Q uar en ta a nos de e tanol em L ar ga e sc ala no Br asil

expansão das lavouras, de desequilíbrios 
Missão do Ipea
Aprimorar as políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produção e disseminação de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decisões estratégicas.
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Organizador
Gesmar Rosa dos Santos
Ana Cláudia Sant’Anna
Ana Elisa Périco
Bruna Fabris Peres
Carlos Eduardo de Freitas Vian
Cristiane Feltre
Dalton Siqueira Pitta Marques
Darcy Jacob Rissard Júnior
Eduardo Afonso Garcia
Gabriel Granco
Gesmar Rosa dos Santos
Jason Bergtold 
Katia Nachiluk
Luiz Eduardo Dumont
Luiz Fernando Paulillo
Magda Eva S. de Faria Wehrmann
Marcellus M. Caldas
Marli Dias Mascarenhas Oliveira 
Pedro Masi
Pedro Ramos
Pery Francisco Assis Shikida
Sebastião Neto Ribeiro Guedes
Selene Siqueira Soares
Thamisis Piankowski
Tian Xia
Tyler Link
Valquíria Cardoso Caldeira
Wagner Lorenzani
Walter Belik
desafios, crises e perspectivas
Quarenta anos de etanol 
em larga escala no Brasil
9 7 8 8 5 7 8 1 1 2 6 9 1
ISBN 978-85-7811-269-1 
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Capa_Quarenta anos de etanol.pdf   1   09/03/2016   10:59:47

Governo Federal
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão  
Ministro Valdir Moysés Simão
Fundação pública vinculada ao Ministério do 
Planejamento, Orçamento e Gestão, o Ipea fornece 
suporte técnico e institucional às ações governamentais 
– possibilitando a formulação de inúmeras políticas 
públicas e programas de desenvolvimento brasileiro –  
e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos 
realizados por seus técnicos.
Presidente
Jessé José Freire de Souza
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Alexandre dos Santos Cunha
Diretor de Estudos e Políticas do Estado,  
das Instituições e da Democracia
Roberto Dutra Torres Junior
Diretor de Estudos e Políticas
Macroeconômicas
Cláudio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Políticas Regionais, 
Urbanas e Ambientais
Marco Aurélio Costa
Diretora de Estudos e Políticas Setoriais 
de Inovação, Regulação e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Políticas Sociais
André Bojikian Calixtre
Diretor de Estudos e Relações Econômicas  
e Políticas Internacionais
José Eduardo Elias Romão
Chefe de Gabinete
Fabio de Sá e Silva
Assessor-chefe de Imprensa  
e Comunicação
Paulo Kliass
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

Brasília, 2016

© Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2016
As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, 
não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada 
ou do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reproduções para fins comerciais são proibidas.
Quarenta anos de etanol em larga escala no Brasil : desafios,  crises  e 
perspectivas / organizador: Gesmar Rosa dos Santos . –  Brasília : 
Ipea,  2016. 
315 p. : il., gráfs., mapas color.
Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-269-1
1.  Etanol.  2.  Agroindústria.   3.  Cana-de-Açúcar.  4.  Produção  
Agropecuária.   5.  Inovações   Agrícolas.  6.  Políticas   Públicas.  7.  
Indicadores  Econômicos.  8. Brasil. I.  Santos,  Gesmar  Rosa dos. I.  
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.  
CDD 338.47662669

SUMÁRIO
AGRADECIMENTOS ...................................................................................7
APRESENTAÇÃO ........................................................................................9
INTRODUÇÃO ..........................................................................................11
CAPÍTULO 1
A AGROINDÚSTRIA CANAVIEIRA E A PRODUÇÃO DE ETANOL NO BRASIL: 
CARACTERÍSTICAS, POTENCIAIS E PERFIL DA CRISE ATUAL ........................17
Gesmar Rosa dos Santos
Eduardo Afonso Garcia
Pery Francisco Assis Shikida
Darcy Jacob Rissardi Júnior
CAPÍTULO 2
TRAJETÓRIA E SITUAÇÃO ATUAL DA AGROINDÚSTRIA CANAVIEIRA  
DO BRASIL E DO MERCADO DE ÁLCOOL CARBURANTE ..............................47
Pedro Ramos
CAPÍTULO 3
TRAJETÓRIA E INDICADORES ECONÔMICO-FINANCEIROS NA 
AGROINDÚSTRIA CANAVIEIRA: O CASO DO GRUPO COSAN ......................83
Sebastião Neto Ribeiro Guedes
Ana Elisa Périco
Bruna Fabris Peres
Gesmar Rosa dos Santos
CAPÍTULO 4
OS DESAFIOS DA EXPANSÃO DA CANA-DE-AÇÚCAR: A PERCEPÇÃO  
DE PRODUTORES E ARRENDATÁRIOS DE TERRAS EM GOIÁS  
E MATO GROSSO DO SUL .........................................................................113
Ana Cláudia Sant’Anna
Gabriel Granco
Jason Bergtold 
Marcellus M. Caldas
Tian Xia
Pedro Masi
Tyler Link
Wagner Lorenzani

CAPÍTULO 5
CUSTOS DA CANA-DE-AÇÚCAR EM DISTINTOS SISTEMAS  
DE PRODUÇÃO NO ESTADO DE SÃO PAULO .............................................143
Marli Dias Mascarenhas Oliveira 
Katia Nachiluk
CAPÍTULO 6
PRODUTIVIDADE NA AGROINDÚSTRIA CANAVIEIRA: 
UM OLHAR A PARTIR DA ETAPA AGRÍCOLA ..............................................165
Gesmar Rosa dos Santos
CAPÍTULO 7
AS TRANSFORMAÇÕES E OS DESAFIOS DO ENCADEAMENTO  
PRODUTIVO DO ETANOL NO BRASIL ........................................................187
Luiz Fernando Paulillo
Selene Siqueira Soares
Cristiane Feltre
Dalton Siqueira Pitta Marques
Carlos Eduardo de Freitas Vian
CAPÍTULO 8
PEQUENA ESCALA E MICRODESTILARIAS DE ETANOL: INICIATIVAS, 
VIABILIDADE ECONÔMICA E CONDICIONANTES ......................................225
Gesmar Rosa dos Santos
Valquíria Cardoso Caldeira
Luiz Eduardo Dumont
Thamisis Piankowski
CAPÍTULO 9
DESAFIOS E CAMINHOS DA PESQUISA E INOVAÇÃO NO SETOR 
SUCROENERGÉTICO NO BRASIL ...............................................................257
Gesmar Rosa dos Santos
Magda Eva S. de Faria Wehrmann
CAPÍTULO 10
APONTAMENTOS E DIRETRIZES PARA POLÍTICAS PÚBLICAS .....................283
Gesmar Rosa dos Santos
Carlos Eduardo de Freitas Vian
Pery Francisco Assis Shikida
Walter Belik
APÊNDICE ..............................................................................................305

AGRADECIMENTOS
A elaboração deste livro não teria sido possível sem a colaboração de colegas do Ipea, 
de professores e pesquisadores de universidades parceiras e de gestores públicos. 
Algumas menções a nomes não podem deixar de ser feitas, uma vez que o espaço 
é curto para citar todos os que participaram deste projeto. Começo lembrando a 
iniciativa de Luiz Eduardo Dumont, da Companhia Nacional de Abastecimento 
(Conab), que, lá em 2013, iniciou parceria com o Ipea, viabilizando visitas técnicas, 
acesso a dados de campo e o desenvolvimento da pesquisa que inspirou este livro. 
Aos colegas da Diretoria de Estudos e Políticas Setoriais de Inovação, Regulação 
e Infraestrutura (Diset) do Ipea, pelo acolhimento da proposta de pesquisa, bem 
como pelo debate e críticas que aperfeiçoaram os textos. Eximindo-os de quaisquer 
falhas remanescentes, ressalto as contribuições de Fabiano Mezadre Pompermayer e 
Mauro Oddo Nogueira, também da Diset/Ipea, pela ajuda em algumas passagens, 
mostrando incorreções e sugerindo caminhos. Aos colegas Rogério Edvaldo Freitas 
e Flávia de Holanda Schmidt Squeff, por acreditarem e incentivarem este trabalho.
Um agradecimento especial aos autores, cujo esforço, colaboração e compromisso 
foram fundamentais na concretização do projeto. Esforço que se materializa em meio 
ao desafio de escrever em um quadro de dificuldades, incertezas e crise na cadeia 
produtiva, cenário no qual os conhecimentos acumulados têm extrema importância. 
Quase três dezenas de profissionais dedicaram parte de seu precioso tempo a troco 
tão somente da importante tarefa de produzir e divulgar conhecimento.
Ao professor Pedro Ramos – da Universidade Estadual de Campinas 
(Unicamp) – e a Carlos Eduardo Vian – da Escola Superior de Agricultura “Luiz 
de Queiroz” (Esalq) da Universidade de São Paulo (USP) –, que, além dos textos, 
contribuíram em debates acadêmicos prévios e posteriores ao livro, sobre o mesmo 
tema. A Marli Mascarenhas e a Katia Nachiluk, do Instituto de Economia Agrícola 
do Estado de São Paulo (IEA), pela pronta decisão em colaborar e fazer parceria. 
Aos colegas Sebastião Guedes, da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita 
Filho” (Unesp), Pery Francisco Assis Shikida, da Universidade Estadual do Oeste 
do Paraná (Unioeste), Ana Claudia Sant’Anna, da Kansas State University, e Luiz 
Fernando Paulillo, da Universidade Federal de São Carlos (UFSCar), todos eles 
autores e coordenadores de capítulos ao lado de coautores aos quais sou igualmente 
grato. A Eduardo Afonso Garcia – servidor aposentado da Empresa Brasileira de 
Pesquisa Agropecuária (Embrapa) –, por acreditar na pesquisa, fomentar o debate 
e auxiliar no texto do primeiro capítulo. 

Aos gestores, pesquisadores e servidores públicos que prontamente me receberem 
em suas repartições, a exemplo do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento 
(Mapa), do Ministério de Minas e Energia (MME), do Ministério do Desenvolvimento, 
da Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e do Ministério da Ciência, Tecnologia e 
Inovação (MCTI). Desses contatos e dos dados disponibilizados surgiram perguntas 
e respostas que compõem o livro.
Registro ainda o aprendizado adquirido nas visitas a campo, agradecendo 
a Paulo Reco, Mauro Xavier e Sandro Brancalião, do Instituto Agronômico de 
Campinas (IAC), Antônio Bonomi e equipe do Laboratório Nacional de Ciência 
e Tecnologia do Bioetanol (CTBE), Angélica Gomes e equipe da Embrapa 
Agroenergia e Simone Silva Machado, do Instituto Federal de Goiás, campus Inhumas. 
Aos agricultores visitados por autores do livro nos diversos estados, assim como a 
Marcos Farhat, da Cooperativa dos Plantadores de Cana do Estado de São Paulo 
(Coplacana), a Guilherme Belardo, da CNH Industrial, a Romário Rosseto e 
equipe da Cooperativa Mista de Produção, Industrialização e Comercialização de 
Biocombustíveis do Brasil (Cooperbio/RS), a Eduardo Mallmann e equipe da 
Green Social Bioethanol e a Sebastião Pereira, do Centro Nacional das Indústrias 
do Setor Sucroenergético e Biocombustíveis (CEISE), em Sertãozinho/SP. 
Assim como os debates, as visitas propiciaram o confronto de dados, visões, 
dificuldades e perspectivas que contribuíram ricamente com o trabalho.
Gesmar Rosa dos Santos
Organizador

APRESENTAÇÃO
Desde 1975, ano marcado pelo advento do Programa Nacional do Álcool (Proálcool), 
uma sequência de mudanças se cristalizou na economia brasileira e em seus sistemas 
produtivos. Nesses quarenta anos, a agroindústria da cana-de-açúcar talvez tenha 
sido a que mais mudanças e desafios experimentou no conjunto das atividades de 
base agrícola. Com ela, o Brasil desenvolve tecnologias, conquista importantes 
mercados e torna-se referência na produção de energia renovável nos planos 
nacional e internacional. Neste percurso, a agroindústria passou por prosperidades 
e crises que se alternaram e marcaram a experiência do país em lidar, ao mesmo 
tempo, com desafios econômicos, sociais e ambientais da produção e do consumo.
A emergência das energias renováveis, principalmente a partir da década de 
1990, além de coincidir com o período de expansão do etanol no Brasil, registrou 
também uma sucessão de acontecimentos que trouxeram e ainda trazem desafios 
ao setor produtivo. Mudanças e crises na economia, exigências de maior proteção 
da vegetação natural, da água e do solo modelaram a forma de produção da cana-
-de-açúcar e de seus derivados. A agroindústria tem se adaptado a esses fatores. 
Além disso, tem diversificado a produção e viabilizado novas tecnologias – como 
os carros bicombustíveis e a geração de energia elétrica. Contudo, ainda assim não 
se tem evitado crises, fato que instiga estudos como os constantes deste volume.
No âmbito das políticas públicas, os autores mostram que, superados os 
tempos de forte intervenção estatal na produção, marcada por ações de antes 
e durante o Proálcool, as instituições se adaptaram a partir da década de 1990.  
No mesmo período analisado, a descentralização e a repartição de atribuições entre 
órgãos governamentais, de um lado, e a auto-organização do processo produtivo 
e do mercado, de outro, constituem sinais de uma etapa na economia nacional 
na qual o papel do Estado concentra-se na regulação e no fomento à produção. 
Compreender como esse cenário geral se reproduz ou se amolda no nível de cadeias 
produtivas e da sua interação com as políticas públicas é sempre importante 
para aperfeiçoá-las.
Nos dez capítulos deste livro, a agroindústria da cana-de-açúcar é abordada 
em diálogos com políticas públicas do passado e do presente. Discutem-se aqui 
acontecimentos e dados que possibilitam uma leitura das interações do Estado com 
o setor produtivo em um momento importante de sua trajetória. A obra representa 
também mais uma contribuição do Ipea sobre energias renováveis, tema que tem 
sido abordado na Casa por um expressivo número de pesquisadores. Os autores 
trazem indicadores sobre tecnologias, heterogeneidade produtiva na etapa agrícola, 

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
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estruturas e fundos de financiamento à pesquisa, custos de produção, desafios e 
crise na produção. Dessa abordagem surge a reunião de novos conhecimentos sobre 
o tema, assim como perspectivas e sugestões ao debate sobre políticas públicas. 
O trabalho é fruto do esforço de pesquisadores da Diretoria de Estudos e 
Políticas Setoriais de Inovação, Regulação e Infraestrutura (Diset) do Ipea e da 
grande colaboração de estudiosos parceiros de universidades. Entre os autores se 
encontram renomados estudiosos do tema no país, tendo alguns deles até mesmo 
vivenciado a trajetória desta cadeia produtiva desde o Proálcool. Dessa forma, ao 
trazer diálogos, reflexões e conhecimentos que contribuem com a avaliação de 
políticas públicas, o Ipea reafirma seu compromisso com a promoção de debates 
em temas de interesse da sociedade.
Jessé Souza
Presidente do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

INTRODUÇÃO
Numerosos estudos e relatórios de entidades de pesquisa e fomento de energias 
renováveis reconhecem a experiência brasileira na área do etanol como exemplar 
no contexto internacional. Introduzida há mais de quatrocentos anos no Brasil, a 
cana-de-açúcar tornou-se a principal fonte de energia da biomassa no plano glo-
bal. A soma de etanol com a energia utilizada pela própria indústria na produção 
sucroquímica, mais a oferta comercial de energia elétrica proveniente da queima 
do bagaço e da palha da cana, resultam em 16% da oferta total de energia no país. 
Tal porte se equipara ao da energia hidrelétrica na oferta primária de energia, sendo 
inferior apenas à oferta dos derivados do petróleo na matriz energética nacional. 
Para tanto, a produção de etanol desenvolve e incorpora tecnologias e gera em 
torno de 1 milhão de empregos. Ainda assim, confronta-se com crises que inibem 
seu potencial, aspecto que motiva este trabalho.
Nos quarenta anos delimitados nos estudos constantes desta publicação, 
grandes mudanças ocorreram na agroindústria canavieira no Brasil. Cresceram os 
mercados de açúcar, etanol, energia da cogeração; surgiram o bioplástico e outras 
dezenas de coprodutos da cana; foram adotados a mecanização da colheita, novas 
formas de plantio, novos cultivares. Na regulação, foram superados os tempos de 
cotas de produção de açúcar, fortes subsídios e uma série de medidas que restrin-
giam a produção e o comércio. A partir dos anos 1990, descentralizaram-se as 
atribuições estatais, desburocratizou-se parte do processo produtivo, adotando-se, 
em tese, a regulação voltada para a qualidade, a segurança no abastecimento e o 
fomento à inovação.
Ao mesmo tempo, contudo, soma-se à natureza complexa da atividade 
canavieira uma trajetória de desafios e barreiras em questões sociais, ambientais 
e econômicas ainda não resolvidas, embora se reconheçam avanços recentes. 
Como descrito nos capítulos 1 e 7, acontecimentos internos e externos à cadeia 
produtiva, acrescidos às variações climáticas e dificuldades de outras ordens, têm 
levado a crises como a que afeta a produção de etanol há cerca de cinco safras.  
O fato de existir uma importante indústria de base na atividade (também com 
dificuldades) e de a produção do etanol haver dobrado de tamanho em apenas seis 
safras fica obscurecido pela crise. Os sinais de recuperação observados em 2015, 
movidos pelos ajustes nos tributos e preços da gasolina, retiram apenas parte das 
incertezas, conforme abordado neste volume. 
Visando analisar essas questões, este livro discute a trajetória da cadeia 
produtiva, seus desafios e suas perspectivas, contextualizando elementos centrais 

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
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das crises passadas e da atual. O enfoque que permeia o conjunto dos textos é a 
interlocução com políticas públicas e a busca por maior produtividade e compe-
titividade. Para tanto, a obra procura dar ao leitor uma compreensão do perfil do 
setor, da sua organização, e das ações ou políticas que acompanham a agroindústria.
Esta coletânea está dividida em duas partes, as quais caracterizam duas abor-
dagens temáticas: a primeira, histórica e descritiva da cadeia produtiva e do perfil 
da expansão no passado e no presente, reúne quatro capítulos; a segunda, sobre a 
dinâmica produtiva da cana e do etanol, incluindo produtividade, custos e heteroge-
neidade da produção, relações entre os elos da cadeia, pequena produção e pesquisa 
e inovação tecnológica, é composta por cinco capítulos. O  capítulo 10 procura 
aglutinar as principais conclusões dos capítulos anteriores, levanta brevemente 
outras questões sobre a matéria, e apresenta uma série de diretrizes de políticas. 
A primeira impressão que este volume irá causar no leitor é a de que se trata 
de um trabalho aglutinador de diversos aportes teóricos, metodológicos e interpre-
tativos. De fato, sem a pretensão de esgotar o assunto, busca-se uma visão ampla 
da cadeia produtiva e seus desafios a partir de um ponto de vista multidisciplinar. 
O livro diferencia cadeia produtiva de setor produtivo, sendo este mais abrangente 
do que aquela, como explicado no capítulo 1, de autoria de Gesmar Rosa dos Santos, 
Eduardo Afonso Garcia, Pery Francisco Assis Shikida e Darcy Jacob Rissardi Júnior. 
Os autores revisam a literatura sobre características, indicadores e determinantes de 
crises nas cadeias agroindustriais, com recorte na agroindústria canavieira, situando 
o leitor quanto a temas a serem aprofundados nos capítulos seguintes. Discutem 
dados da organização produtiva e do perfil das indústrias mais afetadas, bem como, 
especificamente, as dificuldades enfrentadas com o produto etanol. Concluem, ade-
mais, que a crise afeta mais fortemente empresas de pequeno porte, tendo havido dois 
momentos de euforia que impulsionaram parte das firmas de forma não dinâmica. 
Por fim, consideram preocupante o quadro de despesas maiores que as receitas em 
seguidas safras, e os aumentos do custo de produção em situações tanto de controle 
do preço da concorrente gasolina como de redução de margens na indústria.
Um conjunto de dados auxiliares e ilustrativos das características, da intensida-
de dos desafios e dos potenciais da agroindústria canavieira encontra-se disponível 
ao leitor nos apêndices que integram a obra. Organizados em gráficos e tabelas, os 
apêndices complementam a abordagem feita no capítulo 1, e também elucidam 
aspectos discutidos em outros capítulos, estando sistematizados em torno de quatro 
ambientes relacionados à cadeia produtiva e destacados ao longo de todo o livro: 
o institucional, o competitivo, o tecnológico e o organizacional.
No capítulo 2, Pedro Ramos apresenta a história do complexo agroindustrial 
canavieiro no Brasil República, dividindo-a em três períodos: 1889 a 1930; 1930 
a 1990; e após 1990. Destaca as distintas, mas sempre presentes, ações do Estado 
junto à atividade produtiva, desde o seu controle intervencionista até o foco na 

Introdução
 
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 13
regulação setorial a partir da década de 1990. De acordo com Ramos, é necessário 
estar atento à consolidação do mercado de etanol no que toca à elevação da sua 
competitividade frente à gasolina. É também necessário que haja definição clara 
de quem arcará com o custo dessa consolidação em duas hipóteses: subsídios  
(ao produtor ou ao consumidor); e medidas de elevação do nível de preço da ga-
solina por meio de aumentos regulares ou da elevação da tributação. O caminho 
primeiro a seguir seria uma “incessante melhoria tecnológica nas etapas agrícola 
e industrial”, juntamente com mudanças na gestão empresarial, permitindo a 
dinamização produtiva em diversas frentes. 
O terceiro capítulo mostra a trajetória da empresa líder global na atividade 
sucroenergética, o Grupo Cosan, que exemplifica um seleto grupo de empre-
sas que crescem mesmo durante a crise. Assinado por Sebastião Neto Ribei-
ro Guedes, Ana Elisa Périco, Bruna Fabris Peres e Gesmar Rosa dos Santos, 
o texto traz a análise financeira e econômica do grupo entre 2002 e 2012.  
No período considerado, as parcerias com empresas nacionais e estrangeiras tornam 
parte das indústrias maiores, com novas formas de governança corporativa, abertura 
de capital e profissionalização da gestão: este foi o caminho adotado pela empresa líder.  
Os índices de estrutura de capital, de liquidez e de rentabilidade utilizados permitem 
compreender a consistência da trajetória do Grupo Cosan, ao mesmo tempo em 
que ilustram limites e potenciais dessa agroindústria. De acordo com os autores, 
resultados econômico-financeiros negativos não implicam, necessariamente, situ-
ação de crise; no caso destacado, tais resultados coincidem temporalmente com 
medidas de ampliação de ativos, verticalização, diversificação, inovação, ganho 
de escala e de produtividade, além de medidas de garantia de acesso à terra e de 
redução da alavancagem.
A expansão da cana-de-açúcar é objeto do capítulo 4. O estudo, elaborado 
por Ana Cláudia Sant’Anna, Gabriel Granco, Jason Bergtold, Marcellus M. Caldas, 
Tian Xia, Pedro Masi, Tyler Link e Wagner Lorenzani, objetiva analisar o perfil e 
obter a percepção dos produtores e arrendatários de terra para o cultivo da cana. 
Realizou-se pesquisa de campo entre junho e julho de 2014 em municípios de 
Goiás e Mato Grosso do Sul, na maior área de expansão recente da atividade. 
Destacam-se nos resultados as maiores preocupações com a situação financeira 
das usinas, riscos de doenças e pestes na lavoura, relação contratual com desnível 
de informação, e adesão circunstancial à atividade. Os autores registram também 
amplo domínio da indústria na relação, indicando necessidade de mais diálogo e 
clareza nesse sentido. As respostas indicam a percepção de vantagens econômicas 
para os entrevistados, quando comparam a renda da cana com a de outros cultivos. 
Impactos negativos na segurança e saúde locais chamam a atenção para a impor-
tância da produção com sustentabilidade.

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
14 
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A segunda parte do livro, que se inicia no capítulo 5, de autoria de Marli  
Dias Mascarenhas Oliveira e Katia Nachiluk, aborda aspectos fundamentais da 
produção e sua associação com políticas públicas. O capítulo objetiva apresentar 
o custo médio, as mudanças e os impactos ocorridos nos diversos sistemas de pro-
dução da cana-de-açúcar de fornecedores em São Paulo – estado no qual a cana 
responde por 42,1% do valor bruto da produção agropecuária, está presente em 
79,1% dos municípios e conta com um grande número de pequenos produtores. 
Detalham-se diferentes arranjos de plantio, trato cultural e colheita, componentes 
dos custos com grande heterogeneidade nos valores, em que o maior custo superava 
em 100% o menor. São apontadas iniciativas como o Protocolo Ambiental, arranjos 
produtivos envolvendo a indústria e agricultores e políticas estaduais enquanto 
fatores impactantes no sentido de promoção da competitividade.
O capítulo 6, escrito por Gesmar Rosa dos Santos, discute as diferenças de 
produtividade no cultivo da cana no Brasil, por microrregiões de produção com 
produção significativa ou potencial. Utilizam-se dados das safras de 1990 a 2013 
e índices de rendimento agroindustrial. Evidenciam-se disparidades na produ-
tividade na grande maioria das 173 microrregiões aptas para a escala industrial. 
Estimam-se impactos do aumento no rendimento médio por área plantada entre 
75 t/ha e 150 t/ha. Considera-se que microrregiões com faixas de produtividade 
baixa – representando 27% da área colhida – necessitam de atenção especial de 
políticas públicas com vistas à dinamização da produção. Enfatiza-se a importância 
de se investir nas lavouras para dobrar a produção com a diversidade de tecnologias 
disponíveis, seja para o etanol convencional ou celulósico.
Luiz Fernando Paulillo, Selene Siqueira Soares, Cristiane Feltre, Dalton 
Siqueira Pitta Marques e Carlos Eduardo de Freitas Vian analisam, no capítulo 7, 
os principais aspectos organizacionais do encadeamento produtivo e distributivo 
do etanol combustível no Brasil. Destacam os desafios relativos às transações entre 
os agentes da cadeia produtiva, desde o modelo vigente à época do Instituto de 
Açúcar e Álcool (IAA) até a atualidade. Ao situar o debate em torno dos elos ao 
longo de toda a cadeia produtiva, com destaque para as suas dificuldades, o texto 
apresenta desafios que não se resolvem apenas com ganhos de produtividade e com 
novas e eficientes tecnologias agroindustriais. Evidencia-se toda a complexidade da 
cadeia produtiva, em que alterações nas forças e arranjos nos elos são frequentes 
e instáveis. Diante da forte concentração na distribuição, registra-se uma série 
de iniciativas das indústrias para elevar suas margens. No varejo, são analisados 
postos bandeirados e de bandeira branca. Segundo os autores, ao longo da cadeia, 
persistem pontos de confronto, como a remuneração aos fornecedores pelo bagaço  
da cana-de-açucar na geração de energia e o desequilíbrio entre a oferta industrial 
e a demanda final de etanol, levando a flutuações de preços.

Introdução
 
|
 15
No capítulo 8, Gesmar Rosa dos Santos, Valquíria Cardoso Caldeira, Luiz 
Eduardo Dumont e Thamisis Piankowski estudam a viabilidade da produção de 
etanol em micro e pequena escala, no sistema de autoprodução. O tema esteve em 
pauta no Programa Nacional do Álcool (Proálcool), não prosperou, e foi retomado 
a partir de 2008, com leis e iniciativas em catorze estados. A micro e miniprodução 
estão autorizadas no país, embora com restrições. Utilizam-se dados da Companhia 
Nacional de Abastecimento (Conab), de produtores e fornecedores de equipamentos. 
São simuladas situações distintas de custos, produtividade e eficiência industrial, 
tendo a cana-de-açúcar como matéria-prima. Os autores apontam que a viabilidade 
de plantas de 500 l/dia a menos de 20 mil l/dia pode ser alcançada com eficiência 
industrial de 90%, a custos da cana em 2014, na faixa média da Conab, a depen-
der do preço de referência do etanol, da habilidade dos produtores, e do arranjo 
produtivo a se utilizar. Alertam para uma série de cuidados com tais iniciativas, 
inclusive a sua inviabilidade no atual sistema de transações com as distribuidoras.
O financiamento público à pesquisa e inovação na atividade sucroenergética é 
discutido no capítulo 9. Gesmar Rosa dos Santos e Magda Eva de Faria Wehrmann 
descrevem as características dos projetos apoiados nos Fundos Setoriais do Ministério 
de Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI). Preliminarmente se estuda o programa de 
pesquisa e desenvolvimento (P&D) da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) 
e o Plano de Apoio à Inovação no Setor Sucroquímico e Sucroenergético (Paiss). 
A partir dos desafios, dos temas e das linhas de pesquisa na área, são identificados 
e caracterizados 379 projetos de P&D apoiados pelo MCTI. Mesmo detectando-
-se convergência entre os temas emergentes e os projetos de P&D, consideram-se 
marcantes: a descontinuidade de financiamento; o baixo percentual de desembolso; 
o pequeno porte dos projetos; e a baixa participação de firmas. Segundos os autores, 
embora recentes, são relevantes o programa da Aneel e o Paiss.
Por último, no capítulo 10, Gesmar Rosa dos Santos, Carlos Eduardo de 
Freitas Vian, Pery Francisco Assis Shikida e Walter Belik resumem o conjunto 
de achados, percepções e proposições apresentadas nos capítulos anteriores. Este 
capítulo tem a finalidade de apontar sugestões para diretrizes de políticas públicas 
para o etanol no contexto do desenvolvimento da cadeia produtiva canavieira. 
Organiza-se em torno dos quatro ambientes mencionados anteriormente, que 
compõem subtemas ou blocos temáticos. Esses blocos de diretrizes agrupam mais 
de vinte indicações no sentido de dar à cadeia produtiva condições de realização de 
seu potencial. As sugestões assim reunidas pautam-se no desenvolvimento setorial 
com sustentabilidade econômica, social e ambiental, bem como em alguns pres-
supostos e premissas de desenvolvimento regional, aspectos caros à agroindústria 
canavieira atualmente e na sua perspectiva de futuro.
Gesmar Rosa dos Santos
Organizador

CAPÍTULO 1
A AGROINDÚSTRIA CANAVIEIRA E A PRODUÇÃO DE ETANOL NO 
BRASIL: CARACTERÍSTICAS, POTENCIAIS E PERFIL DA CRISE ATUAL
Gesmar Rosa dos Santos
1
Eduardo Afonso Garcia
2
Pery Francisco Assis Shikida
3
Darcy Jacob Rissardi Júnior
4
1 INTRODUÇÃO
Passados quarenta anos da produção de etanol em larga escala no Brasil a palavra 
“crise”, na agroindústria canavieira, tem sido mais usual que a menção à sua trajetória, 
importância, desafios e perspectivas. Mesmo diante de um crescimento vertiginoso 
da produção, na última década, a persistente dificuldade financeira, o endivida-
mento e a baixa lucratividade são aspectos mais ressaltados nas cinco últimas safras.  
Os efeitos de variações no clima (Martins e Olivette, 2015), o comprometimento 
da receita das indústrias com despesas operacionais (Brasil, 2012; Figliolino, 2012; 
Nastari, 2014; Neves, 2014; Nascimento, 2014) ilustram o momento que contrasta 
com o tamanho e potencial dessa agroindústria. 
Características como produto interno bruto (PIB) setorial superior a US$ 40 
bilhões (R$ 120 bilhões, em 2014), produção de 16% da energia do país e geração 
de 1 milhão de empregos, além da diversificação produtiva e do apelo ambiental no 
consumo, não têm sido suficientes para superar as dificuldades. Cinco apêndices 
deste livro apresentam outros indicadores da cadeia produtiva da cana-de-açúcar 
e de seus produtos industriais, para dar ao leitor uma ideia de suas características 
e complexidade. Causas e efeitos das mencionadas dificuldades alcançam a la-
voura, a indústria e os fornecedores, como se ilustra ao longo deste livro. Assim, 
para dar conta da complexidade e das dificuldades da agroindústria canavieira
 
 é importante considerar a distinção entre dificuldades, entraves ou barreiras e 
crises propriamente ditas. Não é trivial, porém, alcançar o consenso sobre que 
indicadores definem a crise e quais são seus determinantes. 
1. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Setoriais de Inovação, Regulação e Infraes-
trutura (Diset) do Ipea.
2. Engenheiro agrônomo, economista e pesquisador aposentado da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa).
3. Professor na Universidade Estadual do Oeste do Paraná (Unioeste).
4. Administrador na Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR).

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
18 
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Além dos efeitos da amplamente debatida política de contenção dos preços 
da concorrente gasolina, é importante discutir onde a crise se concentra e como ela 
surge. Uma vez que é sólido o mercado da commodity açúcar, apesar das oscilações 
de preços, e sendo a geração de energia elétrica pela atividade sucroenergética uma 
alternativa de receita inconteste, crescente, parte-se aqui do fato de que as maiores 
dificuldades estão no mercado de etanol (Moraes e Bacchi, 2014; Torquato e Bini, 
2009). Mais especificamente, pode-se tratar das dificuldades do etanol hidratado, 
como também consideram Milanez et al. (2012) e Moraes e Bacchi (2014), mesmo 
sabendo-se dos reflexos em toda a cadeia produtiva. 
Embora não sejam imunes à crise, a rápida adaptação dos elos distribuição e 
revenda de varejo (postos) reforça a necessidade de foco da análise sobre as etapas 
agrícola e industrial da produção do etanol. Além disso, não há de se tratar de retração 
da demanda como elemento de crise, dado que o país importa o bem substituto 
da gasolina que, junto com o etanol, compõe um mercado interno de 52 bilhões 
de litros/ano, ante a oferta próxima de 25 bilhões de litros de etanol carburante. 
É ilustrativo o fato de que a soma de dificuldades tenha levado a uma situação 
de crise na qual, entre as 402 empresas cadastradas no Ministério da Agricultura, 
Pecuária e Abastecimento (Mapa), de 2009, cerca de sessenta interromperam as 
atividades até 2013, como apontam Siqueira (2013) e Rissardi Júnior (2015). 
Ressente-se, contudo, de maiores detalhes sobre o perfil dos agentes mais afetados, 
das condições para a saída da crise e de indicadores de competitividade na cadeia 
produtiva nos momentos anteriores a ela.
Neste contexto, o objetivo deste capítulo é revisar a literatura sobre crises 
nas cadeias agroindustriais, com recorte no momento atual da agroindústria ca-
navieira no Brasil e nos indicadores mais ressaltados. São selecionados ambientes 
que caracterizam a crise, de modo a identificar interfaces com as políticas públicas 
e a situar o leitor quanto aos temas a serem abordados em detalhes nos capítulos 
seguintes deste livro.
As seguintes indagações são o ponto de partida do texto: que elementos 
definem as crises na cadeia produtiva? Que indicadores são utilizados para se 
caracterizar nela as crises econômicas? Quais os destaques da trajetória produtiva? 
Que políticas públicas têm sido utilizadas para evitar ou combater dificuldades e 
crises nessa atividade?
São utilizados dados e cadastros do Mapa, da Agência Nacional de Petróleo, 
Biocombustíveis e Gás Natural (ANP), de levantamentos privados sobre o tema e 
da literatura. Para a caracterização da trajetória produtiva, foram consultadas bases 
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a exemplo da Pesquisa 
Industrial Anual (PIA) e da Pesquisa Pecuária Municipal (PAM). 

A Agroindústria Canavieira e a Produção de Etanol no Brasil: características, 
potenciais e perfil da crise atual
 
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 19
Este capítulo é composto de cinco seções, além desta introdução. A seção 
2 traz uma noção de crises na agroindústria e seus elementos potencializadores.  
A seção 3 apresenta os principais indicadores da crise atual, enquanto a seção 4 trata, 
de forma preliminar, de seus determinantes. A seção 5 apresenta os ambientes em 
que se insere a cadeia produtiva, iniciando o debate que se aprofunda nos capítulos 
subsequentes. Por fim, na seção 6, são feitas as considerações finais. 
2 ESPECIFICIDADES E CRISES NAS CADEIAS PRODUTIVAS AGROINDUSTRIAIS
Antes de tratar da agroindústria canavieira, cabe uma breve abordagem sobre crises 
econômicas relacionada às cadeias produtivas. Conceitos, especificidades, funda-
mentos e consequências de crises são temas abordados, de forma geral e recente, 
por autores como Kotz, McDonough e Reich (1994); Krugman (1996), Reisman 
(1998) e Kindleberger e Aliber (2013). Esses autores apontam que os efeitos de 
crises na economia dependem de uma série de variáveis, como a estrutura de mer-
cado, o ambiente concorrencial (se oligopólio, mercado próximo da concorrência 
perfeita, monopólio etc.). Dependem também de especificidades do bem ou serviço 
produzido (elástico ou inelástico em relação ao preço e/ou renda), dos termos de 
troca da economia, do custo do financiamento, entre outros fatores. De acordo com 
o tipo de cadeia produtiva ou com o tipo de bem produzido, importam também 
a localização geográfica da produção e a sua distribuição.
Pensadores da economia que teceram explicações teóricas sobre crises, a exemplo 
de Marx, Schumpeter e Keynes, identificam três pilares comuns que, de tempos em 
tempos, são retomados: i) não se concebem saídas das crises sem forte participação 
do Estado; ii) há, nos momentos anteriores, durante e posteriores às crises, agentes 
econômicos ganhadores e perdedores diante de tal situação; iii) a crise leva à cria-
ção de um novo ambiente econômico. Esses autores, contudo, têm explicações e 
perspectivas distintas sobre as causas ou as formas de evitar e superar as crises, do 
mesmo modo que a literatura não traz uma explicação unívoca sobre crises em 
cadeias produtivas. Assim, opta-se por tratar de várias causas que podem provocar 
inconstâncias, dificuldades econômicas e a partir delas as crises propriamente ditas. 
Sem adotar um approach teórico único, pode-se considerar que uma crise de 
natureza econômica trata-se da contração do nível de produção de determinado 
bem ou serviço, inerente ao próprio ambiente competitivo de um setor, com reflexos 
negativos na produção, na comercialização, no consumo, nos preços, nos empregos, 
entre outros, em dado período de tempo. Ela pode ser provocada por um evento 
ou fenômeno derivado tanto de estratégias empresariais equivocadas, quanto por 
desastres naturais que afetam a produção, pela contração de crédito, pelo ambiente 
macroeconômico adverso, por desestabilização do mercado, entre outros.

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
20 
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Reisman (1998) aponta que uma forma de fugir de crises e recessões é evitar 
a expansão do crédito e as “euforias” causadas por situações econômicas favorá-
veis, que antecedem crises. O autor alerta que expansões artificiais da atividade 
econômica não caracterizam períodos de prosperidade, mas, sim, de desperdícios 
de riqueza, de bens de capital e de outros recursos escassos que são consumidos 
sem adequados critérios de orientação, quando deveriam ser poupados para usos 
futuros. Segundo Reisman (1998), quanto maior a duração da expansão econômica 
artificial, pior é a devastação que virá em seguida.
No âmbito das cadeias produtivas agroindustriais, esse debate remete às 
concepções clássicas de Goldberg (apud Zylbersztajn e Neves, 2000) e ao con-
texto particular da sua formação no Brasil, retratado na concepção de complexos 
agroindustriais (Belik, 1985). Os mencionados autores ressaltam a importância da 
compreensão da dinâmica da cadeia, as condições de concorrência e crescimento, 
as relações entre os segmentos e elos, bem como os fatores que influenciam a es-
tratégia das firmas e o seu desempenho. 
Farina e Zylbersztajn (1998) e Farina (2000) destacam elementos e ambientes 
essenciais para a compreensão das cadeias produtivas agroindustriais e a importância 
da atenção contínua com a gestão e a dinâmica produtiva, pautados em ganhos de 
competividade. De acordo com Farina (2000),  a agroindústria compõe-se de am-
bientes concatenados, dos quais se destacam quatro: i) o organizacional (atuação das 
organizações, políticas setoriais privadas etc.); ii) o institucional (regulamentações, 
política macroeconômica, relações entre os agentes, tradições e costumes, entre 
outros); iii) o tecnológico (paradigma tecnológico e fase da trajetória tecnológica); 
e iv) o competitivo (estrutura da indústria, padrões de concorrência, características 
do consumo etc.). 
Esses quatro ambientes são referenciais adotados neste trabalho, na interpre-
tação das dificuldades e da crise atual. Parte-se do pressuposto de que inconstâncias 
e desestruturação desses ambientes potencializam o aparecimento de crises como 
a atual. Dados adicionais que ilustram os argumentos desta seção constam nos 
apêndices de A a E deste livro.
2.1 Elementos potencializadores de crises na agroindústria
É conhecido o fato de que uma crise na agricultura pode gerar, por exemplo, alta 
no nível de preços e refletir-se no nível de inflação, no ritmo do processamento 
industrial e no comércio a montante e a jusante da agropecuária, além de afetar as 
exportações. De acordo com Bacha (2004), as cadeias produtivas de base agrícola 
têm quatro funções, além de prover alimentos e matérias-primas que, infere-se, são 
aplicáveis ao complexo canavieiro: i) gerar excedente de capital para a expansão do 

A Agroindústria Canavieira e a Produção de Etanol no Brasil: características, 
potenciais e perfil da crise atual
 
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 21
setor não agrícola; ii) liberar mão de obra para o crescimento e diversificação de 
atividades não agrícolas; iii) gerar divisas; e iv) atuar como mercado consumidor de 
produtos de outros setores. Por certo, desequilíbrios em um ou outro dos ambientes 
de produção podem impactar essas funções. 
Merece destaque um elemento com potencial para desencadear cri-
ses nessas cadeias produtivas. Trata-se do fato de que, elas podem ser afetadas 
por ofertarem mercadorias chamadas “não comercializáveis” (no tradeables), 
 em que os preços ao produtor são dissociados do custo do produto e da formação 
de preços nos mercados internacionais. Os biocombustíveis etanol e biodiesel 
são exemplos. Uma das alternativas nesse caso, tratando-se de energia renovável 
em diversos países, tem sido, como discutido em Santos (2015), os subsídios à 
produção, à comercialização ou ao consumo, além da garantia de mercado – por 
exemplo, com a mistura obrigatória do etanol anidro à gasolina.
Bressan Filho (2010) destaca que a subordinação do ciclo agronômico da cana, 
sazonal, semiperene (ciclo de seis a sete anos) deixa a agroindústria ainda mais sujeita 
a crises. Além disso, uma safra com resultados econômicos ruins (por exemplo, na 
ocorrência de intempéries ou de nível de preços relativamente baixos) terá a opor-
tunidade de recuperação somente nas colheitas dos anos seguintes e, ainda assim, 
a depender novamente das condições do clima, do manejo da lavoura e do ano do 
ciclo em que se encontra. Por isso, um desafio de um empreendimento produtor 
de etanol é o fato de que a decisão de produzir (etanol ou açúcar) independe da 
demanda e dos preços dos produtos à época da colheita. A dependência de tradings 
e da formação de estoque a custos consideráveis são outros aspectos relevantes.
Conforme levantado em Santos, Garcia e Shikida (2015), é também limitação 
da atuação do empreendedor o fato de a escolha entre produzir etanol (hidrata-
do, geralmente) e açúcar, durante uma dada safra, ser marginal e dependente de 
um conjunto de fatores e não somente de preços e da decisão das indústrias. São 
exemplos desses fatores a inexistência ou não de contrato prévio de produtos e a 
composição das capacidades de produção (etanol ou açúcar) da indústria ao ser 
construída. É nesse momento que se define a flexibilidade de produzir etanol ou 
açúcar, sabendo-se que os custos de implantação são crescentes com o aumento 
da flexibilidade até um limite de inviabilidade econômica de tal opção. Dada uma 
configuração do mix açúcar/etanol, a discricionariedade de se deslocar o açúcar 
total recuperável (ATR) de um para outro produto aplica-se em algo próximo a 
10% da quantidade esmagada, aproximadamente, além da condição original do 
projeto. Ainda assim, para que seja economicamente razoável, essa flexibilidade 
depende, além das restrições apontadas, da época do ano, do teor de ATR na 
cana-de-açúcar (sobre os mencionados 10%) e dos sinais de preços e margens nos 
respectivos mercados.

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
22 
|
 
O conjunto das condições mencionadas torna necessária a estabilidade  
de regras e de incentivos capazes de darem segurança aos investimentos.  
Sem isso, há de se esperar dificuldades e até mesmo impossibilidade de os 
produtores, os fornecedores de cana e os arrendatários de terra projeta-
rem a rentabilidade do etanol. Medidas externas à cadeia produtiva que não 
levem em conta a sua dinâmica e as condições de concorrência entre etanol
 
 e gasolina podem trazer, alternadamente, grandes dificuldades ou facilidades não 
dinâmicas à cadeia produtiva que levam à euforia e depois a crises.
Ao tratarem de dificuldades e características da agroindústria canavieira do 
Brasil, em momentos distintos, Farina e Zylbersztajn (1998), Ramos (2012), 
Vian (2003), Vian e Belik (2003), Shikida (2013) identificam situações internas 
e externas ao setor que levam à redução do seu dinamismo. Apontam a necessi-
dade de adoção de tecnologias, foco em ganhos de produtividade, estratégias de 
comercialização e de competitividade, além da melhoria na gestão para que haja 
redução da dependência do poder público. 
A tudo isso se soma o fato de o preço do produto etanol ser determinado 
a partir dos custos e das margens do elo distribuição, sendo os elos indústria e 
agricultura tomadores de preços, conforme se detalha no capítulo 7. Com isso, 
os impactos de dificuldades se manifestam fortemente nos dois primeiros elos da 
cadeia produtiva, a exemplo do que ocorre quando da elevação de custos e sem 
elevar os preços ao produtor. Uma vez que a distribuição e a revenda são ancora-
das no setor de petróleo e derivados, com dinâmica distinta e mais sólida, podem 
superar mais rapidamente as dificuldades que lhes alcançam.
3 DIFERENTES INDICADORES E FORMAS DE EXPLICITAR A CRISE ATUAL
Um relato ilustrativo da situação de crise no complexo canavieiro consta de levantamento 
feito pela consultoria RPA (Nascimento, 2014). Segundo o estudo, das 439 usinas ins-
taladas no país (cadastradas em 2009), 343 estavam em operação, na safra 2013/2014. 
Entre estas, 33 estavam em recuperação judicial, sendo que 22 operavam em condi-
ções precárias e dez foram à falência. Das 343 usinas em operação, segundo o estudo,
 
 trinta delas estavam “no vermelho”, sendo responsáveis por 60 milhões de t de 
cana por safra (11% da moagem nacional) e acumulavam dívida de até R$ 90,00/t 
de cana moída (R$ 200,00/t de custos totais, ante a receita de R$ 110,00/t). 
Semelhante trabalho foi desenvolvido por Itaú BBA (Figliolino, 2012; Simões, 
2012), apontando forte aumento do endividamento no setor: nível de endividamen-
to em relação à receita acima de R$ 105,00/t de cana moída, na safra 2011/2012, 
chegando a R$ 115,00/t na safra 2014/2015. No mesmo sentido, a União da 
Indústria de Cana de Açúcar (Unica) aponta aumento do custo de produção em 

A Agroindústria Canavieira e a Produção de Etanol no Brasil: características, 
potenciais e perfil da crise atual
 
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 23
70%, entre 2007 e 2012, em termos nominais, sendo este o fator central da crise, 
segundo Farina, Rodrigues, Zechin (2014).
A baixa rentabilidade e as baixas margens econômicas, a interrupção do fun-
cionamento ou o fechamento de indústrias, a redução do investimento e o alto 
grau de endividamento têm sido apontados como indicativos da crise em distintos 
levantamentos (Brasil, 2012; Figliolino, 2012; Nastari, 2014; Nascimento, 2014).  
De acordo com alertas anteriores (Farina e Zylbersztjan, 1998; Carvalho, 2009) e du-
rante a crise atual (Ramos, 2012), ineficiências na gestão das indústrias e da agricultura 
são também causas históricas de dificuldades, como detalha Ramos, no capítulo 2. 
Santos, Garcia e Shikida (2015) destacam que, embora tenham sido instaladas 
116 novas indústrias, em todo o país, entre as 58 com atividades paralisadas até 
a o final de 2014, 21 localizam-se em regiões de baixa produtividade da cana – 
rendimento agrícola médio de 40 t/ha a 70 t/ha, historicamente dependentes de 
subsídios à produção (região Nordeste, estados do Rio de Janeiro, Espírito Santo, 
Mato Grosso e parte de Minas Gerais). Contudo, apontam que as dificuldades 
econômicas estão em todas as regiões, sendo que 37 plantas paralisadas (64%) 
encontram-se no Centro-Sul, inclusive 22 em São Paulo, onde a atividade produtiva 
é mais dinâmica e com maiores investimentos. 
Apesar de não haver aprofundamento nas causas particulares
 
 que levaram cada indústria ou grupo delas a uma situação de crise (Santos, Garcia 
e Shikida, 2015), é relevante a porcentagem de 34,5% da capacidade total de 
moagem (220 milhões de t/ano) avaliadas como em situação econômica ruim 
ou péssima, uma vez que o ápice da crise ocorre em 2014. Nesse ano, o governo 
retornou a cobrança da Contribuição sobre Intervenção no Domínio Econômico 
(Cide) sobre a gasolina e aumentou a porcentagem de anidro de 22% para 25% na 
mistura com a gasolina. Embora 65,4% da capacidade de moagem se encontravam 
em poder de grupos em situação ótima ou boa, em 2012, até 2014 aumentaram-se 
as dificuldades do etanol hidratado devido à ampliação de custos da cana. 
Ressalta-se que mesmo a mais grave situação econômica dos grupos com 
fechamento de indústrias não significa redução total da produção de cana, que 
tem sido moída por outras indústrias, em novos arranjos produtivos. Estimativas 
do setor produtivo indicam que a moagem efetiva das indústrias paradas soma 56 
milhões de t/ano, equivalentes a 12% da moagem total, em 2014. Porém, os dados 
de cadastro da ANP, quando cruzados com os da RPA Consultoria (Nascimento, 
2014), apontam que, à época, 34 das 65 empresas em pior situação (intervenção 
judicial, falidas e paradas) respondiam por apenas 6,3% da capacidade de moagem. 
As outras 31 unidades não contavam com cadastro e registro concluídos junto à 
ANP, até 2014, segundo dados da relação de cadastrados da agência. 

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
24 
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Para se ter uma noção do porte das empresas com maiores dificuldades e do conjunto  
de indústrias, o gráfico 1 apresenta o perfil das plantas produtoras de etanol hidratado.  
Trata-se de dados nominais das unidades industriais e da capacidade de produção 
por estrato. O grande intervalo de porte das indústrias chama a atenção, havendo 
unidades com capacidade de produção registrada na ANP entre 12 m
3
/dia e 2.800 
m
3
/dia somente de hidratado.
GRÁFICO 1 
Capacidade instalada de produção de etanol hidratado por estratos de porte das 
indústrias (abr./2015)
48
131
101
36
22
23
5
6
6
1
0
20
40
60
80
100
120
140
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
Até 200
> 200 até 400
> 400 até 600
> 600 até 800
> 800 até 1.000
> 1.000 até 1.200
> 1.200 até 1.400
> 1.400 até 1.600
> 1.600 até 1.800
Ac
im
a d
e 1.8
00
Número de indústrias por faixa
(unidades)
Capacidade instalada –
total da faixa – (m
3
/dia) 
Capacidade instalada da faixa
Frequência de indústrias
Fonte:  ANP. Série histórica do levantamento de preços e de margens de comercialização de combustíveis. Disponível em: