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CAPÍTULO 4
OS DESAFIOS DA EXPANSÃO DA CANA-DE-AÇÚCAR:  
A PERCEPÇÃO DE PRODUTORES E ARRENDATÁRIOS DE TERRAS 
EM GOIÁS E MATO GROSSO DO SUL
1
Ana Cláudia Sant’Anna
2
Gabriel Granco
3
Jason S. Bergtold 
4
Marcellus M. Caldas
5
Tian Xia
6 
Pedro Masi
7
Tyler Link
8
Wagner Lorenzani
9
1 INTRODUÇÃO
A cana-de-açúcar tem uma longa história no Brasil, e os primórdios do cultivo 
datam de 1532. Nos séculos subsequentes, o cultivo se expandiu em direção ao Sul 
do país, estabelecendo-se, predominantemente, no estado de São Paulo (Carvalho, 
2009; Vian, 2003). Os avanços tecnológicos e a adaptação desta cultura à região 
transformaram São Paulo no maior produtor de cana-de-açúcar e seus derivados, 
principalmente açúcar e álcool (Shikida, 2013). O movimento seguinte provocou 
a expansão da cana para o Centro-Oeste, no contexto da expansão da produção 
de etanol.
1. Agradecemos à National Science Foundation pelo Projeto Direct and Indirect Drivers of Land Cover Change in the 
Brazilian Cerrado: The Role of Public Policy, Market Forces, and Sugarcane Expansion. Agradecemos também aos sindicatos 
rurais dos estados de Mato Grosso do Sul e Goiás, às associações de produtores de cana do estado de Mato Grosso do 
Sul e Goiás, entre elas: Associação dos Canavieiros entre Rios (Acaer), Associação dos Fornecedores de Cana da Usina 
Bom Sucesso (AFC), Associação dos Produtores de Matérias-Primas para as Indústrias de Bioenergia de Goiás (APMP), 
Associação dos Fornecedores de Cana Goiás (Aprocana) e Associação dos Fornecedores de Cana Sul-Mato-Grossense 
(Sulcanas); à Cooperativa dos Plantadores de Cana (Coplacana), à Federação da Agricultura e Pecuária de Goiás (Faeg) e à 
Federação da Agricultura e Pecuária de Mato Grosso do Sul (Famasul), à Fundação MS, entre outras instituições e usinas.
2. Doutoranda e assistente de pesquisa do Departamento de Economia Agrícola da Kansas State University (Universidade 
do Estado do Kansas nos Estados Unidos).
3. Doutorando e assistente de pesquisa do Departamento de Geografia da Kansas State University (Universidade do 
Estado do Kansas, nos Estados Unidos).
4. Professor associado do Departamento de Economia Agrícola da Kansas State University.
5. Professor associado do Departamento de Geografia da Kansas State University.
6. Doutorando e assistente de pesquisa do Departamento de Geografia da Kansas State University.
7. Economista agrícola do Departamento de Economia Agrícola da Kansas State University.
8. Mestre em geografia do Departamento de Geografia da Kansas State University.
9. Professor doutor da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita (Unesp/Tupã).

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
114 
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A consolidação da agroindústria e o grande crescimento da agropecuária 
brasileira trouxeram prosperidade, apesar de criar novos desafios, como a disputa 
e o aumento do preço da terra, assim como o deslocamento de outros cultivos e 
pastagens para as regiões Centro-Oeste e Norte. No caso da agroindústria cana-
vieira, problemas sociais e ambientais resultaram em novas demandas de políticas 
e práticas produtivas, a exemplo da mecanização da colheita. 
Em meio à expansão, parte do debate acadêmico e a discussão de políticas 
públicas têm levantado a hipótese de que a expansão pode afetar a segurança 
alimentar. Essa hipótese argui que terras anteriormente usadas para a criação de 
gado e/ou plantação de grãos estão produzindo cana-de-açúcar para a obtenção de 
etanol. No entanto, estudos e documentos públicos, como o Zoneamento Agroe-
cológico da Cana-de-Açúcar – ZAE Cana
10
 (Brasil, 2009) e o Plano Nacional de 
Agroenergia – PNA (Brasil, 2006) indicam a disponibilidade de terras para todos 
os usos. Frate e Brannstrom (2015) argumentam que a possibilidade de certificação 
da sustentabilidade de fontes de energia de biomassa pode ser uma solução para 
esse problema. A medida permitiria que a segurança alimentar e a produção de 
bioenergia fossem negociadas. Segundo Conab (2013) e Rudorff et al. (2010), parte 
da produção alcooleira está ocorrendo em terras de pastagem de baixa eficiência, 
não comprometendo, assim, a produção de grãos.
Nesse contexto, este capítulo parte do pressuposto de que o estudo das rela-
ções entre os agentes produtivos tem grande importância para a sustentabilidade 
social, econômica e ambiental. Segundo Ávila (2009), a expansão ocorre onde há 
clara adesão de produtores rurais, seja por meio do arrendamento de terras, da sua 
venda às indústrias ou a outros produtores de cana, seja por meio de parceria acio-
nária ou de outras formas que contemplem a partilha dos resultados dos negócios. 
Importa, portanto, compreender os fatores que levam agricultores e arrendatários a 
ingressarem na atividade canavieira, bem como a percepção dos riscos envolvidos, 
as vantagens e desvantagens e outras variáveis de âmbito local.
Silva e Miziara (2011), Conab (2013) e Rudorff et al. (2010) tratam da ori-
gem das terras usadas no cultivo da cana, indicando que ela vem ocupando áreas 
usadas para soja e pastagens, e, mesmo, de mata nativa. Apontam, no entanto, que 
converter uma atividade agrícola em outra não é uma decisão fácil de se tomar, 
devido ao alto custo envolvido. Por exemplo, o investimento e os custos de produção 
associados à produção de cana-de-açúcar são 2,5 vezes maiores do que o necessário 
para o plantio da soja (Silva e Miziara, 2011). Além disso, existem diversos riscos 
associados ao cultivo de cana aos quais os produtores estão sujeitos: riscos associados 
10. O ZAE Cana demarca as áreas mais adequadas para o plantio, tendo como referências o tipo de solo, o clima e o 
uso prévio do solo, indicando que os estados de Goiás e Mato Grosso do Sul têm as maiores áreas adequadas para a 
expansão da cana-de-açúcar (Manzatto et al., 2009).

Os Desafios da Expansão da Cana-de-açúcar: a perçepção de produtores e 
arrendatários de terras em Goiás e Mato Grosso do Sul
 
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 115
a queimadas acidentais; acidentes com caminhões transportadores; dificuldades de 
monitoramento da sacarose; atrasos no pagamento ou não pagamento da cana ou 
do arrendamento da terra; excesso de chuvas durante o período do plantio, entre 
outros (Neves, Waack e Marino, 1988).
O tema pode ser abordado seguindo a literatura sintetizada em Hart e Holmström 
(1987), sobre a existência de assimetria de informação entre as partes (no caso, usinas 
e produtores/arrendatários de terra) e a possibilidade de risco moral nas interações. 
Risco moral refere-se, por exemplo, a uma probabilidade maior de um indivíduo 
que tem um seguro vir a sofrer acidentes do que aquele que não o tem. O indivíduo 
assegurado tomaria menos precauções para evitar acidentes (Salvatore, 2003). 
No caso deste trabalho, o risco moral poderia se referir, por exemplo, a mudanças no 
comportamento de uma das partes devido à assinatura de um contrato. A aversão ao 
risco é outro fator importante neste tipo de relação, uma vez que a pessoa avessa ao 
risco está disposta a pagar para evitá-lo, optando por situações cujo resultado é certo 
(Slovic, 1977; Pope, 2009), enquanto, por outro lado, a pessoa tomadora de risco 
escolhe a alta rentabilidade, mesmo com resultados incertos (Pope, 2009).
Como já apresentado no capítulo 1, outras dificuldades e fatores de risco 
enfrentados pelos fazendeiros podem inibir sua adesão à atividade. Entre esses 
fatores estão os relacionados às mudanças climáticas, pestes e doenças ou mesmo 
aos atrasos na colheita mecanizada feita pela usina (Neves, Waack e Marino, 1998). 
Além disso, o cultivo da cana-de-açúcar para a produção de etanol ou de açúcar 
deve ocorrer nas proximidades de uma usina (o limite mais comum é de um raio 
de 30 km da indústria, havendo exceções para distâncias maiores), já que a cana 
começa a perder o teor de açúcar (ATR) a partir do momento em que é colhida. 
Tal fato faz com que as plantas industriais, antes de serem instaladas ou ampliadas 
em uma região, assegurem-se de que terão acesso à terra para o cultivo ou aos 
fornecedores de cana àquela distância.
Assim, o objetivo principal deste capítulo é estudar o perfil e a percepção dos 
produtores de cana-de-açúcar e de arrendatários de terra com relação à expansão 
desse cultivo nos seus municípios. Para isso, o texto procura captar potenciais 
desafios e benefícios advindos da atividade, no âmbito local, na forma como 
são percebidos pelos citados atores. A metodologia utilizada é ancorada em uma 
pesquisa de campo realizada durante os meses de junho e julho de 2014 em mu-
nicípios dos estados de Goiás e Mato Grosso do Sul, onde há expansão recente da 
cana-de-açúcar para fins sucroenergéticos. 
O capítulo está dividido em cinco seções, incluindo esta introdução. A seção 2 
descreve a trajetória da expansão nos dois estados. A seção 3 mostra o detalhamento 
da metodologia utilizada. A seção 4 traz os resultados da pesquisa e sua discussão. 

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
116 
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Por fim, a seção 5 apresenta as conclusões obtidas com a pesquisa, destacando 
desafios e outros apontamentos.
2 CONTEXTO DA EXPANSÃO CANAVIEIRA EM GOIÁS E MATO GROSSO DO SUL
A crescente demanda nacional por etanol e seus derivados, somada ao crescente 
interesse internacional por esses produtos, estimulou a expansão da cana-de-açú-
car para os estados do bioma Cerrado, com destaque para Minas Gerais, Goiás e 
Mato Grosso do Sul, região denominada nova fronteira do etanol (Silva e Miziara, 
2011; Shikida, 2013). Documentos oficiais, como o PNA (Brasil, 2006) e o ZAE 
Cana (Brasil, 2009), apontam para o Cerrado como área adequada à expansão da 
atividade canavieira. 
Entretanto, o crescimento da indústria sucroalcooleira no bioma também 
tem sido atribuído a outros fatores, tais como:  o aumento da demanda por etanol; 
os incentivos fiscais estaduais (como os programas Fomentar/Produzir, em Goiás 
e  MS Empreendedor, em Mato Grosso do Sul); a disponibilidade de terras mais 
baratas do que em São Paulo;
11
 o desenvolvimento da infraestrutura; a distância 
dos principais centros consumidores; e a abundância de água (Granco et al., 2015; 
Silva e Miziara, 2011; Sauer e Pietrafesa, 2012; Silva e Peixinho, 2012). 
Até o final dos anos 1990, os estados de Goiás e Mato Grosso do Sul tinham 
pouca tradição em cana-de-açúcar. Silva e Miziara (2011) destacam que, durante 
o Programa Nacional do Álcool (Proálcool), que vigorou entre 1975 e 1989, Goiás 
recebeu investimentos e usinas, tornando-se uma fronteira importante. Com o fim 
do Proálcool, a indústria sucroalcooleira perdeu sua importância na região, fazendo 
com que, somente em meados dos anos 2000, voltasse a ser atrativa para o setor 
novamente. Desde então, investimentos no setor sucroalcooleiro ocorrem principal-
mente mediante incentivos fiscais e melhorias na logística (Silva e Peixinho, 2012). 
Em Goiás, o Programa Fomentar/Produzir incentivou o desenvolvimento 
da indústria com isenção do pagamento de 73% do Imposto sobre Operações 
Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transpor-
te Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) devido para 2020, 
correspondente a R$ 28,1 bilhões entre 2003 e 2010 (Sauer e Pietrafesa, 2012). 
Similarmente, em Mato Grosso do Sul, o programa MS Empreendedor premitiu 
a isenção de 67% do ICMS (Mato Grosso do Sul, 2001), além dos incentivos fis-
cais oferecidos por alguns municípios em ambos os estados (Domingues e Júnior, 
2012; Silva e Peixinho, 2012). 
11. O alto custo das terras em São Paulo comparado ao de outros estados implica redução de terras economicamente 
viáveis para cultivo de cana.

Os Desafios da Expansão da Cana-de-açúcar: a perçepção de produtores e 
arrendatários de terras em Goiás e Mato Grosso do Sul
 
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 117
No nível federal, incentivos fiscais foram concedidos de duas formas: por 
meio do Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO) e do Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). O FCO proporcionou acesso 
a linhas de investimento com uma taxa de juros inferior à dos bancos comerciais 
(Sauer e Pietrafesa, 2012; Silva e Peixinho, 2012), enquanto o BNDES ampliou a 
oferta de crédito para o setor canavieiro mediante a criação do Programa de Apoio 
ao Setor Sucroalcooleiro (PASS). Dos R$ 20,45 bilhões distribuídos pelo BNDES 
entre 2008 e 2010 para o setor canavieiro, R$ 400 milhões foram concedidos por 
meio do PASS (Garcia et al., 2011). Os incentivos para a expansão canavieira fize-
ram com que, a partir de 2000, o número de usinas mais que dobrasse, passando 
de dezesseis para sessenta, afetando a paisagem de importantes microrregiões de 
Goiás e Mato Grosso do Sul – mapa 1 (ProCana Brasil, 2013). 
MAPA 1
Área com produção de cana e localização de usinas – Goiás e Mato Grosso do Sul 
(2005 e 2012)
Fonte: Granco et al. (2015); Ministério dos Transportes (s.d), disponível em: