“ kafedrası Mövzu: “Dövlət və bələdiyyə idarəetməsi” kursunun predmeti və vəzifləri

9.2. Peşəkar dövlət qulluğu sisteminin formalaşdırılması
Dövlət qulluğuna qəbul şərtləri və namizədlərin seçimi proseduru. Müasir dövlət qulluğu sistemlərində dövlət qulluğuna girmək proseduru xüsusi mexanizm vasitəsilə həyata keçirilir. Məqsəd ən layiqli və istedadlı, analitik düşüncəyə və idarəçilik qabiliyyətinə malik namizədlərin seçilməsidir. Vacib şərtlərdən biri də odur ki, dövlət qulluğuna girməkdə bütün namizədlərin hüquq bərabərliyi təmin olunsun, qəbul prosesi şəffaf keçirilsin və heç bir ayrıseçkiliyə yol verilməsin.
Kontinental Avropa ölkələrinə xas olan “karyera modeli” üzərində qurulmuş dövlət qulluğu sistemlərində (ingilis - sakson ölkələrinə xas olan “nailiyyətlər” üzərində qurulmuş sistemlərdən fərqli olaraq) dövlət qulluğuna vətəndaşlar müsabiqə və müsahibə əsasında qəbul edilirlər. Bir qayda olaraq, dövlət qulluğunun aşağı kateqoriyalı vəzifələrində vakansiya yarandıqda müvafiq dövlət qulluğunu idarəetmə orqanı həmin vəzifələrin tutulması üçün müsabiqə elan edir. Müsabiqədə iştirak etmək istəyən şəxslər sənədlərini müsabiqə elan edilən gündən etibarən 30 gün ərzində müvafiq dövlət qulluğu idarəetmə orqanına təqdim edirlər. Sənəd qəbulu prosesi başa çatdıqdan sonra 10 gün ərzində müsabiqə keçirilir. Müsabiqə test imtahanından və namizədlərin müsahibədən keçməsindən ibarətdir. Müsahibəyə yalnız test imtahanından müvəffəqiyyətlə çıxanlar buraxılırlar.
Test nümunələri müvafiq qaydada qanunvericilik əsasında hazırlanır və təsdiq edilir. Test imtahanının nəticələri mətbuatda dərc olunur. Müsabiqədən uğurla keçmiş şəxslər işləyəcəkləri dövlət orqanının rəhbərinə təqdim olunurlar. Dövlət orqanının rəhbəri təqdim olunmuş namizədlərdən birini seçir, öz qərarı ilə bir il müddətinə (bəzi ölkələrin təcrübəsində 2 il müddətinə) stajçı kimi qulluğa götürür və vakant yerə (boşalmış vəzifəyə) təyin edir.
Staj keçmə dövründə, bir qayda olaraq, stajçının üzərində nəzarət qurulur. Adətən ən təcrübəli məmur stajçıya himayəlik edir və eyni zamanda, onun işdə nə dərəcədə səriştə və bacarıq göstərə biləcəyini müşahidə edir. Staj müddəti bitdikdə stajçının dövlət qulluğunda işləməsinin məqsədəuyğun olub-olmaması barədə himayəçi məmur tövsiyə təqdim edir. Tövsiyə müsbət olarsa, stajçı əmək müqaviləsi (kontrakt) bağlamaq yolu ilə iki illik sınaq müddətinə işə qəbul edilir. Müqavilədə sınaq müddəti ərzində işin şərtləri müəyyənləşdirilir. Sınaq müddəti ərzində müqavilə şərtləri pozulmayıbsa, göstərilən müddət bitdikdə dövlət orqanının rəhbəri həmin şəxsin daimi dövlət qulluğuna götürülməsinə dair əmr verir və yeni müqavilə bağlanır. Daimi dövlət qulluğuna qəbul müvafiq dövlət orqanının sənədi ilə təsdiq edilir.
Göründüyü kimi bu qaydalar dövlət qulluğuna girməkdə namizədlər sırasından ən layiqlilərinin seçilməsi üçün hərtərəfli düşünülmüş mexanizmdir. Təbii ki, belə seçimin müsbət fayda verəcəyinə şübhə yeri qalmır.
Status anlayışı, məmur kateqoriyaları və vəzifədə irəli çəkilmə. Bürokratiya nəzəriyyəsində “dövlət qulluqçusunun statusu” anlayışına xüsusi diqqət yetirilir. Nəzəriyyə və praktikada statuslu dövlət qulluqçusu digərlərindən köklü surətdə fərqlənir. Bu fərqi dərk etmək üçün “status” anlayışının nəzəriyyə baxımından açıqlanması vacibdir.
Müasir elmi mənbələrə görə dövlət qulluqçusunun statusu aşağıdakı xüsusiyyətləri əks etdirir:

1. 
   Tutduğu vəzifənin səlahiyyət dairəsinə görə dövlət orqanının və bütövlükdə dövlətin fəaliyyəti ilə bağlı qərarların hazırlanması, qəbul edilməsi və həyata keçirilməsində bilavasitə iştirak etməsi.
   
2. 
   Vəzifə çərçivəsində dövlət maraqlarını müdafiə etməklə dövlət orqanının və bütövlükdə dövlətin adından çıxış etmək səlahiyyətinin və imkanının olması.
   
3. 
   Qanunvericiliyə zidd olmadan fərdi qaydada qərar qəbul etmək imkanının olması.
   
4. 
   Müxtəlif ixtisas sahiblərinin dövlət orqanında işləməklə xüsusi peşə statuslu qrupa aid edilməsi.
   

Statuslu dövlət qulluqçusunu digərlərindən fərqləndirən xüsusiyyətlərdən göründüyü kimi, bu qrup qulluqçulara dövlət tərəfindən daha çox səlahiyyətlərin verilməsi ilə yanaşı, onların üzərinə daha yüksək məsuliyyətin qoyulması da danılmazdır.
Demokratik dövlətin tələblərindən biri də odur ki, məmurlar cəmiyyətin inkişafına təkan verə biləcək səviyyədə səriştəlilik və bacarıq sahibləri olduğunu gündəlik fəaliyyəti ilə təsdiqləməlidirlər.
Güman edirik ki, statuslu dövlət qulluqçularının praktiki fəaliyyətinə nəzər salmaq üçün «karyera» modelinin klassik nümunəsi olan Fransanın dövlət qulluğu təcrübəsinə müraciət etmək məqsədəuyğun olardı.
Fransa dövlət qulluğunda məmur statusu alan qulluqçuları digər kateqoriyalı qulluqçulardan fərqləndirən əsas cəhət ondan ibarətdir ki, qanunvericiliyə əsasən statuslu məmur о şəxs hesab edilir ki, daimi dövlət qulluğu vəzifəsinə təyin edilməklə ştata götürülüb və inzibati iyerarxiya sistemində rütbə alıb. Status alan məmurdan fərqli olaraq dövlət qulluqçusu anlayışı daha geniş aspektdə qəbul olunur.
Qanunvericiliyə əsasən dövlət qulluqçusu о şəxsdir ki, onun əsas fəaliyyəti dövlətin mənafeyinə yönələn inzibati qulluqdur. Məmurlardan fərqli olaraq digər dövlət qulluqçularına ya müvəqqəti işçilər kimi və ya sistemə tam daxil edilməyənlər kimi baxırlar. Fransada onlar 4 kateqoriyaya bölünürlər:
- saathesabı işçilər;
- müqavilə əsasında götürülən işçilər;
- köməkçilər (müqaviləsiz, rəhbərin sərəncamı əsasında);
- məmur-stajçılar (2 ilədək olan sınaq müddətindən keçmək şərti ilə ştata götürülürlər).
Göstərilən kateqoriyalar üzrə işləyən bütün dövlət qulluqçuları dövlət orqanı aparatında çalışmasına baxmayaraq, onlar güzəşt və imtiyazlardan məhrumdurlar.
Bundan fərqli olaraq statuslu dövlət qulluqçularının strukturu olduqca mürəkkəbdir. Fransa qanunvericiliyi ilə belə məmurlar 4 kateqoriyaya bölünürlər: А, В, С və D. Hər kateqoriyanın özünəməxsus səlahiyyət dairəsi, iyerarxiya səviyyəsi və müvafiq olaraq icra funksiyaları xüsusi bölgü əsasında müəyyənləşir. Ali kateqoriya sayılan A kateqoriyasında magistr dərəcəsinin olması şərti ilə rəhbərlik mövqeyində inkişaf konsepsiyalarının hazırlanması və həyata keçirilməsi üzərində işləyən məmurlar birləşirlər (attaşe, inzibati idarələrin rəhbərləri və.s.). В kateqoriyasına bakalavr dərəcəsi olan orta səviyyə üzrə məmurlar daxildir (inzibati katiblər, nəzarətçilər və.s.). С və D kateqoriyaları aşağı səviyyə üzrə (bu kateqoriyalar üçün ma­gistr təhsili və ya ali təhsil tələb olunmur) praktiki olaraq icraçı funksiyalarını həyata keçirən məmurları birləşdirir.
Son illər D kateqoriyasında məmurların say tərkibinin xeyli azalması nəticəsində onun С kateqoriyasına birləşməsi baş verdi. Beləliklə, hazırkı rəsmi mənbələrdə Fransa dövlət qulluğu 3 kateqoriya üzrə bölünür: А, В və C.
Son dövrün statistikasına görə fransız məmurlarının ümumi tərkibinin təxminən 20%-ni A kateqoriyalı, 40 faizini В kateqoriyalı və digər 40%-ni isə С kateqoriyalı (bundan 8%-i əvvəllər D kateqoriya sına aid olan yardımçı-texniki personalıdır) məmurlar təşkil edir.
Fransada məmurların vəzifədə irəli çəkilməsi (“karyera yüksəlişi”) bir qayda olaraq kateqoriya daxilində keçir. Bir kateqoriyadan digərinin yuxan vəzifəsinə keçməsi imkanı müstəsna hal kimi ola bilər. Hər kateqoriya indekslər üzrə təsnifatlara bölünür və hər təsnifat üzrə vəzifə tələbləri ilə yanaşı əməyin ödənişi də fərqlidir. Eyni zamanda hər kateqoriyanın özünəməxsus rütbəsi var. Rütbə təsdiqlənmiş təsnifat qaydalarına uyğun olaraq məmura müvafiq vəzifə tutmaq imkanı yaradır, müəyyən dərəcədə onun vəziyyətinin stabilliyinə və sosial müdafiəsinə zəmanət verir.
Rütbədən fərqli olaraq vəzifə məmurun iş fəaliyyətinin konkret istiqamətlərinin, bir növ onun işinin xüsusiyyətlərinin mövqeyi və səlahiyyət dairəsinin göstəricisidir. Hər rütbəyə müvafiq olaraq bir neçə vəzifə uyğun gəlir.
Onu da qeyd etməliyik ki, Fransada heç də bütün dövlət qulluğu vəzifələrinə qəbul müsabiqə əsasında keçirilmir. Siyasi vəzifələr üçün və bir qrup dövlət əhəmiyyətli inzibati vəzifələr üçün müsabiqə şərtləri deyil, başqa mexanizmlərdən istifadə olunur. Xüsusi statusa malik olan vəzifələrə keçmək üçün müsabiqədənkənar şərtlərə əməl olunur. Statistik məlumatlara görə Fransa məmurlarının yalnız yarısı müsabiqə əsasında işə götürülənlərdir. Buna baxmayaraq, onlar üçün də digər məmurlar kimi "karyera hüququ"nun, yəni vəzifədə irəli çəkilmək hüququnun həyata keçirilməsində hüquq bərabərliyi prinsipi nəzərə alınır.
Fransada məmur hüquqlarının qorunmasında xüsusi səlahiyyətlərə malik olan Məmur Həmkarlar İttifaqı da fəaliyyət göstərir. Bu qurum məmurların məvacibinin artırılmasına, müxtəlif güzəşt və imtiyazların verilməsinə dair sənədlərin hazırlanması və təsdiqlənməsini hökumətlə razılaşmalar əsasında qurur.
Dövlət qulluğu vəzifəsi, vəzifə məsuliyyəti. Dövlət qulluğu vəzifəsi dövlət orqanının normativ aktlarla müəyyən edilən struktur quruluşu və ştat cədvəlinə uyğun olan struktur vahididir. Həmin vəzifəni tutan şəxsin səlahiyyət və funksiyalarının hüdudlan onun işlədiyi orqanın səlahiyyətlərindən asılı olaraq müəyyən edilir.
Dövlət qulluğu vəzifələri onların funksiyalarından, səlahiyyətlərindən və vəzifəyə sahiblənmək üsullarından asılı olaraq siyasi, inzibati və yardımçı vəzifələrə bölünür. İnzibati vəzifələrin hüquqi vəziyyətini tənzimləyən qanunlar siyasi vəzifələrə şamil olunmur. Siyasi vəzifələri tutan şəxslərin hüquqi statusu inzibati qanunvericiliklə yox, başqa qanunvericilik aktları ilə müəyyən olunur.
Hakimiyyət səlahiyyətlərinə malik olan, tabeliyində başqa dövlət qulluqçuları olan, inzibati qaydada maddi və maliyyə sərəncamları verən şəxs dövlət qulluğunda “vəzifəli şəxs”dir. Müxtəlif dövlətlərin inzibatçılıq təcrübəsində “vəzifəli şəxs”anlayışının yuxarıda göstərdiyimiz məzmununa müəyyən əlavələrin edilməsinə də rast gəlmək mümkündür. Məs: bəzi dövlətlərdə “vəzifəli şəxs” anlayışının tərifinə mütləq “müəyyən funksiyaları həyata keçirən şəxs” ifadəsini daxil edirlər. Digərləri hesab edirlər ki, vəzifəli şəxsin tutduğu vəzifəsi onun icra etdiyi funksiyalardan asılı olaraq müəyyən olunmalıdır.
Fransız tədqiqatçılarının fikrincə, yalnız о dövlət qulluqçusu vəzifəli şəxs hesab edilə bilər ki, onun fəaliyyəti daim dövlətin mənafeyinə və ictimaiyyətin maraqlarına xidmət etsin. Bəzi alimlərin fikrincə “vəzifəli şəxs” anlayışında aşağıdakı ifadələr əks olunmalıdır:
- vəzifə borcunu icra edən;
- öz fəaliyyətində hüquqi cəhətdən əhəmiyyətli inzibati sərəncamlar verən;
- məmurların işinə istiqamət verən və onlara rəhbərlik edən;
- maddi və maliyyə vəsaitlərinin hərəkətinə sərəncam verən.
Bəzi rus alimləri (Kudryavtsev) hesab edirlər ki, vəzifəli şəxs idarəetmə funksiyaları ilə başqa işçilərin (ona tabe olan) əməyinin səmərəli təşkilinə və icraya nəzarətin qurulmasına cavabdehdir. Belə ki, vəzifəli şəxs mütləq işlədiyi kollektivin üzvü olmaqla dövlət orqanı adından çıxış etmək səlahiyyətinə malik olmalı, hüquqi cəhətdən əsaslandırılmış hərəkətlər etməli, maddi və maliyyə vəsaitlərinin istifadəsinə sərəncam verməli, kollektivin işini inkişafa doğru istiqamətləndirməlidir.
Bir çox ölkələrin dövlət qulluğu təcrübəsinə nəzər saldıqda görmək olur ki, vəzifəli şəxs müvafiq qanunlarla müəyyən edilmiş aşağıdakı şərtlərə cavab verməlidir:
- həmin ölkənin vətəndaşı olması;
- dövlət orqanlarında vəzifə tutması;
- hakimiyyət funksiyalarını həyata keçirməsi;
- dövlət və ya bələdiyyə orqanlarını təmsil etməsi;
- dövlət qulluqçuları üçün qanunvericilikdə nəzərdə tutulmuş məhdudiyyətlərə riayət etməsi;
- rəhbərlik etdiyi kollektivdə nizam-intizam məsələlərinə əməl edilməsi (müvafiq hüquqi aktların imzalanması və.s.).
Vəzifəli şəxs dövlət orqanının səlahiyyətlərini yerinə yetirdikdə ilk növbədə olduqca əhəmiyyətli hesab edilən təşkilati - sərəncamverici funksiyanı həyata keçirir. Təşkilati - sərəncamverici funksiya kollektivə rəhbərlik etməklə kadrların seçilməsi və yerləşdirilməsini, işin planlaşdırılmasını və əməyin təşkilini, xidməti münasibətlərin qurulmasında və iş rejiminə əməl olunmasında intizama nəzarət edilməsini və bəzi digər bu növ məsələlərin həllini nəzərdə tutur. Dövlət qulluğunda bu funksiyanı əsasən nazirlər, dövlət komitələrinin və komissiyalarının sədrləri, icra hakimiyyəti orqanlarının rəhbərləri, onların müavinləri, müşavirlər, departament rəhbərləri, idarə və şöbə müdirləri həyata keçirirlər.
Dövlət qulluğunda vəzifəli şəxsin funksiyalarından biri də inzibati - sərəncamverici funksiyadır. Təşkilati - sərəncamverici və inzibati - sərəncamverici funksiyalar qarşılıqlı əlaqəlidirlər və bir-birini tamamlayırlar. Dövlət qulluğunda vəzifəli şəxs tərəfindən hər iki funksiyanın yüksək peşəkarlıqla yerinə yetirilməsi işin səmərəli təşkilinin vacib şərtidir. Bu funksiyaların yerinə yetirilməsi ilə məmurluq fəaliyyəti hüquqi və təşkilati çərçivə daxilində nizamlanır və koordinasiya olunur, bir sözlə, hüquqi cəhətdən tənzimlənir.
Vəzifəli şəxsin funksiyalarının yerinə yetirilməsi hüquqi norma və hüquqi formalara əsaslanır. Hüquqi normalar legitim davranış və fəaliyyət qaydalarıdır, hüquqi formalar isə sərəncam vermək, bu və ya digər işi idarə etmək, işin yerinə yetirilməsinə rəhbərlik etmək və s. kimi texnologiyalardır. Vəzifəli şəxslərə təşkilati və inzibati sərəncamverici səlahiyyətlərin verilməsində əsas məqsəd dövlət qulluqçularının işinin əlaqəli qurulmasına, məmurlar tərəfindən müvafiq qanun və qaydalara riayət edilməsinə, onların fəaliyyətinin səmərəli qurulmasına nail olmaqdır.
Vəzifəli şəxsləri digər dövlət qulluqçularından fərqləndirən başlıca xüsusiyyət onlara hakimiyyət səlahiyyətlərinin verilməsidir. Hüquqi nöqteyi-nəzərdən hakimiyyət başqalarını özünə tabe etmək hüququnun olması deməkdir. Hakimiyyət səlahiyyətləri ilə yanaşı vəzifəli şəxslər kollektivdə bir növ hakimlik səlahiyyətlərinə də malikdirlər. Vəzifəli şəxslər hakimlik səlahiyyətini, xüsusilə hər hansı işçiyə qarşı nöqsanlara yol verdiyinə görə bu və ya digər cəzanın verilməsilə həyata keçirmiş olurlar.
Vəzifəli şəxsi digər dövlət qulluqçularından fərqləndirən xüsusiyyətlərdən biri də onun dövlət orqanı və bütövlükdə dövlət və cəmiyyət qarşısında daha yüksək məsuliyyət daşımasıdır. Çünki vəzifəli şəxsin qəbul etdiyi hər bir qərarın, sərəncamın, hökmün, bir sözlə, onun hər bir hərəkətinin hüquqi nəticəsi olur və bu nəticəyə görə vəzifəli şəxs məsuliyyət daşıyır. Müasir cəmiyyətin tələbləri baxımından vəzifəli şəxslərin məsuliyyəti olduqca yüksəkdir. Aydındır ki, şəffaflıq və aşkarlıq şəraitində qanunçuluğun tələblərinə əməl etməklə vətəndaşların etimadını doğrultmaq və yüksək nüfuz qazanmaq üçün vəzifəli şəxs daim öz üzərində çalışmalı və peşəkarlığını artırmalıdır.
Dövlət qulluğunda xidməti münasibətlər. Hər bir vətəndaş dövlət qulluğuna qəbul edildiyi andan (bəzi ölkələrin təcrübəsində məmur statusu aldığı andan) işlədiyi dövlət orqanını və bir növ dövləti təmsil edir. Həmin andan dövlət qulluqçusu ilə onun işlədiyi dövlət orqanı arasında, həmçinin müxtəlif vəzifələrdə işləyən məmur həmkarları ilə müvafiq qanunlar və təlimatlar əsasında xidməti münasibətlər yaranır.
Dövlət qulluğuna qəbul edilərkən vətəndaş dövlət qulluğuna girmək hüququndan istifadə edir və qulluğa qəbul olunduqda artıq bu hüququ realizə etmiş olur. Qulluq keçmə dövründə dövlət qulluqçusu xidməti münasibətlərin qurulması və onlara daim əməl edilməsi məsuliyyətini daşıyır, öz vəzifə səlahiyyətlərinin yerinə yetirilməsini xidməti münasibətlərə əməl olunmaqla icra edir.
Dövlət orqanı ilə bu orqanda işə qəbul edilən qulluqçu arasında xidməti münasibətlər müqavilə (kontrakt) formasında rəsmiləşdirilir. Dövlət qulluğunda müqavilə dövlət orqanı ilə vətəndaş arasında bağlanan qarşılıqlı razılıqdır. Müqavilə vasitəsilə dövlət qulluğunda tərəflərin hüquqları, vəzifələri, qarşılıqlı məsuliyyət və digər şərtlər konkretləşdirilir və imzalarla təsdiqlənir. Müqavilə (kontrakt) sisteminin tətbiqi namizədlərin sınaq müddətindən uğurla keçməsinə, bu müddət ərzində onların bilik və bacarığının, davamiyyətinin, səriştəsinin və digər keyfiyyətlərinin artırılmasına şərait yaradır. Bu sistemə əsasən hər bir dövlət qulluqçusu üçün onun vəzifə səlahiyyətlərinə uyğun olaraq dövlət qulluğunun icra edilməsi normalan fərdiləşdirilir. Bu sistem həm də dövlət qulluqçularının sosial müdafiəsini və onlar üçün lazımi iş şəraitinin yaradılmasını təmin edir.
Dövlət qulluqçusu ilə müqavilə bağlanarkən bir qayda olaraq əsasən aşağıdakı şərtlərə əməl olunur:
- dövlət qulluqçusu və dövlət orqanı barədə məlumatların əks etdirilməsi;
- dövlət qulluqçusunun tutacağı vəzifənin rəsmi adı;
- müqavilənin müddəti (müqavilə konkret müddətli və ya müddətsiz ola bilər);
- dövlət qulluqçusunun hüquq və vəzifələri, məsuliyyət və məhdudiyyətlər barədə məlumat;
- dövlət qulluqçusunun fəaliyyət dairəsi və onun şərtləri (dövlət qulluğu vəzifəsindən asılı olaraq);
- məvacib və əlavə müavinətlər barədə məlumatlar;
- dövlət qulluğunda iş rejimi ilə işin xüsusiyyətlərinə dair təlimatlar barədə məlumat;
- dövlət qulluqçusunun məzuniyyətə buraxılması və məzuniyyət barədə məlumat.
Yuxarıda göstərilən şərtlərlə yanaşı müqaviləyə əlavə olaraq namizədin iş stajı və sınaq müddəti barədə, onun yaşayış şəraiti, məvacibə əlavələr, təhsil almaq və ya ixtisasmı artırmaq üçün şərtlər də rəsmiləşdirilir. Eyni zamanda müqavilədə dövlət sirrinin saxlanılması və xidməti istifadə üçün olan məlumatlardan lazımi qaydada, müvafiq təlimatların tələblərinə uyğun olaraq istifadə edilməsi öz əksini tapır. Müqavilə 2 nüsxədə tərtib edilir, tərəflərin imzalan ilə təsdiqlənir. Müqavilə şərtlərinin yerinə yetirilməsində tərəflərin məsuliyyəti də əks etdirilir.
Dövlət qulluğunda xidməti münasibətlərin yaradılması və hüquqi tənzimlənməsində namizədlərin peşəkarlıq keyfiyyətləri mühüm əhəmiyyət kəsb edir. Yüksək peşəkarlıq və səriştəlilik keyfiyyətlərinə malik olan məmurlar bir qayda olaraq xidməti münasibətlərin qurulmasında qanun və təlimatların, eyni ilə etik məcəllənin tələblərinə tam məsuliyyətlə əməl edirlər.