Q uar en ta a nos de e tanol em L ar ga e sc ala no Br asil

www.anp.gov.br/?pg=66510>. Acesso em: 10 abr. 2015.
Elaboração dos autores. 
Obs.: incluídas as 380 plantas com capacidade nominal acima de 10 mil l/dia pelo cadastro da ANP de abril de 2015.
No contexto, o caminho de certa “consolidação” tem sido a principal saída para 
grupos endividados, seguindo-se tendências em momentos de crises econômicas, 
que dão espaço para operações de fusão e aquisição. Tal movimento, embora tenha 
sido relevante nesta cadeia produtiva mostra-se em baixa, depois de uma série de 
aquisições entre 2004 e 2007, como ilustra o gráfico 2, que traz também o nível 
de endividamento na agroindústria. 

A Agroindústria Canavieira e a Produção de Etanol no Brasil: características, 
potenciais e perfil da crise atual
 
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 25
GRÁFICO 2
Evolução do endividamento e das operações de fusão/aquisição na agroindústria 
sucroenergética
3,5
5,1
5
8,3
15,3
31
36,5
31,3
37,5
55,2
59
66,3
4
0
5
15
5
12
7
2
2
2
0
10
20
30
40
50
60
70
2002/2003
2003/2004
2004/2005
2005/2006
2006/2007
2007/2008
2008/2009
2009/2010
2010/2011
2011/2012
2012/2013
2013/2014
Dívidas (R$) e número de operações
(unidades)
Endividamento do setor (R$ bilhões)
Usinas em operações de fusão/aquisição
Fonte: Datagro (Nastari, 2014), Nascimento (2014) e Siqueira (2014).
Observa-se no gráfico 2 que, inicialmente sobre uma base relativamente baixa, 
mas crescente, de endividamento, os processos de fusões e incorporações estiveram 
em alta até a safra 2006/2007, sendo ainda significativa na safra 2008/2009, com 
doze operações (Siqueira, 2013). Entretanto, a partir da safra 2006/2007, essa 
alternativa perdeu fôlego, relativamente ao tamanho do endividamento. Segundo 
dados do Cadastro de Produtores de Etanol da ANP, assim como os levantamentos 
de Siqueira (2013) e Itaú BBA (Figliolino, 2012), os dez maiores grupos eram 
responsáveis por 30% da produção, na safra 2005/2006, número que passou para 
43% a partir da safra 2011/2012.
Segundo Siqueira (2013), parte dos grandes grupos optam pela incorporação de 
empresas em dificuldades financeiras, em lugar de novas plantas, fator que tem inibi-
do investimentos nas últimas safras. Siqueira (2013) e Rissardi Júnior (2015) indicam 
que, de 2004 até 2013, houve 52 operações de incorporação e fusão, envolvendo 23 
grupos econômicos, sendo nove deles sem negócios anteriores na produção canavieira.
 
 Entre as operações, apenas cinco foram de novas plantas. 
Diante do cenário de endividamento acima da receita, pode-se inferir que a 
saída da crise para os grupos em situação de dívidas superiores às receitas, pode não 
ser possível apenas com os resultados da produção, dada a permanência de longo 
período em margens reduzidas ou negativas. É certo que investimentos desenhados 
e efetivados no período de estímulo ao aumento da produção, entre 2004 e 2010, 
se pautados na expectativa do preço livre da gasolina, não tiveram a confirmação 
das margens projetadas.

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
26 
|
 
3.1 Impactos das mudanças tecnológicas nos postos de trabalho
Duas questões merecem destaque sobre o impacto no emprego, aspecto de grande 
importância social: a mudança no perfil de ocupação na cadeia produtiva e a perda 
de postos de trabalho. A modificação do perfil de ocupação tem tido avanços nas 
lavouras, principalmente como resultado da incorporação tecnológica e da redução 
do trabalho penoso de colheita manual da cana pós-queimadas. Essa mudança 
decorre do aumento da fiscalização para aplicação de leis trabalhistas, da pressão 
das instituições, dos estudiosos e da população sobre os impactos negativos da 
produção sem sustentabilidade social e ambiental. Tudo isso levou à assinatura de 
protocolos e termos de ajuste de conduta entre indústrias e o Ministério Público, 
destacadamente no estado de São Paulo. 
As perdas ou realocações de postos de trabalho nas lavouras, segundo ponto a 
destacar, abrem caminho para ganhos de produtividade física, após as adaptações, 
com economia de terras e mão de obra e, inclusive, da informalidade. O setor 
produtivo considera cerca de 500 mil, entre trabalhadores em regime temporário e 
permanente, além de outros 500 mil ligados às indústrias diretamente, pelos dados 
do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) e da PIA. As mudanças contribuem 
para que a produtividade do trabalho (PT) na agroindústria alcance índices superiores 
aos apresentados pela indústria de transformação (gráfico 3), tomada pelo valor da 
transformação industrial (VTI) e da população ocupada na atividade (PO). A PT 
acompanhou a trajetória de outras indústrias de transformação no país, no período 
de 1996 a 2004, como ilustra o gráfico 8. A partir de 2005, no entanto, observa-se 
que a agroindústria sucroenergética tem melhor trajetória, principalmente após 2007,
 
 registrando ganho de produtividade acima dos ganhos da indústria de transformação. 
GRÁFICO 3 
Produtividade do trabalho nas indústrias de açúcar e álcool e de transformação 
(1996-2012)
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Pro
d
u
tiv
id
ad
e 
(R$/t
ra
b
alh
ad
o
r)
Indútria de transformação
Indútria de açúcar e álcool
Fonte: PIA (IBGE). 
Elaboração dos autores.

A Agroindústria Canavieira e a Produção de Etanol no Brasil: características, 
potenciais e perfil da crise atual
 
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 27
A perda de postos de trabalho é de fato preocupante, pressupondo que os demais 
trabalhadores encontrem ocupação de melhor qualidade que o corte manual da cana, 
é o caso da indústria de base – empresas de desenvolvimento, produção e manutenção 
de equipamentos. Neste âmbito, têm sido afetadas empresas, principalmente, nos 
municípios situados no núcleo produtivo mais dinâmico do setor no país – entre Campinas 
e Ribeirão Preto, destacando-se Piracicaba e Sertãozinho no estado de São Paulo.  
A ociosidade chega a 60% no parque industrial de Sertãozinho, no começo de 2015 
(Lourenço, 2015). Dados da Unica (Farina, 2014) indicam redução de 50 mil empregos 
na indústria de bens de capital e 30 mil na cadeia produtiva da cana, durante a crise atual. 
Fora esse aspecto de emprego, em termos de política industrial, é lamentável que 
um parque tecnológico com características de endogeneidade que poderiam ser replicadas 
em outros setores se veja em dificuldades em razão da crise. Embora seja ainda cedo para 
se medir os efeitos da crise sobre a indústria de base (por exemplo, se a baixa demanda 
a impulsiona para maior diversificação e se contribui para torná-la mais competitiva) 
é certo que, na prática, há um descolamento das premissas de fortalecer a indústria de 
tecnologia nacional que se tem expressado nos recentes planos ou políticas industriais. 
Na produção do etanol, dados do IBGE disponibilizados na PIA (gráfico 4) 
ilustram que na parte industrial da cadeia produtiva tem havido oscilação conside-
rável no número de ocupados, desde 1996. Entretanto, as taxas têm sido positivas 
desde o ano 2000, fazendo com que o número de postos de trabalho alcançasse 
485 mil nas indústrias, em 2012. 
GRÁFICO 4 
Ocupação formal na indústria sucroalcooleira (1996-2012)
(Em %)
Taxa PO
PO total
-
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
550
-25,00
-20,00
-15,00
-10,00
-5,00
0
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
População ocupada (m
ilh
are
s)
19961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012
Fonte: PIA (IBGE).
Elaborado por Santos, Garcia e Shikida (2015).
Obs.:  indústrias com cinco ou mais ocupados. Consideram-se aqui os dados do IBGE agrupados nas CNAEs 15.3 e 10.7 (fa-
bricação de açúcar) e 23.4 e 19.3 (produção de álcool). Estes grupos não incluem insumos, transporte do produto final, 
distribuição e armazenagem fora das indústrias ou outros serviços neste âmbito.

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
28 
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De fato, nos anos informados no gráfico 4, a oscilação sinaliza instabilida-
des, principalmente até 2007, embora os números indiquem que, a partir daí, a 
agroindústria tem se tornado menos intensiva em mão de obra como se nota no 
mesmo gráfico. É esperado que um crescimento na produção demande força de 
trabalho mais qualificada, em trabalho de melhor qualidade, diante do processo 
de mecanização de atividades penosas nas lavouras.
4 OS MAIS RESSALTADOS DETERMINANTES DA ATUAL CRISE
Alguns pontos aprofundados nos capítulos subsequentes deste livro são abordados 
de forma inicial nesta seção. São listados os determinantes mais ressaltados na 
literatura sobre a crise atual no complexo canavieiro, inclusive alongando alguns 
aspectos antes mencionados.
4.1 A forte elevação dos custos de produção agrícola
Nachiluk e Oliveira (2013), Xavier et al. (2012) e Conab (2014), tendo como 
referência distintos levantamentos de campo, apontam a intensidade e o perfil 
da elevação dos custos agrícolas como uma grande dificuldade da agroindústria.  
Em valores aproximados, o cultivo da cana responde por 68% dos custos de pro-
dução da cadeia (a indústria responde por 23% e a administração/comercialização 
por 9%), segundo Xavier et al. (2012). Bressan Filho (2010) apontou em 62% o 
impacto do custo da agricultura, a valores de 2009. São ilustrativos os seguintes 
dados sobre custos: i) estimativa de aumento do custo nominal de produção do 
etanol em 70%, entre 2007 e 2012 (Farina, Rodrigues e Zechin, 2014); ii) levanta-
mento de custos do Programa de Educação Continuada em Economia e Gestão de 
Empresas da Universidade de São Paulo (Pecege/USP) aponta elevação nos custos 
de fornecedores de R$ 48,11/t de cana, na safra 2007/2008, para R$ 70,63/t, na 
safra 2011/2012, para áreas de cultivo tradicional (Xavier et al., 2012). A taxa 
de aumento anual oscilou de acordo com a região e os municípios, ficando entre 
5,5% e 11,5% a.a.; e iii) de acordo com a metodologia do Instituto de Economia 
Agrícola (IEA), os custos totais oscilavam entre R$ 36 e R$ 74 a tonelada de cana, 
entre diferentes sistemas de produção, na safra 2011/2012, no estado de São Paulo 
(Nachiluk e Oliveira, 2013). 
O tema custos na agricultura é abordado no capítulo 5, no qual as autoras 
expõem as diferenças e particularidades de distintos sistemas de produção, tomando 
por base regiões produtoras do estado de São Paulo. As dificuldades de se elevar o 
nível tecnológico e as respostas a novas exigências externas à cadeia agroindustrial 
são apontados como desafios para as políticas públicas e para o setor produtivo. 
Destaca-se, no referido capítulo, o fato de haver diferenças de custos que atingem 
100% (R$ 36/t a R$ 74/t de cana) entre os sistemas identificados.

A Agroindústria Canavieira e a Produção de Etanol no Brasil: características, 
potenciais e perfil da crise atual
 
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 29
4.2 A elevação do custo do crédito e a redução de margens
De acordo com Mendonça, Pitta e Xavier (2012), parte da crise que afeta a produ-
ção de etanol pode ser atribuída, especialmente nos últimos anos, à crise financeira 
mundial, por ter trazido mudanças significativas nas formas de captação e custos 
do dinheiro ao segmento industrial. Segundo os autores, a partir de 2008, o go-
verno substituiu a taxa Selic “(13% ao ano naquele momento) pela Taxa de Juros 
de Longo Prazo (6,25% ao ano)” (p. 17). Contudo, mudanças macroeconômicas, 
somadas a outros fatores da crise na economia brasileira têm feito os custos de 
financiamento privado no mercado interno mais que dobrar e, quando tomados 
no mercado externo, tornam-se uma incógnita pelas seguidas altas do câmbio.
Para dar seguimento às expectativas de aumento de produção geradas pe-
los planos governamentais, seriam necessários, segundo estimativas da consultoria 
MB Agro (apud Moreira, 2011), em dez anos, contados a partir de 2011, cerca de 
R$ 43,8 bilhões (desses, mais de R$ 24,5 bilhões seriam alocados para aquisição 
de terras e mais de R$ 19,2 bilhões para lavouras e infraestrutura). Contudo, ain-
da de acordo com Mendonça, Pitta e Xavier (2012), enquanto no padrão anterior 
as usinam contratavam empréstimos em dólar, aproveitavam subsídios internos e, 
logo depois, os benefícios da valorização do real, com a reversão dessa tendência e a 
valorização do dólar frente à moeda brasileira, o setor acumulou dívida bilionária.
 
 Como consequência, as empresas reduziram investimentos, por exemplo, na renovação 
de canaviais, em tratos culturais e na adubação, operações necessárias para a elevação 
dos níveis de produtividade.
Xavier et al. (2012) aponta grande disparidade nas margens econômicas 
da produção da cana no Centro-Sul, que oscilou, entre as safras 2007/2008 e 
2011/2012, de 0,3% a 35%. Registram-se grandes oscilações nas margens do 
açúcar, de diferentes tipos (entre 7,5% e 39% na safra 2011/2012), enquanto para 
o etanol essas margens ficaram entre 3,1% e 24% (Xavier et al, 2012). Além dos 
fatores regionais e tributários, parte dessa oscilação pode ser atribuída ao compor-
tamento dos mercados dos respectivos bens, ao aumento dos custos e também ao 
ponto (ano do corte) do ciclo de cultivo ao qual se referem os dados, diante das 
diferenças de produtividade da cana.
4.3 O controle do preço da gasolina e a redução da competitividade do etanol
Como argumentado em Santos, Garcia e Shikida (2015), a medida externa à cadeia 
produtiva que mais afeta o desempenho do complexo canavieiro é o controle de 
preços da gasolina. A defasagem estaria sendo acumulada desde a safra de 2005/2006 
até a de 2013/2014. Há, contudo, dificuldade de se ter precisão sobre o quanto de 
defasagem há no preço, assim como os impactos decorrentes dela.

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
30 
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O desequilíbrio causado de forma direta no mercado de etanol, em conse-
quência do controle de preços da gasolina e de outras causas da crise, pode ser 
ilustrado com a perda de competitividade do etanol hidratado. A conhecida fór-
mula do preço do etanol hidratado/preço da gasolina C deve estar abaixo de 70%
 
 para que o biocombustível seja economicamente vantajoso tem mostrado que, 
principalmente após 2010, há perda de competitividade (gráfico 5). A exceção, 
como se sabe, são os estados produtores autossuficientes com destaque para São 
Paulo, Goiás e Mato Grosso, ou onde há redução de ICMS. No gráfico 5, são 
mostradas as regiões Sudeste e Norte, que são os extremos de proximidade ou de 
afastamento da referência de arbitragem de 70%.
GRÁFICO 5 
Relação entre os preços médios do etanol hidratado e da gasolina comum nos postos
PMR etanol/PMR
gasolina – Brasil
PMR etanol/PMR
gasolina – Norte
PMR etanol/PMR
gasolina – Sudeste
0,40
0,50
0,60
0,70
0,80
0,90
1,00
15
/5/2
004
15
/10/2
004
15
/3/2
005
15
/8/2
005
15
/1/2
006
15
/6/2
006
15
/11/2
006
15
/4/2
007
15
/9/2
007
15
/2/2
008
15
/7/2
008
15
/12/2
008
15
/5/2
009
15
/10/2
009
15
/3/2
010
15
/8/2
010
15
/1/2
011
15
/6/2
011
15
/11/2
011
15
/4/2
012
15
/9/2
012
Fonte: ANP. 
Elaboração dos autores. 
Obs.: PMR – preço médio de revenda.
O gráfico 6 ilustra como a oscilação de preços tem sido mais intensa no petróleo 
bruto que na gasolina e no etanol, o que indica, ao mesmo tempo, estabilidade para 
o consumidor e instabilidade para os produtores. A expectativa de que os preços 
internos acompanhassem os do petróleo, entre 2006 e 2008, não se efetivou, como 
se nota no gráfico 6. Ressalta-se que, como os preços do petróleo são referenciados 
em dólar, e com a commodity açúcar sujeita às oscilações do câmbio, pode haver 
vantagens em produzir açúcar, em alguns momentos (por exemplo entre 2009 e 
2011), mas a imprevisibilidade de preços concorrenciais afeta negativamente o 
etanol hidratado, pelos motivos expostos anteriormente.

A Agroindústria Canavieira e a Produção de Etanol no Brasil: características, 
potenciais e perfil da crise atual
 
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GRÁFICO 6 
Evolução dos preços da gasolina, etanol hidratado e petróleo (2001-2014)
Preço médio revenda etanol (R$ nominal)
Preço médio revenda gasolina (R$ nominal)
Preço petróleo (U$/barril) – eixo secundário
0
20
40
60
80
100
120
140
160
0,000
0,500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
Jul./2001
Fev./2002
Set./2002
Abr./2003
Nov./2003
Jun./2004
Jan./2005
Ago./2005
Mar./2006
Out./2006
Mai./2007
Dez./2007
Jul./2008
Fev./2009
Set./2009
Abr./2010
Nov./2010
Jun./2011
Jan./2012
Ago./2012
Mar./2013
Out./2013
Mai./2014
Dez./2014
Fonte: ANP. 
Elaboração dos autores.
Mesmo com o retorno da Cide, em maio de 2015, com a elevação dos pre-
ços da gasolina, a partir do final de 2014, possibilitando recuperação de margens, 
persiste a hipótese de que o segmento distribuição tende a continuar com margens 
mais estáveis. Isso sugere continuidade de dificuldades da cadeia produtiva nas 
etapas para trás deste ponto, tema tratado com maior profundidade no capítulo 7.
4.4 Ondas de otimismo: aumento da produção com lento ganho de produtividade 
Nesses quarenta anos de produção de etanol em larga escala, houve dois momentos 
de crise na agroindústria canavieira, como ilustra Ramos (2012) e o capítulo 2 
deste livro: o primeiro, de 1989 até o início da década de 2000, em razão da queda 
na cotação do petróleo; e o atual momento, marcado pelas situações já apontadas. 
Ambas ocorreram após um ambiente facilitador da expansão, incentivador da ati-
vidade, tanto na década de 1970 e 1980, quanto entre 2004 e 2008. As situações 
“convenientes” ou de euforia são ancoradas em acontecimentos externos à cadeia 
produtiva, a exemplo das crises do petróleo.
Como se sabe, grupos econômicos nacionais sólidos superaram e até cresceram 
durante as crises, indicando, conforme esclarecem Carvalho (2009), Ramos (2012), 
Farina e Zylbersztajn (1998), espaços para o controle ou minimização de dificuldades. 
Os momentos adversos são marcados por fatores não controláveis pela produção, 
como sazonalidades da matéria-prima, instabilidades e incertezas climáticas, além 
de medidas não dinâmicas como o controle estatal do preço da gasolina. 

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
32 
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Na atual crise, há fortes sinais de que impulsos estatais e privados promoveram, 
entre 2004 e 2008, uma onda de otimismo no setor sucroenergético, lembrando as 
concepções de Reisman (1988) discutidas anteriormente. O cenário de otimismo 
com o etanol se verifica na trajetória de grande expansão da produção a partir da 
metade da década de 2000. Entre os principais impulsos estão: o surgimento, em 
escala comercial, da tecnologia flex, em 2003 (Moraes e Bacchi, 2014); a edição de 
seguidos instrumentos de política e ações de planejamento energético (edição do 
Plano Nacional de Agroenergia – PNA, do Plano Nacional de Energia 2030 – PNE, 
e do Plano Decenal de Expansão de Energia – PDE); a perspectiva de o etanol tor-
nar-se uma commodity; e a viabilização econômica da energia elétrica proveniente da 
queima do bagaço e da palha de cana (Brasil, 2006). Contribuíram também o forte 
apelo das vantagens ambientais e à saúde proporcionadas pelo consumo do etanol, o 
bom momento da economia nacional e o crescente e valorizado mercado do açúcar. 
Ao mesmo tempo, o governo federal ampliou o crédito subsidiado para a 
atividade produtiva (gráfico 7), como medida concreta de impulso à atividade. 
O financiamento abrange todas as etapas ou elos produtivos e as mais diversas 
finalidades. O ápice do desembolso ocorre em 2010, quando atinge R$ 8,28 bi-
lhões, cai na crise a R$ 3,87 bilhões, em 2012, e retorna à casa dos R$ 6 bilhões 
em 2013 e 2014.
GRÁFICO 7 
Desembolso do BNDES ao setor sucroalcooleiro (1995-2014)
1
(Em R$ bilhões)
Desembolso
2
0,59 0,81 0,67 0,79
0,24 0,41
0,82 1,06 1,07 0,90
1,36
2,61
5,12
7,92 7,91
8,28
5,97
3,87
6,51
6,11
 -
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: BNDES.
Notas: 
1  
Inclui os recursos destinados à produção de cana, ao processamento industrial, à armazenagem, à compra, instalação 
e ampliação de plantas industriais, inclusive de geração de energia elétrica com a queima do bagaço da cana, além de 
outras operações. Não inclui recursos para PD&I e para desenvolvimento indireto de produtos e tecnologias (a exemplo 
de atividades produtoras de máquinas de série como tratores e colheitadeiras).
2 
Referente ao INPC de 31 de dezembro de 2014.
Obs.: Dados fornecidos sob demanda e especificação dos autores deste capítulo.

A Agroindústria Canavieira e a Produção de Etanol no Brasil: características, 
potenciais e perfil da crise atual
 
|
 33
Em meio à euforia, a expectativa de lucratividade, que parecia resultar de 
uma análise correta sobre todos os mencionados fatores de indução, somados ainda 
à baixa expectativa de remuneração do capital em outras atividades econômicas, 
convergiram para impulsionar a produção de etanol. Facilidades tributárias federais 
e estaduais, comparadas à concorrente gasolina (compreensíveis e até necessárias), 
completavam o ambiente vislumbrado na metade dos anos 2000. Diante da pers-
pectiva de preços compensadores e da trajetória ascendente do preço do petróleo, 
o negócio etanol parecia ser atrativo, a curto e médio prazo. 
A resposta a esse cenário foi o aumento da capacidade de produção e da 
produção efetiva. O Brasil elevou a moagem de cana de 385 milhões de t/ano, na 
safra 2003/2004, para 602 milhões de t/ano na safra 2009/2010. Uma ideia do 
aumento da capacidade de produção encontra-se em levantamento da Companhia 
Nacional de Abastecimento (Conab) (2014), apontando potencial instalado de 
esmagamento, declarado pelos produtores, superior a 1,4 bilhão de t,
 
com o es-
magamento efetivo de 520 milhões t/ano a 600 milhões t/ano, na safra 2014/2015. 
As trajetórias de produtos e do insumo terra (gráfico 8) ajudam a identificar 
os períodos de euforia da década de 1970 e de 2000 e também permitem situar 
os marcos das crises. No gráfico 8, as indicações de crise se referem à trajetória do 
etanol hidratado. A década de 1990 marca o período da redução de intervenção 
estatal no certo, que coincide com uma estagnação seguida da crise de 1998. No 
capítulo 6, ressalta-se o importante crescimento da produtividade agronômica e 
industrial, além do aumento da área dos canaviais que é mostrada no gráfico 8. 
GRÁFICO 8 
Área plantada e produção da indústria canavieira – Brasil
Açúcar (mil t)
Etanol hidratado (mil m
3
)
Etanol anidro (mil m
3
)
Área plantada (ha)
0
2
4
6
8
10
12
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
1980/1981
1982/1983
1984/1985
1986/1987
1988/1989
1990/1991
1992/1993
1994/1995
1996/1997
1998/1999
2000/2001
2002/2003
2004/2005
2006/2007
2008/2009
2010/2011
2012/2013
Área Plantada (milhões de ha)
Expansão
Crise
Estagnação
Crise
Expansão
Produção (mil t de açúcar;
mil m
3
 de etanol)
Fonte: IBGE (2014) e base de dados da Unica. 
Elaboração dos autores. 

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
34 
|
 
Alguns aspectos marcantes do setor estão indicados na figura1: i) grande 
aumento da produção e da área agrícola demandada; ii) crescimento regular da 
produção do etanol anidro; e iii) três ocasiões de impulsos marcantes (momen-
tos de euforia): a) vigência do Próalcool, antes dos anos 1980; b) a expansão do 
mercado do açúcar, a partir de meados da década de 1990; c) a notável expansão 
do etanol, em razão do surgimento do carro flex (2003).
 5
 Além desses, um quarto 
elemento de impulso foi o Programa de Incentivo a Fontes Alternativas de Energia 
(Proinfa). Iniciado em 2002, o Proinfa teve resultados de significativa produção 
com a biomassa da cana-de-açúcar a partir de 2008, estando ainda em fase de 
ajuste de preços. 
Se por um lado foram atraídos novos empreendedores para a produção de 
etanol, com alto nível de investimento, por outro lado, aumentou o investimento 
de risco por parte de empresas frágeis, como sugerem Torquato e Bini (2009). 
Empresas nacionais sólidas optaram por diferentes estratégias sejam com especia-
lização ou diversificação no âmbito dos distintos elos da cadeia produtiva e dos 
agentes líderes, como descrito nos capítulos 3 e 7.
Por fim, cabe ressaltar que há, no período pós-2004, uma diferença entre a 
forma de incentivos e impulsos do Estado, de acordo com a hipótese levantada 
em Santos, Garcia e Shikida (2015). Essa atuação passou de direcionadora da pro-
dução para incentivadora e indutora de certa autonomia dos agentes econômicos, 
ressalvadas as exceções já apresentadas. Nesse perfil de atuação estatal, o controle 
de preços da gasolina dos anos recentes destoa das ações de regulação pós-anos 
1990 e das medidas de incentivo que levaram à euforia. 
5 DESTAQUES DOS PRINCIPAIS AMBIENTES DA CADEIA PRODUTIVA 
5.1 Os ambientes organizacional e institucional
A cadeia produtiva sucroenergética, em que pese sua complexidade e desafios, 
conta com uma estrutura organizativa privada de grande envergadura, apesar de 
heterogênea e dos distintos interesses entre os elos. Fortemente amparada nas in-
dústrias, essa organização abrange a parte produtiva e a representação dos agentes 
na sua interlocução junto ao governo. A criação do Conselho dos Produtores de 
Cana-de-Açúcar, Açúcar e Álcool do Estado de São Paulo (Consecana),
6
 em 1999, 
foi um passo importante para o encaminhamento de interesses da produção agrí-
cola e da indústria, após a desregulamentação. O Consecana reduz a necessidade 
5. Ver mais detalhes sobre esse assunto no capítulo 2 deste livro.
6. O Consecana tem forte atuação no Centro-Sul do país, é composto por associações de fornecedores de cana (Orga-
nização dos Plantadores de Cana da Região Centro-Sul do Brasil – Orplana) e das indústrias (Unica), organizando-se 
também em seções nos demais estados produtores e definindo preços e especificações da cana. 

A Agroindústria Canavieira e a Produção de Etanol no Brasil: características, 
potenciais e perfil da crise atual
 
|
 35
da intermediação do Estado e atua no estabelecimento de parâmetros de preço, 
qualidade e regras de arrendamento de terras, produção e aquisição da cana. 
Nas demandas com o poder público, a Câmara Setorial de Açúcar e Álcool 
(CSAA)
7
 é um importante espaço de discussão temática e interlocução com o 
governo (Gonçalves Júnior et al., 2009). Ressalvadas as limitações de não ter 
autonomia deliberativa e de haver representação com difícil equilíbrio, a câmara 
tem autonomia para apresentar, propor e analisar dados e interesses distintos de 
fornecedores, industriais e representantes do Estado. 
É, contudo, relevante o fato de a indústria, elo dominante nas relações “para 
trás” e também o centro dinâmico da cadeia produtiva, não ter o mesmo poder de 
determinar comportamentos nos elos “para frente” da cadeia produtiva. A etapa 
da distribuição, por ser fortemente concentrada em apenas três grupos (Petrobras, 
Cosan e Ipiranga, esta última controlada pela Petrobras, Ultra e Braskem) a partir 
de 2007 talvez seja um dos maiores desafios de dinamização do processo de co-
mercialização e da regulação pela concorrência. O sistema de entrega do etanol nos 
pontos de distribuição, com longos percursos e logística não trivial, são elementos 
que induzem a concentração, não tendo sido eficazes as tentativas de aumentar a 
concorrência nesse elo. 
Três aspectos se sobressaem no desenvolvimento institucional e organizacional 
da cadeia agroindustrial canavieira: i) as mudanças nas agências reguladoras e na 
própria ação regulatória; ii) o tipo de políticas setoriais e seus efeitos no setor pro-
dutivo; iii) a estrutura do financiamento à produção, de certa forma independente 
da política industrial. Uma rápida leitura desses aspectos aponta que, apesar dos 
quarenta anos de produção em larga escala, o arranjo institucional ainda enfrenta 
desafios que se avolumam em situações de crise. 
O primeiro ponto remete ao formato das instituições e agentes reguladores e 
o seu foco de atuação, os quais passaram por grandes mudanças nos anos recentes. 
O marco regulatório encontra-se ancorado em três pilares: a Lei n
o
 9.478/1997 
(Política Energética Nacional), o PNA, e o PNE 2030. O primeiro é instrumento 
de fato regulador, que se soma às estruturas organizacionais do poder público 
federal, com destaque para aos ministérios da Agricultura, Pecuária e Abasteci-
mento, de Minas e Energias (MME), de Desenvolvimento, Indústria e Comércio 
Exterior (MDIC) e de Ciência e Tecnologia (MCTI), pastas que se relacionam 
com a produção e o desenvolvimento produtivo. O segundo é um conjunto de 
intensões, objetivos, metas e diretrizes com forte apelo discursivo; e o terceiro é 
um instrumento de planejamento de longo prazo, anualmente complementado 
7. A Câmara Setorial de Açúcar e Álcool tem em sua composição representantes do governo e do setor produtivo e 
exerce a função de promover o debate e propor políticas públicas ao governo. 

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
36 
|
 
com outros instrumentos de orçamento e acompanhamento da matriz energética, 
como o PDE.
Até 1998, quando foi criada a ANP, todas as etapas de produção eram acompa-
nhadas e fiscalizadas pelo Mapa, com foco na atividade agrícola. A ANP, vinculada 
ao MME, passou então a cuidar da regulação/fiscalização da produção do etanol, 
a partir da indústria até os postos de combustíveis.
8
 Entre 2005 e 2011, mudanças 
paulatinas deslocaram o etanol para a área de energia, permanecendo o açúcar e 
a produção da cana e do etanol sob o monitoramento e a regulação do Mapa.  
As mudanças adotadas levaram ao enfraquecimento do Mapa (em atribuições, estru-
tura e poder de decisão), ao fortalecimento do Ministério da Fazenda (deliberação 
em aspectos econômicos, tributários, preços da gasolina, subsídios à equalização 
de fundos e definição de alíquotas de impostos federais) e ao fortalecimento da 
atuação do MDIC na promoção da competitividade nessa atividade produtiva. 
Apesar de reconhecidos avanços com as mudanças (a exemplo da organização 
de dados, ações de fiscalização, padronização de produtos e procedimentos, e dispo-
nibilização de informações ao consumidor, com a entrada da ANP), ressente-se de 
uma política clara e consistente para o etanol hidratado, tema amplamente abordado 
na literatura. Preocupações dessa natureza são atualmente de responsabilidade do 
Conselho Interministerial do Açúcar e do Álcool (Cima),
9
 com assessoria técnica 
em seus quatro ministérios integrantes. É outro importante espaço de deliberação 
e integração de ações das distintas pastas, embora suas ações sejam ainda corretivas 
e fortemente condicionadas pelo cenário macroeconômico.
O tipo de política setorial, segundo ponto ressaltado, tem como foco o in-
centivo à produção de bens da agroindústria e a promoção de medidas de controle 
da qualidade, sendo a regulação orientada nesse sentido. Passado o período de 
desregulamentação, a não arbitragem nas transações entre os elos da cadeia pro-
dutiva, a liberdade de preços (antes fixados dos produtos) e a não interferência 
nas quantidades (antes produzidas em cotas) são as características centrais e o fato 
positivo do modelo regulatório vigente. Os elementos práticos da regulação seto-
rial são: i) controle de qualidade a partir de um órgão central (no caso, a ANP); 
ii) manutenção da obrigatoriedade de adição do etanol anidro à gasolina pura, 
formando a gasolina C (comum e aditivada); iii) apoio à pesquisa e inovação, a 
partir de  recursos administrados pelo MCTI; iv) apoio à venda de excedente de 
energia elétrica da queima do bagaço e da palha da cana (mercados spot e leilão de 
8. A ANP atua efetivamente no setor a partir 2005, com o monitoramento e a fiscalização do etanol anidro e hidrata-
do. Com a vigência da Lei n
o
 12.490/2011, a agência ganhou poderes para regular de fato a produção, importação, 
exportação, comercialização e estocagem do etanol.
9. O Cima foi criado pelo Decreto n
o 
3.546, de 17 de julho de 2000, alterado pelo Decreto n
o
 4.267, de 12 de junho 
de 2002. É composto pelos ministérios da Agricultura, da Fazenda, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior 
e de Minas e Energia.

A Agroindústria Canavieira e a Produção de Etanol no Brasil: características, 
potenciais e perfil da crise atual
 
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 37
contratação); v) não interferência no sistema de preços; e vi) aumento do nível de 
difusão de informações, de dados produtivos, sistemas de controle, parâmetros de 
produção, dados de preço nas etapas da cadeia e de qualidade do etanol nos postos.
Nesse âmbito de políticas e regulação setorial, a dificuldade da promoção da 
concorrência pelo preço se deve a dois aspectos: i) ao fato de o locus da concorrên-
cia para a as indústrias ser a disputa por terras (entre indústrias), uma vez que a 
concorrência por preço do produto etanol é altamente prejudicada pelo oligopólio 
da distribuição; ii) o controle de preços do produto substituto gasolina, que des-
figura expectativas e pressupostos da concorrência, a exemplo da previsibilidade 
de margens, lucratividade e capacidade de investimento. Dessa forma, a atuação 
das agências envolvidas com a concorrência situa-se no varejo, no qual também 
há desafios.
Por fim, o terceiro aspecto destacado se refere a uma certa independência 
do financiamento à produção, em relação às três recentes políticas industriais do 
país. Desde a retomada do crescimento do etanol, na safra 2004/2005, foram 
editados três grandes planos ou políticas industriais. Tais planos apontaram o 
setor sucroenergético com três perspectivas: i) como um dos portadores de futuro 
na Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), de 2003; 
ii) como coadjuvante de ações de redução de gases de efeito estufa, na Política 
de Desenvolvimento Produtivo (PDP), de 2008; e iii) e como “área estratégica”, 
atualmente, no Plano Brasil Maior (PBM), de 2011, o qual aglutina uma série de 
programações e ações anteriores, dando atribuições aos ministérios e perspectivas 
de coordenação de ações voltadas à produtividade e competitividade. Tais planos 
ou políticas não apresentam, contudo, rupturas com a trajetória antecedente de 
fomento à produção. Embora o crescimento do desembolso do Banco Nacional 
de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) coincida com o advento da 
PITCE e da PDP, não se pode afirmar que elas foram os drivers, dado que o advento 
do carro flex e a euforia exerceram esse papel a partir de 2004. 
5.2 Os ambientes tecnológico e de competitividade 
 A perspectiva de inovações de grande impacto como o etanol celulósico e de salto 
no rendimento da cana-de-açúcar por área plantada tornam os ambientes tecno-
lógico e de competitividade os mais promissores na agroindústria canavieira no 
Brasil. Como destacam Vian (2003) e Pereira (2009), apesar de lentos em alguns 
momentos de sua trajetória, os avanços tecnológicos nas fábricas processadoras de 
cana foram constantes. Até o final da década de 1960, a pesquisa, o desenvolvimento 
e a inovação (PD&I) foram marcadamente de natureza incremental e dependentes 
da importação de máquinas. A partir daquela década, instala-se no país um parque 
industrial de equipamentos de significativo porte que se soma às capacidades em 

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
38 
|
 
pesquisa e inovação dos novos e antigos institutos de pesquisa em cana-de-açúcar, 
como se detalha no capítulo 9. 
Ainda assim, Moraes e Bacchi (2014) consideram que há certa dependência 
do setor sucroenergético em relação à indústria de ponta internacional na produção 
de equipamentos para o processo industrial ou nas formas de uso dos produtos. 
Exemplificam essa dependência com o fato de o desenvolvimento do carro flex, 
liderado por grandes empresas automobilísticas (Volkswagen, Ford, Fiat) em par-
cerias com grandes players de tecnologia. Do mesmo modo, a pesquisa e inovação 
para o aumento do rendimento dos automóveis movidos a etanol dependem de 
iniciativas dessa grande indústria, devido ao alto nível de investimento necessário. 
Atualmente, dois desafios se destacam no que tange à P&DI: encontrar for-
mas de adoção de tecnologias, principalmente na heterogênea fase agrícola (por 
exemplo, substituição de cultivares, técnicas e máquinas); sinalizar segurança no 
investimento (ter uma política setorial clara, duradoura), diante da baixa renta-
bilidade de parte dos agentes. Na parte industrial, espera-se aumentar a eficiência 
energética no processo de produção, desenvolver rotas de produção do etanol 
celulósico, melhorar equipamentos para geração de calor e aperfeiçoamento de 
processos de produção e conversão da energia da biomassa.
A P&DI está fortemente ligada a redes de pesquisas, lideradas por univer-
sidades públicas, por outras entidades públicas e institutos estaduais. Essa talvez 
seja a cadeia produtiva de maior grau de interação universidades-empresa. Além 
das instituições públicas atuantes, grandes empresas (entre elas as produtoras de 
etanol, as especializadas em pesquisa como Monsanto, Bayer, Du Pont, Syngenta, 
Novozyme, e a indústria petroleira, com destaque para a Petrobras) têm atuação 
forte em P&D em etanol, algumas mais recentemente. Criam-se diversas redes de 
pesquisa em interações com as instituições públicas de P&D, sendo marcantes as 
iniciativas da Dedini Indústria de Base e de desenvolvimento de processos indus-
triais (inclusive para o etanol de segunda geração) e equipamentos.
Apesar de um histórico de baixo estímulo à produtividade e à competiti-
vidade, registrado por Carvalho (2009), Vian (2003) e Ramos (2012), Farina e 
Zylbersztajn (1998), Ramos (2012), Kohlhepp (2010) e Viegas (2012), há sinais 
claros de mudanças para um ambiente mais dinâmico em que esses dois funda-
mentos são guia no segmento sucroenergético. Em razão do custo mais elevado do 
crédito, das dívidas já contraídas, das exigências ambientais e trabalhistas, certas 
despreocupações com a gestão e com a adoção de tecnologias abrem espaço a uma 
perspectiva de maior produtividade. 
Neste contexto, o movimento de concentração da produção apresentado  
anteriormente, e já registrado em outros momentos de crise nessa atividade (Matias, 
Barreto e Gorgati, 1996; Pasin e Neves, 2002; Besanko et al., 2006) é acompanhado 

A Agroindústria Canavieira e a Produção de Etanol no Brasil: características, 
potenciais e perfil da crise atual
 
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 39
de alterações também no controle de capital em uma parcela dos grandes grupos. 
Entre as safras 2005/2006 e 2011/2012, os cinco maiores grupos, cujo capital 
era 100% nacional, passaram parte do controle a grupos estrangeiros. Em certa 
medida, essa mudança decorre da estratégia de crescimento dos próprios grupos 
de capital nacional, como no exemplo do Grupo Cosan (capítulo 3), inclusive 
com endividamento, porém com alavancagem menor em termos proporcionais. 
Um resultado dessa estratégia foi que tais grupos dobraram a capacidade de pro-
dução no curto período de seis safras, a partir de 2006. Como parte das plantas 
transacionadas passou por ampliação e modernização, esperam-se ganhos de 
competitividade e produtividade. 
Outro tema de grande interesse quando se trata de competitividade das 
energias renováveis é o da tributação. Regazzini (2010) aponta vantagens na tri-
butação do etanol relativamente à gasolina, situação que se assemelha a todos os 
biocombustíveis no plano internacional, de acordo com Santos (2015). No caso 
do etanol hidratado, tal condição é ainda uma necessidade em razão das já men-
cionadas características da cadeia produtiva e das vantagens do etanol em relação 
à gasolina em saúde e meio ambiente. 
No Brasil, a tributação sob responsabilidade dos estados (o Imposto Sobre 
Circulação de Mercadorias – ICMS) oscila entre 12% e 25% (tendo os estados 
do Centro-Sul as menores porcentagens), enquanto os tributos federais (IPI e 
Pis/Cofins) oscilam entre zero e 10%, tendo sido superior a 15%, antes de 2002.  
A complexa forma de recolhimento e geração de créditos tributários devidos às 
exportações e ao comércio interestadual, somada aos programas de atração de in-
dústrias a partir de incentivos fiscais (a exemplo dos estados de Goiás e Mato Grosso 
do Sul) completam um ambiente facilitador de empreendimentos. Entretanto, tal 
ambiente pode não ser claramente eficiente no sentido da competitividade. É certo 
que essa diferenciação tributária continua sendo uma questão-chave para a compe-
titividade do etanol, mesmo contando com ganhos significativos de produtividade. 
Neves e Kalaki (2015) consideram que a diferenciação tributária do etanol 
frente à gasolina, a redução do custo do crédito, modernos procedimentos de 
gestão e a adoção de tecnologias são caminhos inadiáveis em busca de produti-
vidade e competitividade do etanol. Menciona-se também a criação de melhores 
condições de captação de recursos para geração de energia, renovação de canaviais 
e armazenagem de etanol, além do foco em inovações de grande impacto como 
propõe o Programa de Apoio à Inovação no Setor Sucroenergético e Sucroquímico 
(PAISS) discutido no capítulo 9. Na promoção de atividades em uma mesma planta 
industrial, por exemplo, destacam-se a criação de Sociedades de Propósitos Espe-
cíficas (SPE), joint ventures e outros arranjos de sociedades/parcerias que nascem 
sem dívida ou com baixo grau de alavancagem para dar conta de uma atividade 
específica na cadeia produtiva.

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
40 
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6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este capítulo destacou alguns aspectos da dinâmica intrínseca à cadeia produtiva 
sucroenergética, bem como os fatores de dificuldades naturais e de mercado. 
Fez-se uma descrição dos desafios produtivos e de seus indicadores mais res-
saltados, tendo o etanol hidratado como foco. Relataram-se determinantes da 
crise atual, de forma introdutória ao que se aborda nos capítulos seguintes.  
A competitividade da agroindústria se alternou em ciclos de ascensão e queda 
ao longo dos últimos quarenta anos, sendo sensível a medidas externas à cadeia 
produtiva (preço da gasolina, investimentos, intempéries). O etanol é destacado 
como produto no centro da atual crise, que se evidencia a partir do final de 2010. 
Entre as características que sinalizam desafios e potencializam crises estão 
fatores externos e internos à cadeia produtiva. Foram listadas neste texto e são 
aprofundadas nos capítulos seguintes: variações do clima; baixas margens ope-
racionais; endividamento das indústrias acima da sua receita anual; atrasos na 
adoção de tecnologias; comportamento de euforia com o surgimento do carro flex 
e crédito barato no início da década passada; falhas no planejamento ou atitudes 
inconsistentes com o longo prazo, como atrasos na recuperação de canaviais ou 
na mecanização da colheita; atrasos em cuidados ambientais. 
Atrasos na elaboração e condução de medidas de contorno da crise inibem o 
desenvolvimento da atividade sucroenergética em todas as suas potencialidades. O 
controle de preços da gasolina em momento posterior ao fomento a uma grande 
expansão da atividade foi outro fator agravante da crise atual. Esta se caracteriza 
em diversos indicadores a partir de 2010, sendo que as medidas de recomposição 
e socorro ao setor foram iniciadas em abril de 2011 e concluídas (assim entendida 
a recomposição dos preços da gasolina a patamares superiores aos preços interna-
cionais e volta da Cide combustíveis) em maio de 2015.
Os dados sobre os grupos em grau máximo de crise apontam um perfil de 
empresas com atividades paradas, em situação de recuperação judicial e falência. 
Verificou-se que as afetadas estão em todas as regiões, mesmo naquelas de maior 
dinamismo e maior produtividade, como no estado de São Paulo (22 empresas 
paradas desde 2006, ante 58 no Brasil). Verificou-se, contudo, que a capacidade 
nominal das indústrias atingidas mais fortemente pela crise é de menor porte, entre 
200 mil e 400 mil l/dia, sendo em sua maioria plantas antigas. Alerta-se para a 
importância de indicadores mais significantes do setor privado sobre os fechamentos 
e a situação real das indústrias antes e durante a crise.
Este texto ilustrou situações críticas com endividamento superando a receita 
anual, a partir de 2012, além de margens operacionais reduzidas para todos os 
agentes. Estes fatores têm levado à busca de novos arranjos de controle acionário, 
fusões e venda de ativos, resultando concentração da produção. Levantou-se a 

A Agroindústria Canavieira e a Produção de Etanol no Brasil: características, 
potenciais e perfil da crise atual
 
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 41
hipótese de ter havido euforia seguida da crise, inclusive por promoção de polí-
ticas públicas editadas a partir do início dos anos 2000, ilustrada pelo crescente 
financiamento público a taxas vantajosas por meio do BNDES. 
Sugestões de medidas de políticas públicas são abordadas nos capítulos 
seguintes, a partir de outros indicadores, visões e contribuições distintas. 
Análises futuras poderão identificar se as ações adotadas a partir de 2010 
caracterizam uma nova fase de políticas públicas para o etanol, hipótese 
aqui levantada. Aparentemente, esta nova fase exigirá foco na promoção do 
crescimento dinâmico da produção, ancorada na adoção de tecnologias, na ges-
tão qualificada, em ganhos de produtividade e na não interferência no sistema de 
preços da gasolina. Um componente importante nesse sentido de dinamização é a 
crescente compreensão de que os avanços na produção com sustentabilidade social 
e ambiental ajuda a elevar a competitividade do etanol. 
REFERÊNCIAS
ANP – AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIO-
COMBUSTÍVEIS. Série histórica do levantamento de preços e de margens 
de comercialização de combustíveis
. Disponível em: