação da queima da cana-de-açúcar 
antes do previsto por autoridades competentes, que prevê a antecipação do prazo final – 2021 – para a eliminação da 
queima nos terrenos com declividade até 12% para 2014, com adiantamentos do percentual de cana não queimada, 
em 2010, de 30% para 70%. Para áreas com declividade maior, o prazo foi reduzido de 2031 para 2017. 
Em áreas de expansão de canaviais, a queima não deve ser utilizada. 

As Transformações e os Desafios do Encadeamento Produtivo do Etanol no Brasil
 
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 195
Como se pode observar na tabela 1, aproximadamente 93% dos fornecedores 
de cana-de-açúcar e das parcerias
8
 da região Centro-Sul produzem até 12 mil t de 
cana cada um, o que representa 39% da produção. Os outros 7% dos fornecedores 
ou parceiros são responsáveis pelos 61% restantes da cana produzida, mostrando 
relativa pulverização das propriedades de cana-de-açúcar. Essa característica tem 
dificultado a seleção de áreas adequadas pelas usinas, que, dada a logística do 
equipamento de corte mecanizado, carregamento, transbordo e transporte, prefeririam 
trabalhar com propriedades rurais maiores, mais propícias para a sistematização dos 
talhões para a mecanização.
Quanto às quantidades processadas de cana-de-açúcar pelas usinas, 
historicamente o percentual de cana própria sempre foi maior que o de 
cana-de-açúcar provinda de terceiros,
9
 situação que se intensificou a partir 
do Proálcool, como mostra o gráfico 4.
GRÁFICO 4