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CAPÍTULO 2
TRAJETÓRIA E SITUAÇÃO ATUAL DA AGROINDÚSTRIA CANAVIEIRA 
DO BRASIL E DO MERCADO DE ÁLCOOL CARBURANTE
Pedro Ramos
1
1 INTRODUÇÃO
A história da agroindústria canavieira no Brasil República pode ser dividida em 
três períodos, em função das características e diferenças que apresentam: de 1889 
a 1930; de 1930 a 1990; e após 1990. O primeiro deles, entre 1889 e 1930, foi 
iniciado com as usinas (indústrias de produção de açúcar) que surgiram no Im-
pério, em decorrência do esforço de modernização, cujo principal objetivo era a 
recuperação da participação do país no comércio mundial de açúcar. Parcela dessa 
participação havia sido perdida devido ao surgimento de concorrentes (que foram 
pioneiros na construção de fábricas modernas para processamento de cana-de-açúcar 
e de beterraba açucareira) e ao fracasso da constituição dos engenhos centrais – cuja 
concepção era a da completa separação entre a atividade agrícola e a industrial, a 
conhecida divisão de trabalho de Adam Smith.
Entre as diversas obras que trataram desse período, cabe mencionar a de 
Perruci (1978), apropriadamente denominada A República das usinas, porque 
mostra a continuidade do apoio estatal a este tipo de fábrica que pode ser consi-
derado um “engenho modernizado”, já que nela se manteve a produção integrada 
cana mais açúcar. Porém, a cada desafio ocorreram mudanças tecnológicas com 
o emprego de novos equipamentos e processos, a exemplo dos que permitem a 
obtenção de “açúcar branco”.
Não se conseguiu a mencionada recuperação, mas as usinas passaram a 
ser o tipo de unidade dominante no cenário nacional, superando os engenhos e 
congregando, majoritariamente sob uma mesma propriedade, as duas atividades.  
Elas se consolidaram na República Velha (1889-1930), tanto no Nordeste como 
no Sudeste, período não detalhado neste texto, por falta de espaço.
2
1. Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
2. Uma análise da constituição dos mercados preferenciais de açúcar em diversas áreas do mundo e a evolução do 
mercado mundial entre 1930 e 1960 encontra-se em Ramos (2001). Uma análise das relações entre as evoluções 
da agroindústria canavieira do Brasil e do mercado mundial, entre 1930 e 1980, pode ser vista em Ramos (2007a).

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
48 
|
 
Exceto em um ou outro ano, e principalmente em decorrência da Primeira 
Guerra Mundial, as exportações brasileiras continuaram baixas,
3
 o que fazia do 
nosso mercado interno, em grande expansão, o principal destino das crescentes 
produções estaduais. Entre os estados com expansão à época se destacava São 
Paulo, devido, principalmente, à utilização das terras dos latifúndios locais, antes 
reservadas à expansão da cafeicultura. Pernambuco era o estado que mais sentia o 
problema de realização de sua produção, o que explica ter sido neste estado onde 
primeiro surgiram medidas estatais destinadas a protegê-la.
Assim, não tardou para que se explicitasse completamente o fato de que 
somente uma ação estatal de alcance federal poderia dar conta do problema, que 
contribuiu para o advento da crise de 1929. A partir do início da década de 1930 
tal ação passou a marcar a história da mencionada agroindústria, o que demarca 
o início do segundo período, que se estendeu até 1989; em 1990, tem início o 
terceiro e atual período. Antes deste, com o advento do Proálcool, em 1975,  
ficou mais explícita a associação entre a produção açucareira e a alcooleira, já que 
se servem da mesma base agrícola e agrária, e da mesma estrutura de produção.  
O que distingue o segundo do terceiro período é o fim da intervenção e o início 
da regulação setorial, aspectos discutidos mais detalhadamente neste capítulo. 
A partir desse cenário, tratar a trajetória da produção da agroindústria cana-
vieira de maneira relativamente sintética, a partir da década de 1930, é o principal 
objetivo deste texto. Para isso, alguns outros componentes do complexo agroin-
dustrial canavieiro – que incluem as indústrias de equipamentos e de insumos, e 
a pesquisa tecnológica – são breve e parcialmente considerados, assim como são 
apontados os principais instrumentos e consequências da ação estatal. A análise 
se estende, no contexto da crise pela qual passa o setor, para tratar de aspectos que 
relacionam a trajetória do setor com o mercado de derivados do petróleo ou, mais 
especificamente, com o da gasolina. 
2  PERÍODO 1931-1989: A IMPORTÂNCIA DO MERCADO INTERNO E OS 
PROBLEMAS DECORRENTES DAS RELAÇÕES ENTRE OS  
AGENTES PRIVADOS E A INTERVENÇÃO ESTATAL
A ação estatal junto à atividade produtiva sucroalcooleira está diretamente ligada 
a toda a sua história, desde as suas transformações técnicas até a busca por novos 
mercados, desde o financiamento da produção, da pesquisa até a garantia de mer-
cado cativo atual, com a adição de etanol anidro obrigatória na gasolina. É fato 
que tal interferência do Estado se modifica conforme as dificuldades e os distintos 
3. As participações médias das exportações de açúcar pelo Brasil nos totais produzidos “de açúcar de todos os tipos” 
foram as seguintes: no período 1911-1916, 8,4%; no período 1917-1923, 23%; e no período 1924-1930, 3,5% 
(Szmrecsányi, 1979, p. 504).

Trajetória e Situação Atual da Agroindústria Canavieira do Brasil e do Mercado  
de Álcool Carburante
 
|
 49
momentos pelos quais passa o setor produtivo. Ela foi demandada pelos próprios 
produtores (usineiros e fornecedores da cana-de-açúcar) do Nordeste, principal-
mente de Pernambuco e Alagoas, assim como dos estados do Rio de Janeiro e 
de São Paulo, que eram os quatro maiores produtores da época (Ramos, 1999).
4
Com a criação do Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), em 1933, que 
sucedeu a Comissão de Estudos sobre Álcool Motor (criada em agosto de 1931) e 
da Comissão de Defesa da Produção Açucareira (CDPA), criada no mesmo ano, 
o governo federal chamou para si a responsabilidade de regular mais fortemente 
o mercado de açúcar, estabelecendo preços e quotas de produção, tanto de açúcar 
como de cana. A produção de álcool passou a ser estimulada, como forma de 
diminuir os excessos de oferta de cana e de açúcar, e foi determinada a mistura 
obrigatória do anidro à gasolina importada. O maior percentual de mistura ocorreu 
durante a Segunda Grande Guerra, quando chegou a 42%; situou-se em 15% nos 
dez anos seguintes; em 18%, entre 1956 e 1960; caiu para 13,8%, entre 1961 e 
1965; ficou abaixo de 2%, entre 1966 e 1970; em 2,2%, entre 1971-1975; em 
1,2%, em 1976; e em 4,8%, em 1977 (Ramos, 2009, p. 242-246).
Essas medidas adotadas pelo IAA logo foram acompanhadas de outras desti-
nadas a proteger os fornecedores e trabalhadores da lavoura canavieira, em função 
do poder econômico dos usineiros, o que ensejou o advento do Estatuto da Lavoura 
Canavieira em 1941, com o que o Estado passou a administrar os conflitos sociais 
do interior da cadeia produtiva. Quanto aos fornecedores (produtores rurais que 
vendem cana-de-açúcar para as usinas), duas medidas principais do estatuto fo-
ram: i) estabelecimento de um sistema de quotas de produção de cana vinculadas 
às quotas de produção de açúcar das usinas que os fornecedores abasteciam; e  
ii) determinação legal de preços da cana fornecida. Quanto aos trabalhadores, 
foram criadas medidas igualmente protetoras. Tudo isto acabou por criar uma 
legislação que era mais agrária que trabalhista (Ramos, 2007b). 
O sistema de quotas de produção de açúcar teve também como objetivo 
conter o grande avanço da produção paulista, que sinalizava o fim da colocação 
do produto nordestino na região Sudeste. Assim, o IAA passou a administrar os 
conflitos regionais da cadeia produtiva. Também acabou arcando com o custo 
decorrente das exportações de açúcar, que foram gravosas na maioria dos anos que 
se seguiram até o final da década de 1950. Foi estabelecida a prioridade no abas-
tecimento do mercado interno através do monopólio estatal de vendas externas, 
o qual foi extinto apenas no final de 1988.
4. Deve ser considerada a especificidade de São Paulo: a intervenção, que buscou impedir novos entrantes, interessava aos 
produtores já instalados, mas não aos proprietários de terras que pudessem constituir novas fábricas, fossem engenhos, 
fossem usinas. Isto ficou claro durante a Segunda Grande Guerra, quando faltou açúcar “branco” no estado e foram 
constituídos muitos novos pequenos engenhos, os quais puderam converter-se em usinas após 1945.

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
50 
|
 
Até o final da década de 1980, a participação estatal tratava-se, portanto, 
de uma intervenção setorial e não apenas de uma regulação. Um breve período 
de euforia foi vivido com a possibilidade de exportar açúcar para o mercado pre-
ferencial norte-americano, depois que Cuba foi banida daquele mercado, mas a 
quota que o governo dos Estados Unidos destinou ao açúcar (reservada para o de 
origem nordestina) foi tão diminuta que em nada contribuiu para alavancar as 
vendas externas. Entre 1968 e 1975, o preço médio do açúcar no mercado livre 
mundial elevou-se enormemente, passando de US$ 54,42/t para US$ 631,27/t, 
acompanhando o movimento altista decorrente da especulação com commodities 
que ocorreu na época, o que incentivou o aumento da capacidade de produção 
de açúcar no Brasil.
Contudo, em 1976, o preço médio caiu para US$ 250,01/t e para níveis 
mais baixos nos três anos seguintes. Uma crise de superprodução fez-se presente, 
para o que muito contribuiu a generosa política de financiamento com juros sub-
sidiados que foi concedida aos produtores, majoritariamente aos usineiros. Cabe 
destacar que isto decorreu de uma equivocada projeção tanto de agentes públicos 
como de privados, quanto ao futuro próximo do mercado mundial de açúcar, no 
qual foi estimada uma insuficiência de abastecimento que manteria o preço em 
patamares elevados.
Essa menção faz recordar que, em todo esse primeiro período aqui analisado 
foram concedidas, principalmente aos usineiros, condições de financiamento 
extremamente benéficas, cujo principal componente foi juro negativo. Para sorte 
de tais produtores, os dois choques de preço de petróleo (o primeiro em 1973, 
elevou o preço spot do barril de US$ 2,13 na média de julho/agosto/setembro 
para US$ 18,02 em novembro; o segundo, em 1979, elevou tal preço da média de  
US$ 13,63 em outubro/novembro/dezembro de 1978 para US$ 18,49 em janeiro 
e para US$ 27,38 em fevereiro), pelos dados de Santos (1993, p. 279), justificaram 
novo apoio estatal para um novo ciclo expansivo, agora para a produção de álcool, 
que até então era secundária ou subsidiária, e derivada do aproveitamento do mel 
(açúcares) residual decorrente da produção de açúcar comercial.
5
Esse novo apoio estatal efetivou-se com a criação do Programa Nacional 
do Álcool em 1975, amplamente reformulado em 1977. A tabela 1 apresenta 
uma síntese das condições de financiamento do Proálcool, permitindo comparar 
as condições do mercado com os benefícios concedidos para o setor canavieiro. 
Destaca-se, conforme a tabela 1, a diferença entre as taxas de juros cobradas no 
Proálcool, o índice geral de preços (IGP) e a taxa de câmbio. 
5. Sobre o financiamento subsidiado aos usineiros, tradicionais e novos, tanto do Norte-Nordeste como do Centro-Sul, 
ver detalhes em Ramos (2011). Sobre as relações entre a indústria de açúcar e a política econômica do Brasil no século 
XX, ver Szmrecsányi e Ramos (2006).

Trajetória e Situação Atual da Agroindústria Canavieira do Brasil e do Mercado  
de Álcool Carburante
 
|
 51
TABELA 1
Condições de financiamento do Pr
oálcool e indicador
es macr
oeconômicos 
Condições de financiamento do Proálcool (1)
Indicadores macroeconômicos (2)
Especificação
Taxa de juros
Correção 
monetária
Limite
Ano
I.G
.P.
 FGV 
 
(% a.a.)
Taxa de 
 
câmbio 
 
(% a.a.)
Variação 
OR
TN (% a.a)
Taxa de juros 
(% a.a.)
Regiões Sudam e 
Sudene
Outr
as regiões
1.
 P
arte industrial
1.1 
 Destilarias anexas
4%
6%
40% da OR
TN
80% do investimento fixo
1970
19,8
13,8
19,6
n.d.
1.2 
 Destilarias autônomas
1971
18,7
13,8
22,7
n.d.
1.2.1 
 Cana-de-açúcar
3%
5%
40% da OR
TN
80% do investimento fixo
1972
16,8
9,9
15,3
n.d.
1.2.2 
 Outr
as matérias-primas
2%
2%
40% da OR
TN
90% do investimento fixo
1973
16,2
0
12,8
n.d.
2.
 P
arte agrícola
1974
33,8
18,9
33,3
16,04
2.1 Investimento
1975
30,1
22
24,2
19,94
2.1.1 
 Formação/renov
ação 
de lavour
as
Ver abaixo (taxas de 
10% a 26%)
Ver abaixo
 
(19% ou 24%)
100% do v
alor orçado
1976
48,2
35,2
37,2
34,97
2.1.2 
 Outros investimentos
1977
38,6
30,4
30,1
35,56
2.1.2.1 
 Mini e pequenos 
produtores
(15% sem CM)
5%
24%
100% do v
alor orçado
1978
40,5
29,7
36,2
38,75
2.1.2.2 
 Médios produtores
21 (sem CM)
5%
24%
90% do v
alor orçado
1979
76,8
92,7
47,2
36,02
2.1.2.3 
 Gr
andes produtores
26% (sem CM)
5%
24%
80% do v
alor orçado
1980
110,2
61,7
50,8
38,75
2.1.2.4 
 Cooper
ativ
as
1981
95,2
93,5
95,6
65,55
2.2 Custeio
1982
99,7
95,8
97,8
81,23
2.2.1 
 Mini e pequenos 
produtores
10% (sem CM)
5%
19%
100% do v
alor orçado
1983
211
286,2
156,6
115,06
2.2.2 Médios
12% (sem CM)
5%
19%
100% do v
alor orçado
1984
223,8
218,5
215,3
133,83
2.2.3 
 Gr
andes produtores
15% (sem CM)
5%
19%
100% do v
alor orçado
1985
235,1
231,2
219,4
140,31
Fontes:
 (1) Cenal (1980),
 (2) Baer (1996) e  Ipeadata.
 Adaptado de Ramos (2011).
Obs
.: CM = correção monetária.
 

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
52 
|
 
O Proálcool financiou uma expansão da produção de álcool tanto anidro 
como hidratado, este produzido em boa parte nas destilarias autônomas, que 
foram construídas em quase todas as regiões do território brasileiro. Tal expansão 
foi possível em grande medida em decorrência dos novamente fartos e baratos 
financiamentos do mencionado programa, os quais permitiram o surgimento de 
novos produtores e grande expansão dos tradicionais grupos usineiros, que não 
só anexaram destilarias às suas usinas, como montaram unidades autônomas em 
áreas antes ocupadas por pecuária e outras lavouras.
Além das medidas de financiamento à produção, outras ocorreram em paralelo 
para tornar viável a atividade produtiva, neste segundo momento da sua história 
recente. Merece destaque (tabela 2) as aplicações do Fundo Especial de Exportação 
(FEE). Este fundo foi um dos principais instrumentos de apoio à comercialização 
no auxílio às indústrias dos diversos estados.
TABELA 2
Distribuição das aplicações do plano de racionalização (de 1977) e dos projetos  
aprovados pelo Proálcool (até 1981)
Aplicações do FEE (até 31/12/1977)
Projetos aprovados pelo Proálcool (até 31/12/1981)
Por estado (%)
Por atividade (%)
Estado
Destilarias anexas
Destilarias 
autônomas
São Paulo
28,7
Modernização de 
usinas
30,8
Número
Capacidade  
(milhões L / 
safra)
Número
Capacidade  
(milhões L/ 
safra)
Total da 
capacidade 
(%)
Pernambuco
23,2
Fusão, relocalização 
e incorporações
15,5 São Paulo
84
1.769,20
67
1.242,90
37,7
Alagoas
23
Equalização e 
subsídio de preço 
ao consumidor
31,3 Pernambuco
23
274,1
6
90
4,6
Rio de 
Janeiro
9
Reforço de capital 
de giro às coopera-
tivas de produção 
de açúcar
10 Alagoas
25
457,4
10
289,4
9,3
Subtotal
83,9
Reforço de capital de 
giro às cooperativas 
de fornecedores
3,9
Rio de 
Janeiro
12
162,4
1
27
2,4
Demais
16,1 Demais atividades
1
8,4 Demais
31
465,7
134
3.209,80
46