Masarykova univerzita

5.2. Vláda Enrica Letty (28. 4. 2013 – 22. 2. 2014)

Ve volbách z února 2013, žádná strana nezískala výraznější převahu v parlamentu. Sestavením vlády byl nakonec pověřen Enrico Letta ze středolevé Demokratické strany,⁵⁶ který utvořil vládu velké koalice. Ministrem vnitra a zároveň vicepremiérem se stal Angelino Alfano, který byl v té době sekretářem strany Lid svobody.⁵⁷ Široké zastoupení různorodých stran ve vládě značně limitovalo její možnosti. Vláda se obecně zaměřovala především na snižování nákladů státní správy a na budování role Itálie v rámci EU, přičemž prosazovala především vyšší integraci a směřování k federalismu. V oblasti imigrace se v programovém prohlášení omezila pouze na vyjádření o nutnosti podpory integračních programů a na nutnost přiznat v Italii narozeným a dlouhodobě žijícím dětem cizinců občanství, tzv. ius soli (Leggi Oggi 2013). Vláda také, podobně jako předcházející technický kabinet, vytvořila Ministerstvo pro integraci (bez portfeje), jehož ministryní se stala první černošská poslankyně za PD Cécile Kyenge Kashetu, která byla i hlavní iniciátorkou zavedení ius soli a velkou propagátorkou dekriminalizace neregulérní imigrace.

Nesourodost, velmi různorodé názory a malá akceschopnost tohoto kabinetu se manifestovaly v některých velmi vypjatých debatách. Během nichž například došlo k přirovnání ministryně Kyenge k orangutanovi viceprezidentem senátu za Ligu severu Robertem Calderolim (L´Espresso 2015). Spolu s opětovným nárůstem neregulérních překročení hranic ze Středozemního moře⁵⁸ pak rostly i rozpory mezi pravicovými a levicovými stranami v souvislosti s otázkami italského přístupu k neregulérní imigraci, přičemž docházelo například i k rozporům ohledně revize zákona Bossi-Fini a dekriminalizaci neregulérní imigrace mezi Alfanem, který debaty o revizi vícekrát rezolutně odmítal (Il Fatto quotidiano 2013a) a Lettou, který ji především po tragédii ztroskotání lodi z října 2013 považoval za potřebnou (Il Fatto quotidiano 2013b).

5.2.1. Rámování problematiky - Enrico Letta a Angelino Alfano

Pro účely identifikace dominantního rámování problematiky neregulérní imigrace této vlády byl na základě kritérií stanovených v kapitole 3 vybrán vzorek 27 textů (viz příloha 1). Na jejich základě byly identifikovány dva dominantní způsoby rámování neregulérní imigrace, které je možné označit za Humanitárně-europeizační a Bezpečnostně-europeizační (viz tabulka 4), neboť veškeré typy argumentace využívané touto vládou v kontextu imigrace byly směřovány na nutnost vyššího zapojení EU do řešení problému a na potřebu vytvoření společné imigrační a azylové politiky. Nejvíce kódu bylo zařazeno do kategorie Technicko-administrativních aspektů, kde dominovaly právě kódy, jež se nějakým způsobem vztahovaly k vysoké míře italské angažovanosti v problematice či k velkému objemu Italií vynakládaných prostředků k jejímu řešení, případně apelovaly na nutnost vyššího zapojení EU či na její nedostatečnou angažovanost. Výroky z obou dominantních tematických kategorií, ať už se vztahovaly k činnosti Itálie nebo nečinnosti EU, fungovaly převážně jako soubory argumentů, implikující právě nutnost většího zapojení Unie. Jedinou zjevnou výjimkou bylo využívání bezpečnostní rétoriky se zdůrazněním dichotomie my X oni Angelinem Alfanem (Il Fatto quotidiano 2013a), které bylo v několika případech využito i pro ujišťování italské populace, že je nejdříve potřeba postarat se o ni a až potom přemýšlet o pomoci migrantům. V tomto kontextu Alfano například vyjádřil, že „si nemůže nechat všechny migranty, nejdříve musíme myslet na naši budoucnost“ (Il Fatto quotidiano 2013a). Ekonomický rozměr v přístupu k neregulérní imigraci u této vlády v podstatě neexistoval.

Tabulka : Kategorie kódů identifikované během vlády Enrica Letty⁵⁹

Kategorie:	Humanitární aspekty
Kódy:	smrt migrantů ve Středozemním moři je hlavním problémem {11}; problém nevyhovujících podmínek v CIE {3}; italský přístup k imigraci respektuje lidská práva {4}; humanitární přístup k imigrantům je esenciální {7}; potřeba okamžitého jednání v reakci na ztroskotání {7}; neakceptovatelnost rasistických postojů {5}; pro Itálii je neakceptovatelné, aby Středozemní moře bylo mořem smrti {11}; neakceptovatelnost lhostejnosti k imigrační krizi {1}; pokud Evropa nezasáhne a bude jen přihlížet, zradí ideály, na kterých sama stojí {3};
Kategorie:	Bezpečnostní aspekty
Kódy:	EU musí přijmout zodpovědnost za kontrolu svých hranic {16}; zefektivnění nástrojů kontroly hranic (FRONTEX, EUROSUR) monitorovacích systémů (databáze, biometrická data) {12}; nemůžeme si nechat všechny imigranty, nejdříve musíme zajistit budoucnost Italů {7}; Lampedusa jako nový checkpoint Charlie {1}; problém jsou pašeráci {3}; problém je neregulérní imigrace {2}; je třeba zajistit bezpečí našich občanů {1}; rostoucí počet vylodění {4}
Kategorie:	Ekonomické aspekty
Kódy:	cena Mare Nostrum je vysoká ale vyplatí se {2};
Kategorie:	Technicko-administrativní aspekty
Kódy:	příčinou nárůstu imigrace jsou širší strukturální geopolitické okolnosti {2}; hlavní příčinou problému je kolaps institucí v Libyi {2}; Itálie není schopná vyřešit problém sama {2}; EU imigrační krizi v Italii neřeší {23}; imigrace do Itálie je evropský problém {8}; řešením je Mare Nostrum {7}; přijímání imigrantů s využitím národních kapacit (zařízení pro jejich umístění) {2}; situace kontinuální krize {4}; Itálie je šampionem v pomoci imigrantům {3}; imigrační problém je dlouhodobý a je ho třeba řešit strukturálně {3}; mnoho migrantů, již do Itálie přichází, chce do jiných států EU {1}; nutnost prioritizace problému s neregulérní imigrací během italského předsednictví {4}; EU se musí v migrační krizi více angažovat {23}; je nutné vytvořit strukturální evropský mechanismus pomoci imigrantům {6}; řešením je užší mezinárodní spolupráce členských států {5} potřeba externalizace řešení neregulérní imigrace {5};

Zdroj: Autor na základě podkladů uvedených v příloze 1.

Všechny výše uvedené kategorie kódů tedy směřovaly převážně na nutnost zapojení EU do řešení problému a to včetně vyjádření o krocích, přístupu a povinnostech Itálie. Tyto totiž sloužily například k dokazování vysoké míry italské angažovanost v problematice, jak s ohledem na morální povinnost záchrany migrantů, tak na povinnost zajišťování italské a potažmo evropské hranice. Byly předkládány jako důkaz plnění italských povinností v těchto otázkách a sloužily jako apel na to, aby i zbytek Evropy přijal svůj díl zodpovědnosti za řešení italské imigrační krize. Stejně tak z počátku dominantní bezpečnostní argumentační rámec usiloval především o zahrnutí EU prostřednictvím argumentů apelujících na nutnost převzít zodpovědnost za celoevropské hranice, zdůrazňováním nedostatku italských kapacit činit to za Unie či vymezováním se proti nespravedlnosti nařízení Dublin II pro hraniční státy. Humanitární argumentační schéma z počátku sloužilo spíše jako doplněk této argumentace, jehož prostřednictvím byly legitimizovány italské potřeby zajištění bezpečnosti a kontroly hranic před evropskými institucemi a nevládními organizacemi podobně jako to bylo patrné u Montiho kabinetu.

Tato situace se nicméně obrátila 3. října 2013 po tom, co u Lampedusy ztroskotala loď s přibližně 500 migranty na palubě, z nichž více jak 360 zemřelo a s přeživšími bylo nutné na základě zákona Bossi-Fini zahájit trestní řízení (European Commission 2014).

Tragédie okamžitě přitáhla pozornost evropských institucí a dalších členských států a představovala významný předěl i v přístupu italské vlády. Rozvířila debaty o potřebě dekriminalizace neregulérní imigrace a celkové reformulaci zákona Bossi-Fini a znamenala obrat v dominantní složce celkového europeizačního rámování problematiky. Humanitární složka ve vyjádřeních vládních představitelů začala jednoznačně dominovat a Itálie jejím prostřednictvím naopak začala apelovat na neakceptovatelnost nečinnosti EU a dalších členských států. Bezpečnostní složka se pak stala marginální.

K dalšímu ještě většímu prohloubení dominance humanitárního rámování problematiky došlo po kauze ze 17. prosince 2013, kdy jeden z nejsledovanějších kanálů státní televize TG2 ve večerních zprávách představil krátké video z CIE na Lampeduse. Video ukazovalo řadu do naha svlečených zadržených cizinců, jež byli hadicí postřikováni desinfekční látkou proti svrabu, který navíc dle relace ani jeden v době příjezdu neměl (La Repubblica 2015). Kauza vyvolala velice kritické reakce mnoha představitelů italské vlády, parlamentu, církve i Vysokého komisaře Organizace spojených národů pro uprchlíky (UNHCR) (United Nations 2012). Letta v kontextu se skandálem uvedl, že „video je velmi vážné a situace bude okamžitě prošetřena“, podobně Alfano oznámil, že „kdokoli je za situaci zodpovědný, bude potrestán“ (L´Espresso 2013). Ministr vnitra dále také zdůraznil, že „Lampedusa rozhodně není územím nikoho, kde by bylo možné beztrestně porušovat lidská práva“ (Ministero dell´Interno 2013a). I přes značnou různorodost mezi pozicemi hlavních vládních představitelů a citelný obrat po externím šoku, který představovalo zmiňované ztroskotání, byla celkově za ústřední problém označovaná nejčastěji smrt migrantů. Důraz na nutnost zajistit migrantům jejich základní lidská práva a zachovávat lidskou důstojnost byl jednoznačně přítomný i před touto tragédií a to i při souběžném využívání bezpečnostního argumentace, typické především pro ministra vnitra.
Tabulka : Rámování - vláda Enrica Letty⁶⁰

	Problém	Příčina	Hodnocení	Řešení
Humanitárně- europeizační rám	smrt migrantů ve Středozemním moři je hlavním problémem {11}; Problém nevyhovujících podmínek v CIE {3}; imigrace do Itálie je evropský problém {8}; problém je neregulérní imigrace {2}; je třeba zajistit bezpečí našich občanů {1}; rostoucí počet vylodění {4}	příčinou nárůstu imigrace jsou širší strukturální geopolitické okolnosti {2}; hlavní příčinou problému je kolaps institucí v Libyi {2}; Itálie není schopná vyřešit problém sama {2}; EU imigrační krizi v Italii neřeší {23}; problém jsou pašeráci {3}	italský přístup k imigraci respektuje lidská práva {4}; cena Mare Nostrum je vysoká ale vyplatí se {2}; Potřeba okamžitého jednání v reakci na ztroskotání {7}; Humanitární přístup k imigrantům je esenciální {7}; Neakceptovatelnost rasistických postojů {5}; pro Itálii je neakceptovatelné, aby Středozemní moře bylo mořem smrti {11}; Itálie je šampionem v pomoci imigrantům {3}; situace kontinuální krize {4}; Neakceptovatelnost lhostejnosti k imigrační krizi {1}; pokud Evropa nezasáhne a bude jen přihlížet, zradí ideály, na kterých sama stojí {3}; Imigrační problém je dlouhodobý a je ho třeba řešit strukturálně {3}; mnoho migrantů, již do Itálie přichází, chce do jiných států EU {1} nemůžeme si nechat všechny imigranty, nejdříve musíme zajistit budoucnost Italů {7}; Lampedusa jako nový checkpoint Charlie {1}	řešením je Mare Nostrum {7}; přijímání imigrantů s využitím národních kapacit (zařízení pro jejich místění) {2}; nutnost prioritizace problému s neregulérní imigrací během italského předsednictví {4}; EU se musí v migrační krizi více angažovat {23}; Je nutné vytvořit strukturální evropský mechanismus pomoci imigrantům {6}; řešením je užší mezinárodní spolupráce členských států {5} EU musí přijmout zodpovědnost za kontrolu svých hranic {16}; zefektivnění nástrojů kontroly hranic (FRONTEX, EUROSUR) monitorovacích systémů (databáze, biometrická data) {12}; potřeba externalizace řešení neregulérní imigrace {5}
Bezpečnostně-europeizační rám

Zdroj: Autor na základě podkladů uvedených v příloze 1.

5.2.2. Legislativní rozměr přístupu vlády Enrica Letty

Koncepčně vláda v podstatě kopírovala směr nastavený Montiho technickým kabinetem ve smyslu úzkého následování směru vytyčovaného EU, přičemž usilovala především o znovu nastartování italské ekonomiky. Hlavními prioritami bylo udržování nízkého deficitu dle priorit stanovených EU, podpora růstu ekonomiky, zaměstnanosti a zároveň udržování sociální soudržnosti. Program této vlády, ale na rozdíl od předcházejícího kabinetu již obsahoval také některé konkrétní kroky související s modalitou přijímání migrantů a úpravou pravidel pro získávání občanství. Kromě cíle zajistit italské občanství dětem imigrantů narozeným v Itálii nicméně neobsahoval žádné konkrétní závazky vzhledem k zákonům o imigraci a tedy ani vzhledem k přístupu k neregulérním migrantům (European Migration Network 2013c).

V oblasti boje s neregulérní imigrací tato vláda následovala obecnou směrnici z 20. února 2013 podepsanou předcházející ministryní vnitra, jež představovala konkrétní akční plán cílící na posílení bezpečnosti mezinárodní hranice, posílení spolupráce s členskými státy EU i třetími zeměmi v oblasti navracení migrantů, zefektivnění systému pro administraci neregulérních migrantů, vylepšení kapacit ale i podmínek v CIE, či na implementaci přechodných opatření pro potírání nelegálního zaměstnávání imigrantů při důrazu na nutnost zajistit ve všech oblastech dodržování práva (European Migration Network 2013c, 14). V únoru bylo také legislativním dekretem 60/2013 potvrzeno ukončení stavu mimořádné humanitární krize a s ním zároveň vypršela víza vystavená pro humanitární účely občanům severoafrických států, již přišli do Itálie mezi 1. lednem a 5. květem 2011 (Gill et al. 2014, 55).

Vláda také jednoznačně usilovala o vstřícnější přístup k imigrantům s právem na udělení povolení k pobytu, případně na mezinárodní ochranu a o zjednodušení procedur, pravidel a byrokratických úkonů pro jejich administraci (Presidente della Repubblica 2013b). V rámci vstřícnějšího přístupu tak například prosadila výcvik zaměstnanců finanční policie a námořnictva, kteří se účastnili komplexních záchranných operací na moři, tak aby efektivněji a vhodněji zvládali zacházení s tzv. smíšenými proudy (mixed flows) migrantů.⁶¹ Dále zavedla garanci vydání povolení k pobytu cizincům studujícím v Itálii minimálně na celou dobu trvání jejich studijního programu a umožnila jim prodloužit povolení k pobytu až na dobu jednoho roku i po ukončení studia a to za účelem nalezení zaměstnání v Itálii (Presidente della Repubblica 2013a; Parlamento Italiano 2013a; 2013b). Zmírnila také pravidla přiznávání statusu rodinných příslušníků příbuzným imigrantů (Parlamento Italiano 2013a), umožnila získání speciálního povolení k pobytu pro oběti domácího násilí (Presidente della Repubblica 2013d) a přistoupila k některým dalším legislativním změnám pro zjednodušení získávání občanství pro děti a mladistvé bez doprovodu (European Commission 2014b, 2-3).

V souvislosti s tragickým utonutím několika stovek migrantů v říjnu 2013 pak vláda přistoupila k přijetí mimořádných opatření pro dostání výjimečným potřebám spojeným s nárůstem imigrace přes Středozemní moře a pro řešení problémů s přijímáním takto přicházejících imigrantů (Presidente della Repubblica 2013b). Pro tyto účely byl například zřízen fond pod správou Ministerstva vnitra, pro který bylo na rok 2013 vyčleněno 190 milionů euro. Opatření kromě toho také navýšila kapacitu Systému pro ochranu žadatelů o azyl a uprchlíků⁶² až na 16 000 míst na roky 2014-2016 a stanovovala nutnost schopnosti je v případě nouze dále rozšířit až na 30-40 tisíc míst.

První výraznější krok k zavedení ius soli byl obsažen v legislativním dekretu 69/2013 (tzv. “decreto del fare”), který zmírňoval pravidla pro udělení azylu dětem imigrantů, jež se v Itálii narodily, a významně usnadňoval s tím související pravidla (Presidente della Repubblica 2013c). Nejvýznamnějším vývojem v oblasti legislativy, na které se ale vláda přímo nepodílela, bylo odhlasování dekriminalizace neregulérní imigrace v senátu (Senato della Repubblica 2014). Tento krok byl poměrně nečekaný a do velké míry zapřičiněný právě tragickým ztroskotáním lodi z října 2013, po které bylo kvůli trestnosti neregulérní imigrace v Itálii se všemi přeživšími nutné zahájit trestní řízení (Il Fatto quotidiano 2013d). Do konce vlády Enrica Letty jej ale nestihl schválit parlament, který tak učinil až 2. května 2014, kdy uložil vládě zrušit trestný čin neregulérní imigrace legislativním dekretem (Stranieri in Italia 2014). Vláda nicméně v době psaní této práce finální krok k dekriminalizaci neregulérní imigrace stále ještě neučinila, stejně jako nedošlo ani k zavedení plnohodnotného ius soli.

5.2.3. Praktický rozměr přístupu vlády Enrica Letty

I během této vlády pokračovala jednání o partnerství v oblasti bezpečnosti a mobility se státy severní Afriky. Konkrétně s Tunisem a Marokem bylo za EU dohodnuto vytvoření sdílené sítě pro management migračních toků. Jednání dál pokračovala i s nestabilní Libyí. V Maroku byl také spuštěn projekt I.P.R.I.T., jež měl zástupce místní administrativy, státní správy a třetího sektoru podrobně seznamovat s italskou migrační legislativou (Ministero dell´Interno 2013b). Zřeknutí se hromadných push back operací a velký důraz na dodržování lidských práv přítomný jak ve veřejných vystoupeních představitelů vlády, tak v koncepčních dokumentech, byl v srpnu 2013 zastíněn incidentem, kdy byly italskými autoritami vyzvány dvě komerční lodě (Salamis a Akadent) k záchraně dvou skupin migrantů u libyjského pobřeží a k jejich navrácení do nejbližšího libyjského přístavu. Kapitán Akadentu této výzvy uposlechl, což vyvolalo kritiku Evropského parlamentního shromáždění, neboť žádný z migrantů nedostal příležitost požádat o mezinárodní ochranu (Parliamentary Assembly 2013). Kapitán Salamisu navrátit migranty do Libye odmítl a až po několikadenním dojednávání mezi Itálii a Maltou bylo migrantům umožněno vylodění v Itálii (Parliamentary Assembly 2013).

Parlamentní shromáždění ve stejném dokumentu dále poukazovalo také na nevyhovující podmínky v italských CIE a CSPA (Parliamentary Assembly 2013). Oprávněnost těchto výhrad potvrdila i italská média, která informovala o četných protestech, útěcích a dokonce i o případech pokusů o sebevraždu či protestních hladovkách, jež byly motivovány právě přeplněností a nevhodností podmínek v zařízeních pro zajištění cizinců (Corriere del Mezzogiorno 2013; La Repubblica 2013). V tomto kontextu a vzhledem k převažujícímu bezpečnostnímu přístupu k imigračnímu problému ve veřejném diskurzu například starosta Lampedusy uvedl, že „je přece pochopitelné, že Itálie může čelit bezpečnostním problémům ve velkých městech, když s imigranty po jejich příjezdu nakládá jako se zvířaty“ (Corriere del Mezzogiorno. 2013).

Po zmiňované tragédii Itálie okamžitě zintenzivnila své apely na představitele EU o nutnosti jejich vyššího zapojení do řešení problému neregulérní imigrace, přičemž jak premiér Letta tak ministr vnitra Alfano začali intenzivněji zdůrazňovat humanitární rozměr problému. To již 9. října vyústilo ve společnou návštěvu předsedy Evropské komise José Manuela Barrosa a komisařky pro vnitřní záležitosti Cecilie Malmström na Lampeduse spojenou s uctěním zesnulých a prohlídkou místního detenčního centra (European Commission 2013c). Na jejím základě se Evropská komise rozhodla přidělit Itálii za účelem pomoci uprchlíkům dodatečných 30 milionů euro na rok 2013. Barroso po ní také podpořil požadavky na vyšší zapojení členských států do pomoci hraničním státům EU, zdůraznil nutnost vyšší solidarity mezi státy, nutnost aktivace mechanismu burden sharing, navýšení kapacit evropských operace search and rescue, a zefektivnění systému pro kontrolu vnějších hranic (European Commission 2013c). Ještě před společnou návštěvou byla také vytvořena pracovní skupina pro Středozemní moře, s účastí Itálie, EU, relevantních evropských agentur (především FRONTEX, EUROPOL) a Evropské služby pro vnější činnost, která měla podobným situacím předcházet (Council of the EU 2013). 2. prosince 2013 pak EU spustila i v Itálii EUROSUR, který je novým nástrojem usnadňujícím monitoring, vyhledávání a tedy i záchranu lidí na moři (European Commission 2013b).

Italský premiér po zmíněné katastrofě udělil všem zesnulým migrantům italské občanství, uspořádal jim státní pohřeb a včlenil problematiku imigrace na pořad jednání summitu Evropské rady z 24. října (European Commission. 2013a). Kromě toho se také zavázal prosadit problematiku imigrace jako ústřední téma nadcházejícího řeckého a italského předsednictví (Corriere della Sera 2013). Jako italská odpověď na zdůrazňovanou neodkladnost řešení situace ve Středozemním moři pak byla 18. října spuštěna vojensko-humanitární operace italského námořnictva a letectva Mare Nostrum zaměřená jednak na záchranu migrantů na moři (search and rescue), ale i na střežení evropské hranice a boj proti pašerákům lidí (Ministro della Difesa. 2015). V souvislosti s operací představitelé italské vlády jednoznačně upřednostňovali humanitární zdůvodnění před bezpečnostním.⁶³

Kromě toho Itálie také iniciovala sérii bilaterálních setkání s dalšími členskými státy na nejvyšší úrovni pro posílení svých snah o co největší zapojení EU do řešení imigrační krize ve Středomoří. V jejich rámci například s Francií podepsala společné prohlášení apelující na nutnost většího zaměření se na třetí státy středomořského regionu v imigrační politice EU.⁶⁴ Po prosincovém skandálu, zveřejnění videa ukazujícím podmínky nevhodného zacházení s imigranty v lampeduském CIE, Alfano informoval o přijetí konkrétního Protokolu o přístupu k cizincům⁶⁵, který se vztahuje na všechna centra pro jejich zadržování a který obsahuje přesně stanovená pravidla pro sanitární a léčebné postupy, přičemž je v nich kladen velký důraz na lidskou důstojnost a práva zadržených (Ministero dell´Interno 2013a). Dále uvedl, že postupy přijímání a identifikace cizinců budou nadále probíhat pod dohledem mezinárodních humanitárních organizací a novinářům garantoval volný přístup do CIE na Lampeduse (Ministero dell´Interno 2013a).