Q uar en ta a nos de e tanol em L ar ga e sc ala no Br asil

.
CGEE – CENTRO DE GESTÃO E ESTUDOS ESTRATÉGICOS. Química 
verde no Brasil
: 2010-2030. Brasília: CGEE, 2010. 
NASCIMENTO, D. Peça-chave para a produção de etanol 2G. RPA News, 
Ribeirão Preto, São Paulo, jun. 2014. Disponível em: .

CAPÍTULO 10
APONTAMENTOS E DIRETRIZES PARA POLÍTICAS PÚBLICAS
Gesmar Rosa dos Santos
1
Carlos Eduardo de Freitas Vian
2
Pery Francisco Assis Shikida
3
Walter Belik
4
1 INTRODUÇÃO
Este capítulo procura, primeiramente, retomar os principais problemas discutidos 
ao longo do livro e consolidar as sugestões de políticas públicas para enfrentá-los. 
Em seguida, apresenta diretrizes para a construção de um rol de políticas públicas 
para incentivar a produção de etanol e pautar uma nova dinâmica produtiva do 
complexo canavieiro nacional. 
Pretende-se, assim, contribuir com uma importante lacuna existente no 
processo de formulação de políticas públicas no Brasil, que é a necessidade de 
discussão prévia das demandas da sociedade que levem à definição de objetivos e 
diretrizes e, posteriormente, ao estabelecimento dos instrumentos a serem utilizados. 
O passo seguinte, cabe ressaltar, é a necessidade de também sinalizar quais são os 
mecanismos de avaliação dos resultados das políticas para posteriores correções. 
É importante destacar que não se parte do zero nesta questão. Reconhece-se que 
há uma série de medidas, ainda que dispersas no tempo e aparentemente desco-
ordenadas entre os órgãos, que apontam o nascer de um novo padrão de políticas 
públicas, pautadas na dinamização produtiva, na produtividade, na competitividade 
e na melhora na gestão.
A definição de um conjunto robusto de medidas de promoção do etanol se 
justifica pelo fato de, infelizmente, ao longo dos quarenta anos da produção do 
etanol em larga escala e destacadamente nos últimos anos, as políticas públicas 
brasileiras terem sido divulgadas com objetivos vagos e sem uma definição clara 
de passos a serem seguidos. Tal situação faz com que medidas e caminhos sejam 
abandonados ou substituídos ao menor solavanco da conjuntura econômica.  
1. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Setoriais de Inovação, Regulação e Infraes-
trutura (Diset) do Ipea. 
2. Professor na Escola Superior de Economia Agrícola Luiz de Queiroz da Universidade de São Paulo (Esalq/USP). 
3. Professor na Universidade Estadual do Oeste do Paraná (Unioeste). 
4. Professor no Instituto de Economia (IE) da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
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Essa tem sido a realidade no caso do etanol combustível que, em décadas de história, 
ainda não conta com uma clara definição de qual é o seu papel na matriz energética 
nacional. Enfatiza-se, portanto, a necessidade de implementar políticas públicas 
que tenham consonância com as demandas da sociedade e com as perspectivas de 
médio e longo prazos. 
 O texto estrutura-se em duas frentes: primeiro, retoma brevemente nesta 
introdução, conforme já mencionado, o conjunto de características, percepções 
e proposições apresentadas nos capítulos anteriores; a seguir, acrescenta questões 
e sugestões a partir do escopo e dos objetivos de planos, políticas e instrumentos 
da área de energia que estejam relacionados à produção da cana-de-açúcar e ao 
consumo do etanol. 
Nos diversos capítulos deste livro, foram listados elementos que caracterizam 
a cadeia produtiva em estudo, suas dificuldades e seus desafios. Assim, cabe resgatar 
alguns aspectos que subsidiam este capítulo e as diretrizes apresentadas adiante. 
Mantendo-se o recorte dos quatro ambientes descritos no capítulo 1 (institucional, 
organizacional, competitivo e tecnológico), apontam-se os destaques a seguir acerca 
da agroindústria canavieira no Brasil.
•  Características da cadeia produtiva e fatores de ampliação de suas di-
ficuldades: a trajetória do complexo produtivo alterna euforia e crises, 
relacionadas a fatores internos comuns a uma atividade agrícola e tam-
bém à intervenção estatal em ambas as situações; há uma complexidade 
crescente na atividade produtiva, exigindo gestão profissional, inovação 
tecnológica e políticas públicas consistentes; permanece a heterogenei-
dade de agentes na agricultura, indústria e distribuição, sendo que o elo 
mais dinâmico, a indústria, não tem o domínio em decisões dos elos à 
frente (estocagem, distribuição, revenda, preços). De um lado, a cadeia 
produtiva enfrenta desafios de origem interna e externa que potencializam 
dificuldades e crises, por outro lado, permanecem oportunidades para 
agentes mais dinâmicos, com intensidade de capital, que crescem com 
iniciativas de fusões, aquisições e diversificação produtiva. Há também 
uma grande oscilação de margens econômicas nos elos fundamentais 
da cadeia (agricultura e indústria), resultando na elevada propensão a 
instabilidades e distintas respostas nos preços de varejo, como se observa 
nos indicadores apresentados nos apêndices C ao E do livro. Adotar me-
didas de maior equilíbrio de margens econômicas entre os elos depende, 
contudo, de esforços principalmente dos agentes privados, além do 
aperfeiçoamento da regulação. Verificou-se que têm sido importantes as 
interfaces entre a produção e as políticas públicas em todos os ambientes 
produtivos, destacando-se: os efeitos positivos do financiamento para 

Apontamentos e Diretrizes para Políticas Públicas
 
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o crescimento da atividade; a diferenciação tributária entre gasolina e 
etanol e a manutenção da mistura obrigatória do etanol à gasolina, que 
viabilizam o biocombustível; e o financiamento e o apoio à pesquisa e 
desenvolvimento (P&D) e inovação tecnológica. 
•  Sobre o ambiente competitivo, cabe destacar os desafios detalhados neste 
trabalho: o forte impacto nos aumentos do preço da terra, dos custos 
operacionais e totais; as exigências de produção com sustentabilidade 
ampla, que afetam diferentemente os agentes, prejudicando os mais 
atrasados neste aspecto e beneficiando os mais adiantados na adoção das 
novas técnicas e legislação; o agravamento da crise por interferência nos 
preços da gasolina, bem concorrente do etanol; demora nas medidas de 
correção de rumos dessa política; sinais de desnivelamento muito grande 
na gestão e nos resultados dos diversos grupos econômicos atuantes na 
produção do etanol. Por estes e outros motivos discutidos, a adoção de 
novas tecnologias combinada com medidas de dinamização produtiva é 
ainda mais exigida em toda a cadeia produtiva. As condições desiguais 
na relação e na contratação entre os elos produtivos (agricultores e in-
dústrias) indicam a necessidade de iniciativas dos fornecedores de cana 
e de industriais no sentido de equilíbrio na remuneração das partes.  
Por outro lado, o desafio da regulação situa-se na promoção da concorrência na 
distribuição e varejo, mantendo-se o perfil de não arbitragem em preços. 
Conforme apontado nos capítulos 1 e 7 e ilustrado nos indicadores dos 
apêndices C, D e E deste volume, as distintas capacidades de manuten-
ção de margens econômicas são um desafio para esses dois segmentos da 
cadeia produtiva. Adicionalmente, renovam-se as perspectivas de tornar o 
etanol uma commodity e, ao mesmo tempo, de aumentar sua competiti-
vidade frente à gasolina. A percepção de riscos naturais, das dificuldades 
atuais das indústrias e o ingresso na atividade por fatores circunstanciais 
são alguns dos desafios apontados nas áreas de expansão. As vantagens 
econômicas são o fator de atração ao cultivo da cana nas novas áreas, 
inclusive para pequenos produtores/proprietários de terra. É relevante, 
sobre o ambiente competitivo, o fato de as saídas das crises dependerem 
ainda de medidas fiscais e outras de regulação como as adotadas entre 
2011 e 2015 (alteração e redução de tributos federais e estaduais, au-
mento do percentual de etanol anidro na mistura com a gasolina, crédito 
em condições vantajosas, apoio a planos, financiamento e medidas de 
inovação, apoio à ampliação da armazenagem, entre outros). 
•  Quanto ao ambiente tecnológico e de produtividade, observou-se que 
as disparidades de produtividade e de adoção de tecnologias (agrícolas e 
industriais) são identificadas desde os agentes econômicos como também 

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
286 
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entre as microrregiões produtoras, inter e intra diversos sistemas de pro-
dução e até entre empresas do mesmo grupo econômico. Há diferenças 
consideráveis entre estratos de produtores e a produtividade, inclusive 
por fatores ligados à estrutura fundiária (como o porte das fazendas).  
Na pesquisa e desenvolvimento tecnológico destacam-se avanços importantes 
como a consolidação de redes entre universidades e outras instituições públi-
cas de P&D, o ingresso de grandes laboratórios de empresas líderes. Parcerias 
entre instituições de P&D e a indústria são destaques dos programas de 
P&D, que se encontram além dos tradicionais fundos setoriais. Nestes 
fundos, os temas de pesquisa apoiados pelo poder público abrangem 
desde técnicas de plantio, novos cultivares e o processo industrial até a 
armazenagem e o controle de qualidade, embora o financiamento seja 
de pequeno porte e descontínuo, nos estudos realizados até 2012. Novos 
desenhos e concepções de apoio, como a opção por apoiar a P&D e ino-
vação em grandes projetos, com a criação do Plano de Apoio à Inovação 
Tecnológica no Setor Sucroquímico e Sucroenergético (Paiss), em sua 
vertente de pesquisa, necessitam avaliação atenta no futuro breve e de 
forma conjunta com outras ações dessa natureza. Destacam-se a como 
boas perspectivas: possibilidade de um novo cenário de competitividade 
do etanol, a partir de ganhos de produtividade da cana convencional, 
da cana energia e do etanol celulósico; possíveis ganhos incrementais 
na eficiência energética, nas etapas produtivas e na área automobilística 
(reduzir o consumo do etanol pela maior eficiência técnica, reduzindo 
atrasos entre as marcas e modelos). Neste sentido, reduzir a lacuna entre 
a disponibilização de tecnologias e a sua adoção, de forma contínua e 
sustentável, de modo a reduzir a heterogeneidade produtiva é o grande 
desafio do setor e o foco das diretrizes apontadas adiante. Novos arranjos 
produtivos têm também potencial de fortalecer a etapa agrícola – por 
exemplo, na precificação e no maior uso da cana para energia elétrica. 
A adoção de técnicas de monitoramento da produção, da qualidade e 
da segurança, por meio de novas tecnologias como a telemetria poderá 
aumentar a viabilidade do etanol e favorecer os elos agricultura e indústria 
(reduzindo custos, viabilizando a concorrência entre as distribuidoras e 
entre postos de revenda).
•  No que diz respeito ao ambiente organizacional, ressaltam-se os seguin-
tes aspectos: a atividade sucroenergética tem uma organização privada 
estruturada, embora heterogênea e de distintos graus de organização nos 
elos agricultura e indústria; as indústrias lideram a interlocução junto ao 
governo e a relação com os fornecedores de cana, mas pouco influencia 
a dinâmica distributiva e de revenda; a participação do Conselho dos 

Apontamentos e Diretrizes para Políticas Públicas
 
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Produtores de Cana-de-Açúcar, Açúcar e Álcool (Consecana) é destaque 
na negociação de interesses e padrões técnicos da produção, regras de 
arrendamento de terras, preço da cana e do açúcar total recuperável (ATR), 
afastando a necessidade do Estado neste aspecto; nas demandas junto 
ao poder público; a Câmara Setorial de Açúcar e Álcool (CSAA) é um 
importante espaço de discussão e interlocução com o governo, ressalva-
da sua limitação à condição consultiva. Distintos níveis de organização 
representativa e espaços de negociação e reivindicação de políticas coe-
xistem, inclusive com movimentos eventuais junto ao poder Executivo e 
ao Congresso Nacional. A etapa da distribuição, fortemente concentrada 
em apenas três grupos, a partir de 2007, está entre os maiores desafios de 
dinamização da comercialização. Destacou-se que a disponibilização de 
indicadores setoriais e da crise por parte dos produtores e de consultorias 
privadas tem fomentado reflexões por parte do poder público, sendo 
importante o aperfeiçoamento dos indicadores divulgados. As diversas 
tentativas das indústrias de arranjos alternativos para o aumento das 
margens econômicas, a exemplo da formação de redes de distribuido-
ras, têm sido importantes, apesar das dificuldades de consolidação das 
alternativas, como descrito no capítulo 7. 
•  Quanto ao ambiente institucional, que é discutido mais detalhadamente 
na seção seguinte, cabe mencionar alguns temas e desafios abordados 
nos capítulos anteriores: mudanças nas agências reguladoras e na própria 
ação regulatória, desde 2008 – atribuições do Ministério da Agricultura,  
Pecuária e Abastecimento (Mapa), Ministério de Minas e Energia (MME), 
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), 
Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), Agência Nacional de 
Petróleo, Biocombustíveis e Gás Natural (ANP), Conselho Interministerial 
do Açúcar e do Álcool (Cima) etc. –; a positiva consolidação de políticas 
setoriais baseadas na não arbitragem de preços e na não interferência 
da dinâmica produtiva (neste caso, excetuada pelo recente controle de 
preços do produto concorrente gasolina); a estrutura do financiamento à 
produção que segue, de certa forma, independente da política industrial, 
pelo menos desde o início dos anos 2000. Há, entretanto, o desafio de 
coordenar políticas, promover e avaliar uma regulação setorial por meio 
de um modelo que se ampara em diversos órgãos e foros, com atribuições 
complementares, alguns sem autonomia deliberativa sobre o todo de uma 
cadeia produtiva de grande complexidade. Conforme detalhado nos pará-
grafos seguintes e na seção 2, os planos, políticas e instrumentos de Estado 
relacionados à previsão e condições de oferta e demanda de energia no 
Brasil não configuram um documento-guia para o que seria uma política 

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
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para etanol. Do mesmo modo, o Plano Nacional de Agroenergia, que teria 
essa atribuição, está defasado e, mesmo contendo aspectos importantes na 
orientação dos agentes da cadeia produtiva, é incompleto e até restrito a 
ações específicas e a temas do período 2003-2006.
Além desses destaques, importam também as mudanças ocorridas recen-
temente na cadeia produtiva. De um lado, as dinâmicas tais como: a ampliação 
da P&D e inovação de produtos e processos, as medidas de mecanização de 
processos agrícolas, a abertura de melhores empregos, a saída de produtores e o 
ingresso de grandes grupos, assim como o crescimento da participação setorial 
do capital estrangeiro. De outro lado, as  mudanças estruturais, destacando-se: 
a expansão e as posteriores dificuldades da indústria de base; a enorme elevação 
do preço da terra; a baixa capacidade de investimento das pequenas proprie-
dades agrícolas e industriais; e a dependência do etanol em relação à rede de 
distribuição e revenda dos combustíveis fósseis. Tudo somado resulta, como 
visto no capítulo 1, a redução dos investimentos produtivos após 2010 e a baixa 
expectativa de sua retomada. Por isso o debate em ressaltado a premência de 
uma clara consolidação de políticas para o biocombustível e para o conjunto da 
cadeia produtiva canavieira. 
Tais elementos traduzem a difícil situação de parte considerável das indústrias 
atingidas fortemente pela crise, mesmo tendo-se recuperado, a partir do final de 
2014, as condições de competitividade por meio de medidas fiscais (retomada de 
tributos incidentes sobre a gasolina, como as Contribuições de Intervenção no 
Domínio Econômico (Cide), o imposto sobre produtos industrializados (IPI) e 
a revisão das alíquotas do Programa de Integração Social e da Contribuição para 
Financiamento da Seguridade Social – PIS/Cofins). Mesmo após o MME apon-
tar que haverá necessidade de importação de 14 bilhões a 17 bilhões de litros de 
etanol por ano, em 2024, se mantidas as condições atuais de produção de etanol 
e de gasolina, iniciativas e formas de apoio necessárias ainda não se consolidaram 
no debate. Por outro lado, a euforia com boas margens econômicas, amiúde in-
centivada por medidas estatais, tem sido tanto causa de expansão não dinâmica 
da agroindústria quanto prenúncio de crises. 
Além dessas considerações, ancoradas no conteúdo dos capítulos anteriores, são 
oportunos apontamentos complementares sobre os instrumentos de planejamento, 
da promoção da oferta e de estimativas de demanda do etanol no Brasil. Para tanto, 
aborda-se, primeiramente, o Plano Nacional de Energia (PNA), editado em 2005 e 
revisado em 2006, o qual é a referência principal de políticas para o etanol. Outros 
documentos de planejamento energético do país, que tratam também do etanol 
e são aqui discutidos, são: o Plano Decenal de Expansão de Energia, cuja última 
edição foi o PDE 2023, de 2014; e o Plano Nacional de Energia 2030, de 2007. 

Apontamentos e Diretrizes para Políticas Públicas
 
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Além dessas três referências, a produção e a comercialização do etanol também 
constam na Política Energética Nacional (PEN) – Lei n
o
 9.478/1997 –, sob a 
responsabilidade do Conselho Nacional de Política Energética, que é vinculado à 
Presidência da República e presidido pelo ministro de Minas e Energia.
Desse modo, as seções seguintes explicitam o que se considera como elementos 
fundamentais dos planos e instrumentos aqui destacados ou daqueles que os subs-
tituam. A seguir, apontam-se sugestões de diretrizes para consolidar uma política 
para o etanol no Brasil, no contexto de energias renováveis. Embora se reconheça 
a necessidade de um plano que avance e enxergue a economia da biomassa como 
um todo, as sugestões feitas mais adiante se restringem à cadeia produtiva da cana-
-de-açúcar e seus derivados energéticos, que foram os temas centrais deste livro. 
2  OBJETIVOS E DIRETRIZES: O ETANOL NO CONTEXTO DO PNA, DA PNE,  
DO PDE E DA PEN
Esta seção discute os objetivos e as diretrizes listadas nos vários planos de energia 
e agroenergia nos últimos anos, destacando-se os seus objetivos e diretrizes. Cabe 
notar, como já mencionado anteriormente, que tais planos e instrumentos, assim 
como em outros estabelecidos em décadas anteriores, não consideram a dinâmica 
setorial e da cadeia produtiva. Assim, há dificuldades em se identificar uma ne-
cessária sinergia entre os objetivos, os instrumentos e os mecanismos de avaliação 
dos resultados das políticas, programas e ações de natureza setoriais. Esse cenário 
se aplica, principalmente, no caso do etanol, como se argumentou nos capítulos 
precedentes e se ilustra a seguir. Tal situação torna difícil avaliar, com a necessária 
abrangência e correção, os resultados dos programas para que sejam efetuadas as 
correções necessárias. 
2.1 O PNA 2006-2011
O PNA origina-se no contexto de promoção da agroenergia no país, no início dos 
anos 2000, tendo como referência as Diretrizes de Política de Agroenergia, elabo-
radas por uma equipe interministerial e aprovadas pelo presidente da República.  
A proposta de gestão do que se denominou de política de agroenergia estaria a 
cargo de um Conselho Gestor Interministerial, que se consolidou em 2007, no 
caso do etanol, com o Conselho Interministerial do Açúcar e do Álcool.
4
 De forma 
resumida, as diretrizes constantes no documento foram as que se seguem.
•  Desenvolvimento da agroenergia: expansão da produção e da produtividade, 
privilegiando regiões menos desenvolvidas.
4. O Cima congrega os ministérios da Agricultura, Fazenda, Minas e Energia e Desenvolvimento Indústria e Comércio, 
instituído pela Lei n
o
 9.933, de 24 de julho de 2000.

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
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•  Agroenergia e produção de alimentos: indicações de não afetar a produção 
de alimentos para o consumo interno, principalmente da cesta básica.
•  Desenvolvimento tecnológico: P&D de tecnologias agropecuárias e in-
dustriais com vista à maior competitividade, agregação de valor, redução 
de impactos ambientais, inserção econômica e social.
•  Autonomia energética comunitária: uso da biomassa energética em pe-
quena escala (comunidades isoladas, agricultores, aos assentamentos de 
reforma agrária) e moradores de regiões remotas do território nacional.
•  Geração de emprego e renda: agroenergia como vetor da interiorização do 
desenvolvimento, inclusão social, e de redução das disparidades regionais.
•  Otimização do aproveitamento de áreas antropizadas: cultivos com sus-
tentabilidade dos sistemas produtivos, proteção da floresta Amazônica e 
do Pantanal; possível recuperação de áreas degradadas.
•  Otimização das vocações regionais: projetos em regiões com oferta 
abundante de solo, radiação solar, mão de obra e diversidade de culturas 
agrícolas.
•  Liderança no comércio internacional de biocombustíveis: busca da 
liderança do mercado internacional de biocombustíveis e dos produtos 
da agroenergia. 
•  Aderência à política ambiental: integração ao Mecanismo de Desenvolvimento 
Limpo (MDL) do Protocolo de Quioto.
O apelo e objetivo principal do PNA, conforme transcrito do seu texto, é 
o foco na inovação tecnológica e na estruturação de um dos agentes de P&D, a 
Embrapa Agroenergia. Também trata de indicar ações do governo no tema, men-
cionando aspectos institucionais:
O Plano Nacional de Agroenergia visa organizar e desenvolver proposta de pesquisa, 
desenvolvimento, inovação e transferência de tecnologia para garantir sustentabilidade 
e competitividade às cadeias de agroenergia. Estabelece arranjos institucionais para 
estruturar a pesquisa, o consórcio de agroenergia e a criação da Unidade Embrapa 
Agroenergia. Indica ações de governo no mercado internacional de biocombustíveis 
e em outras esferas (Brasil, 2006, p. 7).
O Plano, tendo sido editado à época de promoção e euforismo com o etanol 
e também no contexto de apelo social com o biodiesel, objetivou, como consta 
em seu texto:
Estabelecer marco e rumo para as ações públicas e privadas de geração de co-
nhecimento e de tecnologias que contribuam para a produção sustentável da 
agricultura de energia e para o uso racional dessa energia renovável. Tem por 

Apontamentos e Diretrizes para Políticas Públicas
 
|
 291
meta tornar competitivo o agronegócio brasileiro e dar suporte a determinadas 
políticas públicas, como a inclusão social, a regionalização do desenvolvimento e 
a sustentabilidade ambiental (Brasil, 2006, p. 8).
Transformadas em objetivos gerais e específicos, algumas dessas diretrizes de 
fato se concretizaram, embora de forma desconexa e até desordenada também pelas 
características da economia brasileira. São exemplos: a expansão da produção; o 
desenvolvimento de soluções que integrem a agroenergia à eliminação de perigos 
sanitários ao agronegócio; a elaboração do Zoneamento Agroecológicos da Cana; 
impulsos à P&D e a sua infraestrutura; e realização de estudos agronômicos, de 
processos industriais e socioeconômicos. Outros objetivos não avançaram, como 
indução de áreas a se ocupar, questões regionais, dinamização ampliada e pequena 
produção. Ao mesmo tempo, o conjunto de ações e acontecimentos que levaram 
à crise, como se discutiu ao longo dos capítulos, se mostrou mais forte que as 
diretrizes e a gestão das políticas assim estabelecidas. Adicionalmente, o debate 
acadêmico tem levantado a hipótese de que a correção dos rumos da promoção da 
produção do etanol teria sido abandonada no meio do processo, enfraquecendo o 
PNA, por causa do surgimento de outras opções energéticas.
5
2.2 O PNE 2030
De acordo com o MME (Brasil, 2007), o Plano Nacional de Energia (PNE 2030) 
é o primeiro estudo de planejamento integrado dos recursos energéticos do governo 
brasileiro. O etanol é contemplado de forma mais abrangente nos estudos sobre 
combustíveis líquidos, realizados pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE) sob 
coordenação do MME. 
O Plano Nacional de Energia – PNE 2030 tem como objetivo o planejamento 
de longo prazo do setor energético do país, orientando tendências e balizando as 
alternativas de expansão desse segmento nas próximas décadas (Brasil, 2007, p. 7).
O PNE 2030 consiste em uma série de estudos abrangentes sobre cada uma 
das fontes de energia que foram consolidados em um documento único, em 2007. 
No momento da finalização deste trabalho, encontrava-se em elaboração os estudos 
do PNE 2050. Na parte de combustíveis líquidos, o PNE 2030 contempla: um 
panorama da oferta e demanda, por fonte e perfil do consumo; perfil e perspecti-
vas de refinarias, indústrias de etanol e outros; tendências tecnológicas, inclusive 
possíveis rotas tecnológicas como a do etanol celulósico, seus custos e outras va-
riáveis técnicas; estimativas e perspectivas de oferta de derivados da biomassa em 
cenários até 2030. 
5. Entre as opções concorrentes com a promoção do etanol estariam as novas reservas de petróleo descobertas  
(a exemplo do Pré-Sal). Contudo, a importação de combustíveis pode ser mais vantajosa que o refino internamente do 
petróleo, caminho escolhido pela Petrobras quando a oferta do etanol é insuficiente. Por isso, esta questão, que envolve 
variáveis do mercado de commodities e uma série de outros aspectos, é deixada para trabalhos futuros.

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
292 
|
 
O amplo estudo que originou o PNE, ao ofertar diagnósticos e conhecimentos 
aplicados, teve, na prática, o objetivo de “fornecer insumos para a formulação de 
políticas energéticas segundo uma perspectiva integrada dos recursos disponíveis” 
(Brasil, 2007, p. 7). Esses insumos foram de fato relevantes, contaram com amplo 
apoio de estudiosos no país, e tratam, inclusive, de detalhes de alguns aspectos técnicos. 
Por sua natureza, gerou imprecisões e acertos inerentes a esse tipo de traba-
lho. A estimativa de produção apontava, para 2015, 28,6 mil m
3
/dia de gasolina, 
ante o consumo de 25,4 m
3
/dia. Para o etanol estimou-se, para 2015, 38 m
3
/dia 
de produção e 25,5 m
3
/dia de consumo, o que à época convergia com todas as 
expectativas e trajetória de investimentos. Também por sua natureza subsidiária ao 
abastecimento energético, o PNE não abrange particularidades da cadeia produtiva 
e os fundamentos que levam a instabilidades na oferta do etanol, assim como não 
trata das condições de concorrência, dos instrumentos de regulação e de tributação, 
entre outros itens.
2.3 Os PDEs
A parte de revisão do PNE, bem como de perspectiva da economia no médio prazo 
e de estudos e propostas de investimentos com relação aos números da oferta e de-
manda ficam por conta do Plano Nacional de Desenvolvimento Energético (PDE).  
O instrumento objetiva apresentar a demanda e a oferta integrada de energia no país, 
a partir de sinais da economia e perfil de consumo da sociedade. Os PDEs trazem 
dados e elementos que podem orientar a expansão da oferta de cana-de-açúcar e de 
seus derivados etanol e biomassa para geração de energia. Não adentra, da mesma 
forma que os demais planos e instrumentos, na dinâmica da cadeia produtiva, em 
medidas de impulso ou em políticas de promoção da atividade.
O instrumento é elaborado desde 2006, tem periodicidade anual e orienta 
ações do MME e de órgãos que trabalham com a oferta de energia no Brasil, 
como a Empresa de Pesquisa Energérica (EPE), a Agência Nacional de Petróleo, 
Biocombustíveis e Gás Natural e a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), 
oferecendo também sinais do porte do setor ao mercado. Mantém referenciais do 
PNE 2030 e atualizações que orientam o orçamento da União, na Lei de Dire-
trizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), no sentido de 
viabilizar ações e iniciativas que promovam estudos, oferta de energia, inclusive 
de etanol, controle de qualidade entre outros. 
A partir de cenários econômicos, do perfil das fontes e das expectativas de 
demanda por regiões, setores e outros, o PDE traz projeções para os dez anos 
seguintes à sua elaboração. Aponta, para o caso do etanol, consumo do hidratado 
no Brasil em 28,8 bilhões de litros, com variação de 7,6% ao ano (a.a.), e para o 
anidro estima 14 bilhões de litros, com variação de 3,7% a.a. Prevê também um 

Apontamentos e Diretrizes para Políticas Públicas
 
|
 293
crescimento na demanda de biomassa energética da cana de 3,2% a.a., que inclui 
a correspondente parcela do próprio segmento, na produção do açúcar. As regiões 
de maior crescimento da demanda do biocombustível seriam a Norte, Nordeste e 
Centro-Oeste. A cana-de-açúcar e seus derivados continuariam com o mesmo pata-
mar de participação na matriz energética, com 16,8% no consumo final em 2023.
A estimativa de produção soma ao consumo interno mais 3,2 bilhões de litros 
para a exportação, que resultaria produção de 48 bilhões de litros/ano de etanol, 
já incluídos 245 milhões de litros/ano de etanol celulósico, provenientes de cinco 
plantas industriais. Para alcançar esses dados, somam-se, no PDE 2023 (Brasil, 
2014), a produção das plantas atualmente em operação, as unidades em construção 
e a estimativas de outras plantas. O rendimento médio da cana por área colhida 
seria de 85 t/ha e a área ocupada seria de 10,6 milhões de ha, ante 8,7 milhões de 
ha em 2014. O investimento estimado, a valores de 2014, oscilaria entre R$ 318 
bilhões e R$ 353 bilhões, a depender de usinas sejam mistas (produzem etanol e 
açúcar) ou apenas destilarias (produzem etanol). Por fim, tendo por base a oferta 
e a demanda, o PDE 2023 trata das características presentes e de possibilidades 
futuras da logística e de modais de transporte dos combustíveis.
2.4 A PEN
A Lei n
o
 9.478/1997, na sua forma consolidada com diversas alterações, estabelece 
a PEN, contempla os biocombustíveis líquidos e também a biomassa da cana. 
Abrange, no tocante ao etanol, um conjunto de dezoito princípios e objetivos, 
relativos a: preservar o interesse nacional; promover e valorizar os recursos energé-
ticos; proteger os interesses do consumidor quanto a preço, qualidade e oferta dos 
produtos; proteger o meio ambiente e promover a conservação de energia; utilizar 
fontes alternativas de energia; promover a livre concorrência; atrair investimentos 
na produção de energia, infraestrutura para transporte e estocagem de biocombus-
tíveis; ampliar a competitividade do país no mercado internacional; incrementar, 
em bases econômicas, sociais e ambientais, a participação dos biocombustíveis 
na matriz energética; garantir o fornecimento de biocombustíveis em todo o 
território nacional; incentivar a geração de energia elétrica a partir da biomassa 
e de subprodutos da produção de biocombustíveis; promover a competitividade 
do país no mercado internacional de biocombustíveis; fomentar a pesquisa e o 
desenvolvimento relacionados à energia renovável; mitigar as emissões de gases 
causadores de efeito estufa e de poluentes nos setores de energia e de transportes, 
inclusive com o uso de biocombustíveis.
Como se pode notar, há uma ampla temática coberta para medidas de dina-
mização da produção, aumento da concorrência e da oferta. Para dar conta desses 
elementos da política, foram atribuídas ao CNPE, por força da mencionada lei, a 
missão de definir a estratégia e a política de desenvolvimento econômico e tecnológico 

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
294 
|
 
dos biocombustíveis, bem como da sua cadeia de suprimento. À ANP, cabem atri-
buições como unidade central de fiscalização, de regulação em aspectos de produção 
industrial do etanol, de edição de padrões e controle da qualidade, além de medidas 
relacionadas a cadastro, oferta, revenda e estoque de biocombustíveis. 
Questões da produção canavieira e uma série de outros aspectos relativos  
à agroindústria continuam a cargo do Mapa, enquanto incentivos à indústria e à 
inovação em ambos os elos da cadeia produtiva estão a cargo do MDIC e a pro-
moção da P&D, como visto nos capítulos 1 e 9, ficam a cargo do Ministério da 
Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) e outros órgãos. Neste contexto, como 
instâncias de suporte ao CNPE, as câmaras consultivas (como a Câmara Setorial da 
Cadeia Produtiva do Açúcar e do Álcool) e deliberativas (como o Cima) exercem 
distintas funções e prerrogativas de identificar e propor medidas que atendam as 
determinações da PEN. Como se espera desse tipo de norma, no tocante ao etanol, 
a PEN também não aprofunda em aspectos da cadeia produtiva. 
Diante dessa configuração de órgãos e agentes envolvidos e de atribuições um 
tanto dispersas em várias pastas governamentais, a coordenação é um pressuposto. 
Atualmente ela é exercida mais fortemente pelo Cima e pela Presidência da 
República, exceto nas atribuições já outorgadas às agências executivas, inclusive que 
se refere a medidas que afetam a cadeia produtiva canavieira e o etanol em parti-
cular. Diferentemente de legislações como as da Alemanha e dos Estados Unidos, 
no tema energias renováveis, no Brasil não há previsão legal de avaliação, revisão 
periódica do marco regulatório e de seus instrumentos por parte do Executivo ou 
do Parlamento. Uma medida nesse sentido poderia ajudar a evitar crises e a induzir 
maior dinamismo à cadeia produtiva, por meio da revisão periódica de incentivos, 
da avaliação de controles essenciais, da promoção da segurança nos investimentos 
e do estímulo ao equilíbrio concorrencial.
2.5 Outros pressupostos e premissas de diretrizes para uma política do etanol
Entre todos os mencionados planos, políticas e seus instrumentos, o PDE é o que 
conta com revisões anuais, embora não contemple medidas de promoção ou for-
mas de dinamização e viabilização do etanol, dado que não é este o seu objetivo. 
Uma possível revisão, ampliação do escopo e até avaliação ampla do PNA ainda 
não foram realizadas, como se esperava até 2012. O fato de a cadeia produtiva 
canavieira apresentar uma complexidade de desafios e um perfil heterogêneo em 
vários aspectos e, ao mesmo tempo, apresentar enorme potencial e expectativas, 
indica a oportunidade de um conjunto de medidas estabelecidas de forma clara e 
com expectativa de orientação da atividade a médio e longo prazos. 
Portanto, ao se apontarem diretrizes para um novo PNA ou mesmo para 
uma política do etanol e para a produção sucroenergética, parte-se da premissa da 
necessidade de maior equilíbrio temático e de maior abrangência de proposições, 

Apontamentos e Diretrizes para Políticas Públicas
 
|
 295
instrumentos e formas de avaliação em relação ao citado documento. Admite-se 
uma política que teria de nascer de diálogos e compromissos passados, atuais e 
futuros, com a função e o poder de sinalizar caminhos para o conjunto dos agentes 
envolvidos. O escopo poderia ser mais abrangente, como a energia da biomassa e, 
dentro dela, a produção do etanol. Contudo, atém-se aqui apenas a este produto 
pelo fato de ser ele, conforme abordado nos capítulos precedentes, o mais desen-
volvido e estruturado em termos produtivos e o mais suscetível a instabilidades e 
crises da cadeia agroindustrial da cana-de-açúcar.
Com a sensível melhora na disponibilização de dados setoriais, após 2008, e 
com as publicações de relatórios, boletins periódicos e outras publicações do MME, 
da ANP e do Mapa, as condições de avaliação de políticas e da produção têm sido 
aperfeiçoadas. A isso se soma o importante papel do Cima e os espaços oficiais de 
diálogo entre os agentes públicos e privados, como a Câmara Setorial do Açúcar e 
Álcool. Conforme discutido nos capítulos 1, 3, 7 e 9, a maior divulgação de dados 
específicos das empresas, a partir de novos cadastros, da publicação de balanços, das 
operações de apoio à pesquisa e ao financiamento setorial, assim como de dados 
referentes à situação financeira dos agentes envolvidos são aspectos que facilitam 
análises que antecipam crises. Para tanto, infere-se que a melhora contínua desse 
conjunto de capacidades, dados técnicos e financeiros precisos, inclusive aqueles do 
setor privado, são outra premissa que orienta as diretrizes listadas na seção seguinte.  
Instituir a avaliação e análise periódica da cadeia produtiva e do produto 
etanol, no âmbito do Estado, com a pluralidade de visões que o tema exige é outra 
medida proposta neste trabalho. O fato de a atividade sucroalcooleira ter de incor-
porar, além do desenvolvimento setorial, também o desenvolvimento regional e 
as dimensões da sustentabilidade econômica, social e ambiental, torna as políticas 
públicas também indissociáveis dessas dimensões. Assim, os pressupostos  contidos 
nas sugestões que se seguem na seção 3 podem ser reunidas em seis grupos:
•  os documentos de planejamento mencionados (PNA, PDEs, PNE 2030 
e PEN) não constituem uma política consistente de promoção do etanol, 
embora possam ter um papel importante na orientação da sua oferta  
e demanda;
•  os ambientes institucional, tecnológico, organizacional e competitivo 
continuam sendo importantes espaços de políticas públicas, para os quais 
a regulação estatal e as iniciativas do setor privado voltam-se tanto nos 
momentos de euforia quanto nas crises;
•  as medidas de incremento da produtividade e competitividade por meio 
de modernas tecnologias e técnicas de gestão continuam no centro da 
pauta setorial;

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
296 
|
 
•  a heterogeneidade de agentes e dos sistemas produtivos deve ser um ponto 
fundamental de atuação das políticas públicas;
•  os avanços necessários devem ser alcançados a partir da ação estatal 
reguladora e indutora da dinamização produtiva, a partir de mecanis-
mos de estímulo à concorrência, revendo-se subsídios e estímulos não 
dinamizadores;
•  a melhora contínua de indicadores, do fomento a foros de debate e a 
avaliação periódica de políticas públicas e de suas interfaces com a cadeia 
produtiva são ações a fortalecer; e  
As diretrizes sugeridas a seguir levam em conta, além desses pressupostos 
(sendo alguns deles premissas), a continuidade dos esforços listados nos docu-
mentos  PNE, PNA, PDEs e PEN, enquanto sinalizadores de ações em torno do 
etanol. As sugestões também levam em conta a comprovada existência de órgãos 
governamentais, universidades e institutos de pesquisas amplamente capazes de 
acompanhar, avaliar e adequar a elaboração e aplicação de instrumentos de uma 
política de longo prazo para biomassa energética e do etanol. O Cima, amparado 
por comissões técnicas em seus respetivos ministérios, seria o foro de decisão e 
gestão das diretrizes a seguir listadas, no âmbito do governo federal, sempre con-
tando com outros foros de debate e formulação de políticas.
3  DIRETRIZES PARA UMA POLÍTICA DO ETANOL E DA BIOMASSA DA 
CANA-DE-AÇÚCAR
Objetivo geral: o conjunto de apontamentos aqui destacados objetiva indicar 
caminhos para a produção da matéria-prima e do etanol com sustentabilidade 
econômica, social e ambiental buscando garantir a oferta do biocombustível no 
médio e longo prazo.
A esse objetivo geral, somam-se os seguintes objetivos específicos, que vão 
orientar as diretrizes listadas adiante, as quais, para serem factíveis, necessitam 
iniciativas do Estado e do setor privado: 
•  apontar medidas para auxiliar na formulação de uma Política ou Programa 
Brasileiro do Etanol (PBE);
•  indicar formas de reduzir incertezas e atrair investimentos em insumos, 
produção, distribuição e revenda de etanol, açúcar, energia elétrica e 
outros produtos da cana-de-açúcar;
•  indicar possíveis caminhos para políticas de ganho de produtividade e de 
ampliação da concorrência nas etapas de distribuição e revenda;

Apontamentos e Diretrizes para Políticas Públicas
 
|
 297
•  listar sugestões para reduzir de forma contínua os impactos ambientais 
e sociais originados na atividade produtiva canavieira; 
•  reforçar a necessidade de fortalecer a empresa nacional e suas tecnologias 
nos diferentes elos do complexo agroindustrial;
•  sugerir maneiras de se utilizar, de forma plena, a biomassa da cana-de-
-açúcar para fins energéticos e para a produção de outros bens, com novas 
tecnologias e ampliando mercados; 
•  dar suporte e continuidade às melhorias na qualidade dos empregos no 
complexo canavieiro, com aumento da capacitação e com a ampliação 
da renda dos trabalhadores; 
•  fortalecer alternativas regionais à cana-de-açúcar na geração de energia, 
renda e emprego, nas localidades em que outras atividades forem mais 
indicadas em razão de parâmetros de diversificação, produtividade e 
competitividade;
•  melhorar a inserção do Brasil no mercado internacional por meio de avan-
ços de produtividade, de competitividade, e da qualidade dos produtos; e 
•  disponibilizar investimentos de forma contínua para pesquisa e desen-
volvimento tecnológico e para elevar os ganhos de produtividade nas 
etapas agrícola e industrial.
QUADRO 1
Ambiente competitivo
Objetivo das diretrizes apontadas: combinar medidas do setor público com iniciativas do setor 
privado com vistas a ganhos de competitividade do etanol e de outros produtos da cana-de-
-açúcar frente a seus concorrentes
Diretrizes
Instrumentos de política
Agentes envolvidos diretamente
• Estímulos à 
concorrência e ao 
equilíbrio nos elos 
da cadeia produtiva
• Aprimorar a regulação setorial mantendo a não 
arbitragem de preços do etanol e gasolina
• Eliminar entraves à concorrência na distribuição e 
revenda (caminhar para o monitoramento online da 
produção, revenda e qualidade
• Estimular a concorrência na distribuição (viabiliza-
ção do pequeno porte e da distribuição local/regional, 
com iniciativas dos diversos elos)
• Cima, ANP, entidades de representação dos 
agentes, Conselho Administrativo de Defesa 
Econômica (Cade)
• Outros interlocutores: universidades, institutos 
de pesquisa
• Definição do 
porte desejável do 
etanol na matriz 
energética brasileira
• Definir metas de volume de produção e de que 
parcela do ciclo Otto ficará a cargo do etanol
• Elaborar cenários com e sem expansão de áreas
• Elaborar cenários com ganhos significativos de 
produtividade por área, por estratos de porte e por 
grau de defasagem tecnológica dos produtores
• Buscar alternativas de matérias-primas para 
garantir a oferta e atender regiões não produtoras de 
cana-de-açúcar em escala e produtividade requeridas
• Cima, ANP, Câmara Setorial de Açúcar e Álcool
• Outros interlocutores: universidades, institutos 
de pesquisa, Petrobras
(Continua)

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
298 
|
 
Diretrizes
Instrumentos de política
Agentes envolvidos diretamente
• Reconversão 
produtiva das terras 
utilizadas com 
cana-de-açúcar 
em sistemas de 
baixa produtividade 
agrícola
• Apoiar e realizar estudos de viabilidade econômica, 
edafo-climática e social do etanol em regiões e 
sistemas de produção com grandes dificuldades e 
baixa produtividade
• Financiamento voltado à reconversão, pesquisa e 
incentivo para redução da sazonalidade 
• Governos federal e estaduais, sindicatos, 
associações
• Outros interlocutores subsidiariamente: 
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
(Embrapa), universidades, institutos de pesquisa
• Promoção da 
atividade canavieira 
e de seus produtos 
com vista à agrega-
ção de valor
• Buscar a redução de barreiras tarifárias e não 
tarifárias ao etanol e ao açúcar
• Efetuar alianças estratégicas com empresas inter-
nacionais de distribuição
• Incentivar a segmentação de mercado e a busca da 
diferenciação de produto
• Governos federal, estaduais, instituições 
privadas
• Outros interlocutores subsidiariamente: Embrapa, 
universidades, institutos de pesquisa
• Produção com 
sustentabilidade 
social e ambiental 
como fator de 
elevação da compe-
titividade
• Adotar cuidados ambientais previamente a puni-
ções e danos
• Construir instrumentos capazes de premiar a pro-
dução sustentável do etanol (tributação diferenciada 
ou preço prêmio). Essa medida pode partir com base 
na Cide, adotando-se as variações convencional e 
ambiental – parte fixa e parte oscilando com metas 
que recompensem os agentes quando atendem as 
exigências legais de forma plena; e Imposto sobre 
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) ambien-
tal – aplicar ao etanol conforme metas ambientais 
estaduais, alcançando municípios produtores.
• Promover a certificação de conformidade agrícola e 
certificação de conformidade agroindustrial
• Promover a certificação de qualidade e ambiental
• Cima, MDIC, Mapa, MME, ANP, BNDES,
1
 MMA, 
MCTI, entidades de representação dos agentes
• Outros interlocutores subsidiariamente: Embra-
pa, Ridesa,
2
 universidades, institutos de pesquisa
• Oferta de crédito 
em contexto de 
dinamização 
da produção e 
viabilização de 
novos arranjos com 
foco na redução de 
custos da cana
• Apoiar a criação de sociedades de propósitos 
específicos (SPE), joint ventures e outros arranjos de 
sociedades/parcerias com baixo grau de alavancagem 
– para atividades específicas na cadeia produtiva
• Estabelecer o caráter temporário e improrrogável 
da subvenção à produção de cana e de álcool, vincu-
lando o benefício a metas de ganho de produtividade
• Promover atividades produtivas alternativas à cana 
onde a produtividade desta é estruturalmente baixa 
(ex.: Nordeste, Rio de Janeiro, Espírito Santo)
• Cima, MDIC, Mapa, MME, BNDES, ministério 
do Planejamento e da Fazenda
• Indústria de base 
e outros insumos
• Apoiar o desenvolvimento de tecnologias nacionais 
para máquinas, equipamentos, defensivos agrícolas e 
fertilizantes e outros insumos
• Incentivar a diversificação da indústria de base com 
suporte às exportações de bens e serviços
• Incentivar a pesquisa sobre os impactos das novas 
tecnologias e minimização de impactos negativos
• Governos federal e estaduais, e setor privado, 
universidades, Embrapa.
• Regulação de 
estoque
• Estabelecer uma coordenação que defina e estimu-
le os agentes ao aumento e a adequada gestão do 
estoque de etanol
• Cima, MDIC, Mapa, MME, BNDES, Ministério 
do Planejamento, Companhia Nacional de 
Abastecimento (Conab)
Fonte: Vian, Belik e Ramos (2000) e capítulos 1 a 9 deste livro. 
Notas: 
1
 BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. 
2 
Ridesa – Rede Interuniversitária para o Desenvolvimento do Setor Sucroenergético.
Elaboração dos autores.
(Continuação)

Apontamentos e Diretrizes para Políticas Públicas
 
|
 299
QUADRO 2
Ambiente tecnológico
Objetivo das diretrizes apontadas: promover avanços na pesquisa de matérias-primas (foco na 
cana-de-açúcar), bens e processos tecnológicos, seu financiamento e adoção de tecnologias 
de modo a alcançar metas de ganhos de produtividade
Diretrizes
Instrumentos de política
Agentes envolvidos
• Reduzir a 
heterogeneidade 
tecnológica e de 
produtividade nas 
etapas agrícola e 
industrial 
• Incentivar pesquisa de novas variedades de cana, 
buscando o atingimento da produtividade com vistas ao 
alcance do rendimento médio no patamar da “cana de três 
dígitos”
• Incentivar a substituição de equipamentos e a mo-
dernização de usinas (eficiência energética e processos 
adjacentes)
• Dar atenção especial à inovação incremental agrícola 
por grupos de produtores e regiões de baixo rendimento 
agrícola por área plantada
• Governos federal e estaduais
• Outros interlocutores subsidiariamente: 
Embrapa, Ridesa, universidades, outros insti-
tutos de pesquisa e de Assistência Técnica e 
Extensão Rural (Ater)
• Definição de 
medidas de mi-
tigação de riscos 
das variações do 
clima
• Incentivar tecnologias/cultivares de tolerância a exceden-
tes e a escassez de chuvas
• Fazer o zoneamento agrícola em escala local
• Identificar a adequação da cana energia e/ou cana 
convencional na escala de microrregiões 
• Ampliar o acesso ao seguro agrícola
• Cima, Mapa, Ministério da Fazenda, Setor 
produtivo
• Promoção 
da pesquisa e 
desenvolvimento 
tecnológico e 
apoio à inovação
• Apontar metas para romper atrasos na adoção de 
tecnologias (etapa agrícola)
• Desenhar linhas de crédito específicas para elevar a 
produtividade agrícola
• Atrair empresas para maior investimento na elaboração/
apoio à P&D e inovação, considerando-se a implantação de 
um fundo privado de inovação na agroindústria
• Destinar recursos de forma contínua às pesquisas por 
tipo de gargalo tecnológico ou econômico definidos em 
conjunto com os agentes econômicos e dar continuidade 
aos temas-chave já apoiados no Fundo Nacional de 
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) 
• Dar continuidade à P&D e inovação com novas matérias-
-primas em distintas regiões
• Somar esforços das diversas fontes de apoio à pesquisa 
no âmbito do governo federal (FNDCT/Fundos Setoriais, 
P&D da Aneel, Paiss), dialogando com iniciativas no âmbito 
estadual
• Organizar, facilitar o acesso e difundir base de dados 
das iniciativas de financiamento à P&D e inovação dos 
governos federal e estaduais sobre energias renováveis/
biomassas/etanol
• Elevar o porte dos recursos/projetos de pesquisa em 
gargalos tecnológicos de alto risco e grande potencial 
• Ampliar o apoio à pesquisa em redes formadas a partir 
de desafios e da modelagem de sistemas de produção, 
incluindo também as parcerias internacionais
• Governo federal (Cima, MCTI, BNDES, 
MDIC, MAPA) e governos estaduais
• Outros interlocutores subsidiariamente: 
Embrapa, Ridesa, Financiadora de Estudos e 
Projetos/Conselho Nacional de Desenvolvi-
mento Científico e Tecnológico (Finep/CNPq), 
universidades, outros institutos de pesquisa 
– Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT), 
Instituto de Agronômico de Campinas (IAC), 
Centro de Tecnologia Canavieira (CTC), –  de 
Ater, firmas produtoras e de tecnologia.
Fonte: Vian, Belik e Ramos (2000) e capítulos 1 a 9 deste livro.
Elaboração dos autores

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
300 
|
 
QUADRO 3
Ambiente organizacional
Objetivo das diretrizes apontadas: fornecer indicadores e promover medidas de organização dos agentes 
em foros privados e públicos, buscando o equilíbrio de relações entre os agentes e elos da cadeia produtiva
Diretrizes
Instrumentos de política
Agentes envolvidos
• Alcance de novos mercados de 
etanol e de produtos de maior 
valor agregado.
• Estimular parcerias com empresas internacionais para a formação 
de pools de logística e comercialização 
• Adotar medidas desobstrutivas de barreiras tarifárias e não 
tarifárias praticadas pelos países compradores ou potenciais 
compradores dos biocombustíveis do Brasil
• Adotar a agenda de negociações e gestões para a criação de 
um mercado internacional de etanol, atuando na elaboração e 
acompanhamento de suas regras
• Promover o etanol brasileiro como produto avançado (1G e 2G) 
• Identificar nichos para produtos derivados da cana-de-açúcar
• Setor privado, governos 
federal e estaduais 
• Ações de dinamização da 
pequena unidade familiar 
produtora de cana-de-açúcar
• Promover o apoio técnico, o associativismo, o cooperativismo aos 
pequenos produtores
• Usar o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Fami-
liar (Pronaf) para financiar cooperativas de produtores que optarem 
para a produção de outras culturas
• Patrocinar estudos e experiências alternativas à cana no âmbito 
das pequenas propriedades familiares
• Desenvolver e patrocinar estudos sobre formas de aumento da 
renda agrícola com os ganhos de produtividade da cana convencio-
nal e da cana energia
• Estudar arranjos possíveis de geração de energia pelos próprios 
agricultores a partir da cana energia para utilização local
• Incentivar a produção de produtos diferenciados como a cachaça 
e a rapadura
• Governos federal e 
estaduais
• Setor privado: 
associações, cooperativas, 
sindicatos
• Outros interlocutores 
subsidiariamente: Embra-
pa, Ridesa, Finep/CNPq, 
universidades
• Elaboração e divulgação 
de indicadores da situação 
econômica e financeira do 
conjunto de agentes da cadeia 
produtiva como forma de 
prevenção de crises
(Esta diretriz se aplica aos 
próprios agentes econômicos, 
que subsidiariam o governo, 
além dos dados já divulgados 
pela ANP e Cima sobre preços, 
custos, margens, etc.)
• Adotar um conjunto maior e mais preciso de indicadores setoriais, 
incluindo resultados econômicos do conjunto dos agentes
• Utilizar indicadores como os índices de estrutura do capital, de 
liquidez e de rentabilidade
• Avaliar periodicamente a estabilidade, o dinamismo e a viabilida-
de da atividade
• Debater dados em espaços como a Câmara Setorial de Açúcar e 
Álcool (CSAA) e Cima
• Acompanhar o grau de concentração, a estrutura de custos e preços, 
o fornecimento de insumos, o grau de adoção de tecnologias, os gastos 
com P&D, os cenários e perspectivas anualmente na CSAA e Cima
• Estabelecer indicadores sobre as relações entre os elos da cadeia 
de produção, distribuição e revenda, apontando caminhos para o 
equilíbrio de margens e aumento da competitividade
• Academia, setor produti-
vo, consultorias
•  Comissão Técnica Temá-
tica subordinada ao Cima 
e assessorada pela CSAA
• Outros interlocutores 
subsidiariamente: Embra-
pa, Ridesa, Finep/CNPq, 
universidades e outros 
centros de pesquisa
• Planejamento e gestão em 
áreas de expansão da produção
• Pautar a expansão pela sustentabilidade em todas as dimensões
• Identificar impactos ocorridos em outras regiões e desestimular 
ingressos sem viabilidade em qualquer uma das dimensões
• Combinar a expansão com outras atividades agrícolas e planos 
diretores agrícolas municipais
• Primar pela expansão a partir de oportunidades dinâmicas e não 
pela adesão circunstancial de agricultores
• Governos federal e 
estaduais, municípios e 
consórcios de municípios
• Organização produtiva e 
representativa
• Fortalecer associações, cooperativas, sindicatos e os foros delibe-
rativos de agricultores e indústrias
• Dotar os produtores rurais e proprietários de terras de assessorias 
técnica e jurídicas na elaboração de contratos de arrendamento
• Buscar o equilíbrio entre as partes para o acesso à terra (ex.: tipo 
de contratos, forma de remuneração por produtos finais)
• Setor privado
• Subsidiariamente os go-
vernos federal e estaduais 
e instituições de pesquisa
• Escala de produção
• Desenvolver ações capazes de retirar possíveis entraves à peque-
na produção competitiva em qualquer escala
• Promover o debate sobre a competitividade em distintas escalas, 
suas possibilidades e perspectivas
• Setor privado
• Subsidiariamente, os go-
vernos federal e estaduais e 
instituições de pesquisa
Fonte: Vian, Belik e Ramos (2000) e capítulos 1 a 9 deste livro. 
Elaboração dos autores

Apontamentos e Diretrizes para Políticas Públicas
 
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 301
QUADRO 4
Ambiente institucional
Objetivo das diretrizes apontadas: subsidiar a formação de uma política nacional para o etanol 
no Brasil, a partir do conjunto de sugestões em todos os ambientes produtivos e tendo em 
conta o médio e longo prazos
Diretrizes
Instrumentos de política
Agentes envolvidos
• Legislação ambiental e 
promoção da produção com 
sustentabilidade
• Aparelhar os órgãos de controle e fiscalização ambiental estaduais
• Aperfeiçoar e agilizar os procedimentos de licenciamento e 
monitoramento 
• Introduzir novas tecnologias para o monitoramento ambiental 
como o sensoriamento remoto e medição online de indicadores da 
produção da cana, da qualidade e quantidade do etanol
• Certificadoras ambientais e sociais privadas
• Governos federal e 
estaduais
• Emprego e renda
• Incentivar e promover a melhoria da qualidade dos empregos no 
setor, ampliar a renda dos trabalhadores e estabelecer medidas de 
capacitação para os deslocamentos de atribuições
• Setor privado, governos 
federal e estaduais
• Crédito público
• Evitar apoio a comportamentos de euforia com tecnologias e/
ou expansão da produção sem os requisitos de viabilidade nas três 
dimensões
• Continuar a trajetória de condicionamento do crédito e suas ta-
xas ao cumprimento de medidas de sustentabilidade da produção
• Evitar, por um lado, o retorno da subvenção e, por outro, a dupla 
taxação a produtos da cadeia
• Governos federal e 
estaduais
• Estabelecimento do Progra-
ma Brasileiro do Etanol (PBE) 
– idealmente como parte de 
um Plano Nacional de Energias 
Renováveis e, dentro deste, de 
uma Política Nacional de Eco-
nomia e Energia da Biomassa
• Estabelecer a PBE contemplando as diretrizes no tema dentro do 
PNA, PNE 2030 e PDE, além das propostas aqui listadas
• Promover, por meio da política do etanol, um ambiente de 
previsibilidade de médio e longo prazo para o etanol
• Apontar metas, formas de promoção e de avaliação da produ-
ção, da cadeia produtiva e dos instrumentos de fomento ao etanol
• Estabelecer revisão do PBE, sob iniciativa do Executivo (Cima), a 
cada três anos
• Governos federal e 
Congresso Nacional
• Políticas estaduais e munici-
pais de bioenergia renovável
• Estudar as responsabilidades dos estados em assistência técnica, 
regulação, tributação e fiscalização ambiental (aspectos aplicados 
a toda atividade agrícola de larga escala) e promoção da produção 
local de bioenergia
• Estudar as condições dos pequenos municípios em lidar com 
impactos, infraestrutura, dinamismo econômico, oferta de serviços 
públicos diante do avanço da cana vis à vis outros cultivos aptos 
no âmbito das microrregiões
• Governo federal (Cima) 
e Estaduais, universidades 
e instituições de pesquisa
Fonte: Vian, Belik e Ramos (2000) e capítulos 1 a 9 deste livro.
Elaboração dos autores.
4 CONCLUSÃO 
Este curto capítulo procurou destacar os desafios da cadeia produtiva sucroener-
gética e as propostas de políticas apresentadas nos capítulos anteriores deste livro.  
De forma complementar, resgataram-se os elementos de planos e políticas de ener-
gia, na esfera da União, que tratam do etanol, quais sejam, o PNA, o PNE 2030, 
os PDEs e a PEN. Apontaram-se, então, diretrizes de políticas públicas para a 
continuidade do desenvolvimento da cadeia produtiva canavieira e particularmente 
do mencionado biocombustível.  

Quarenta Anos de Etanol em Larga Escala no Brasil: desafios, crises e perspectivas
302 
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As proposições apresentadas nos quadros 1 a 4 procuraram, além de apontar 
as diretrizes, expor medidas que fomentem o dinamismo da produção do etanol 
enquanto energia renovável de grande importância para o Brasil. Como não poderia 
deixar de ser, são listadas diretrizes desde impulsos à produtividade, previsibilidade e 
continuidade de regras, consolidação do apoio à P&D e ao estímulo à concorrência 
até a avaliação de políticas públicas, as medidas de redução da heterogeneidade na 
produção, os cuidados com o meio ambiente e a sustentabilidade. Entre as pro-
postas, estão algumas medidas a aperfeiçoar, outras dependem de iniciativas novas. 
A eleição de prioridades entre as diretrizes é sempre uma decisão de gestores 
e dos agentes econômicos, indicando-se as três seguintes: i) promoção do aumen-
to da produtividade agrícola (ganho de rendimento médio por área plantada);  
ii) promoção da concorrência na distribuição e revenda; iii)  elaboração e implan-
tação do Programa Brasileiro do Etanol (PBE). Considerando-se a situação ainda 
difícil de parte dos agricultores e das indústrias, o primeiro item, para tornar-se 
efetivo, deve contar com ações tais como: apoio aos consórcios de produção e 
outras formas de parcerias; acesso facilitado ao crédito; remuneração assegurada 
das próximas safras; seguro agrícola por produtividade; nivelamento de assistência 
técnica; prêmio (contratual entre as partes agricultor e indústria) por ganho de 
produtividade; manutenção da Cide, caminhando para que seja permanente e 
vinculada, progressivamente, à sustentabilidade ambiental e social na produção. 
Estudos adicionais e consequentes proposições de medidas dinamizadoras 
são necessários, tendo-se em vista que parte considerável dos ganhos de produti-
vidade agrícola e industrial, assim como o efeito positivo da Cide para o etanol, 
são apropriados pela distribuição e revenda de varejo. O estímulo à concorrência 
é um caminho para se enfrentar tal situação, devendo ser contemplado em um 
plano que se assemelhe ao PBE aqui proposto.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei n
o
 9.478, de 6 de agosto de 1997. Dispõe sobre a política energética 
nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho 
Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras 
providências. Brasília: Presidência da República, 1997. 
______. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.  Secretaria de 
Produção e Agroenergia. Plano nacional de agroenergia 2006-2011. 2. ed. rev. 
Brasília: Embrapa Informação Tecnológica, 2006. Disponível em: